农村宅基地“三权分置”在城乡融合发展中的作用——基于土地、人口与产业视角

林木西 刘理欧

（辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036）

一、引言

中国共产党的十九大报告中强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前中国乡村经济发展基础薄弱、欠账很多，城乡二元结构仍然明显是不平衡不充分矛盾的一个重要体现（张辉，2018；①张辉：《建设现代化经济体系的理论与路径初步研究》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2018年第1期。蒋永穆等，2018②蒋永穆、周宇晗：《着力破解经济发展不平衡不充分的问题》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2018年第1期。）。因此，要解决城乡发展失衡问题，就要贯彻城乡融合发展战略，统筹城乡协调发展。

城市经济学和区域经济学理论中，城乡是较为分割的经济地理单元，但是当城市化发展超过一定水平后，城乡之间割裂的发展将阻碍城市化质量和水平的进一步提升。城乡融合发展重点在于发展，侧重地理界限突破基础上的要素自由流动、基础设施贡献和生活水平提升。马克思与恩格斯较早地认识到城乡融合发展的问题，城乡从分离到融合是生产力发展的必然表现，是城乡矛盾运动的必然结果（刘先江，2013）。③刘先江：《马克思恩格斯城乡融合理论及其在中国的应用与发展》，《社会主义研究》2013第6期。具体到中国实际情况，从城乡一体化到统筹城乡再到城乡融合发展，中国的城乡关系呈现出认识不断深化、水平逐渐提升和实践日益丰富的过程。当前，随着新型城镇化与农业现代化的不断发展，城乡空间不协调的矛盾逐渐显现：一方面，工业与服务业的发展致使农村劳动力转移至城市，农村人口的转移形成了大量闲置的住房与宅基地，农村土地资源浪费严重；另一方面，城市发展的可操作空间日益紧张，“城中村”“鬼城”等低效率地块仍然存在，城乡土地供给数量与质量水平都有待提升。要解决城乡空间不协调的重要问题，实现城乡融合发展，土地制度与利用模式的改革是一个核心抓手。

农村宅基地作为农村“三块地”之一，是农民财产权利和生活资料的重要组成部分。自农村土地集体所有制确定以来，农村宅基地集体所有权与农民使用权分离的土地制度在保障农民生活方面发挥了重要的作用，并为中国高速城市化同时维持社会稳定作出了重要贡献。中国农村土地具有经济效率与公平保障双重功能（Sandersand Richard，2006；①Sanders，Richard,“2006.Organic Agriculture in China：Do Property Rights Matter?”Journal of Contemporary China,vol.46,pp113-132.Wangand Zhang，2017②Wang Q,Zhang X,“2017.Three Rights Separation：China"s Proposed Rural Land Rights Reform and Four Types of Local Trial”,Land use policy,vol.63,pp111-121.），过去中国更加注重发挥农村土地的保障性功能（张克俊等，2017），③张克俊、付宗平：《基于功能变迁的宅基地制度改革探索，《社会科学研究》2017年第6期。但是乡村振兴与城乡融合发展对农村土地利用效率提出了更高的要求，基于这一发展需要，中国开始进行农村宅基地所有权、资格权与使用权“三权分置”改革，探索农村宅基地利用的新模式。2019年4月印发的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》也明确将稳慎推进农村宅基制度改革作为探索城乡融合发展道路的重要工作。

农村宅基地“三权分置”改革推行前，就有学者提出宅基地是农民的一项重要的财产权利，应在推进新型城镇化与农业现代化过程中注重发挥其财产功能（孟勤国，2005；④孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期。袁钺，2010⑤袁钺：《城乡一体化进程中农村宅基地使用权流转研究》，《农业经济问题》2010年第11期。），并提出了改革放活农村宅基地制度的构想（孔祥智，2016；⑥孔祥智：《农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议》，《改革》2016年第4期。刘守英，2017⑦刘守英：《中国土地制度改革:上半程及下半程》，《国际经济评论》2017年第5期。）。自2018年农村宅基地“三权分置”改革正式提出以来，学者对改革过程中制度设计、主体功能与现实状况等问题进行诸多有益探讨：制度设计方面，张军涛（2019）⑧张军涛、游斌、翟睛彤：《农村宅基地“三权分置”的实现路径与制度价值——基于江西省余江区宅基地制度改革实践》，《学习与实践》2019年第3期。等和张力等（2019）⑨张力、王年：《三权分置"路径下农村宅基地资格权的制度表达》，《农业经济问题》2019年第4期。从强化集体所有权、稳定资格权与放活使用权角度入手，对宅基地权利分配过程中的监督权力、处置权利和收益权利的归属与使用方式进行制度设计。主体行为层面，刘圣欢等（2018）⑩刘圣欢、杨砚池：《农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径——基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第5期。和曾旭辉等（2019）⑪曾旭晖、郭晓鸣：《传统农区宅基地“三权分置”路径研究——基于江西省余江区和四川省沪县宅基地制度改革案例》，《农业经济问题》2019年第6期。通过对云南、江西和四川等地宅基地“三权分置”试点案例的分析，提出发挥政府主体确权认定与权利保障功能、强化集体管理监督功能和激发农户效率功能等要求。现实状况方面，韩文龙等（2018）⑫韩文龙、谢璐：《宅基地“三权分置”的权能困境与实现》，《农业经济问题》2018第5期。从权能角度出发，认为当前存在集体所有权虚化、资格权制度不完善和使用权流转不充分等权能不匹配的问题，需要通过不断改革加以完善。

通过整理现有研究，学者已经从多个角度对宅基地“三权分置”相关问题进行了详细具体的探讨，但是目前的研究多聚焦宅基地“三权分置”改革本身，从城乡融合发展战略整体角度出发，探讨该项改革在城乡融合发展体系中作用的研究尚不多见。基于此，本文将研究重点集中于探讨当前城乡融合发展在不同层面的现实问题，以及宅基地“三权分置”改革对于解决这些问题可能发挥的作用，进一步说明改革在城乡融合发展战略体系中的关系地位，并提出以宅基地制度改革为抓手，继续提升城乡融合发展质量的政策建议。

二、城乡融合发展背景下的土地、人口与产业

（一）城乡融合发展背景下土地、人口与产业层面的含义

城乡融合是促进新型城镇化发展的重要要求，一般意义上而言，高质量的城镇化不仅仅是人口空间范围的转移，过程中至少包含着土地、人口和产业三个层面的要求（黄泰岩等，2013）。①黄泰岩、石腾超：《规避城市化厄运的关键与途径》，《当代经济研究》2013年第10期。当土地、人口与产业三个层面出现不协调时，则会降低城镇化的质量，各类城镇化问题也随之产生：例如，若产业层面的城镇化发展相对于土地与人口城镇化滞后，则会带来城乡收入差距拉大问题（蔡昉，2003；②蔡昉：《城乡收入差距与制度变革的临界点》，《中国社会科学》2003年第5期。陈斌开等，2013③陈斌开、林毅夫：《发展战略、城市化与中国城乡收入差距》，《中国社会科学》2013年第3期。）；土地城镇化过度扩张，进城农民权利就难以得到保障（孔祥智等，2004）；④孔祥智、王志强：《我国城镇化进程中失地农民的补偿》，《经济理论与经济管理》2004年第5期。人口城镇化与城市发展不相协调，则是当前中国中小城市发展质量较低的重要原因（Au and Henderson，2006）。⑤陈钊、陆铭：《从分割到融合：城乡经济增长与社会和谐的政治经济学》，《经济研究》2008第1期。实际上，城市与乡村是对立统一的有机整体，城镇化问题同时也是农村发展的问题，城镇化质量的降低也会影响农业现代化与农村发展的进程（陈钊等，2008）。⑥Au,C.,J.Vernon Henderson,“2006.Are Chinese Cities Too Small?”Review of Economic Studies,vol.73,pp549-576.因此，城乡融合发展的过程中，需要注重土地、人口与产业三个层面的协调关系，使各层面要素发挥其重要职能，形成空间发展均衡、要素流动有序、城乡共同受益的城乡融合发展体系，三个层面在城乡融合发展体系中的地位功能如下图所示：

图1城乡融合背景下土地、人口与产业要素关系

第一，土地层面是城乡融合发展的空间基础。如上文所述，城乡融合首先是一个空间上的概念，是地理上分属于城市与乡村两个单元的土地从空间近邻到边界打破的过程。土地层面的界限打破表现为郊区农村被纳入城市，而农村出现类似于城市或部分城市功能的乡村市镇。土地在城市与农村之间的再分配使得城乡界限模糊化，并且为农村人口流向城市，农业或者农村产业形态转向工业化提供了必要的空间。现实情况中，郊区土地被纳入城市后，通常伴随着人口的异地城镇化或者就地城镇化，产业形态从第一产业转向二、三产业。因此，土地重新分配是否合理，纳入城市体系的土地规划是否科学，土地由农村转向城市是否会对乡村造成伤害，这些土地空间利用的问题都直接关系着城乡融合人口、产业方面的发展质量。

第二，人口层面是城乡融合发展的最终目标。城乡融合起因于中国人口由农村转向城市的趋势，而人口流动趋势背后的核心动因是人民对于生活水平提升的诉求。当前城乡人口无论从收入水平、消费结构、公共服务与发展机遇上来说，客观上确实存在着一定的差距，城乡融合发展的核心目标是通过多种渠道缩小这些方面的差距，真正使得城乡人民共同受益。一方面，城乡融合土地层面的改革是为了推进城乡用地市场一体化，力求实现同地同权，使得农村土地作为财产权利的价值得到更多认可，从而增加农民财产性收入。另一方面，城乡融合的产业发展是为了形成更多就业机会，并通过产业发展带动基础设施与公共服务建设，满足城乡人民对社会生活需求。

第三，产业层面是城乡融合发展的核心手段。城乡融合经济、社会、文化等各个方面，但是经济发展是城乡融合发展可持续的物质基础。城乡融合是国家顶层设计，同时也是一个市场化主导的过程。人口层面，户籍制度的不断改革，市场主导的人口自由流动趋势已经形成，需要更多的产业为流向城市的人口提供就业机会；同时，乡村振兴的一个重要要求是产业兴旺，只有通过乡村一二三产业的发展才能实现部分人口的就地城镇化，实现乡村与城市产业对接。土地层面，当前中国土地城镇化的一个重要模式是建设产业园区。截至2018年，中国共有国家级经济技术开发区219个，高新技术开发区156个，这些开发区土地来源一般都是城郊的农村土地或者建设用地，而开发区企业是否具有竞争力，区域产业集群是否形成，是决定着开发区土地利用是否高效，失地农民生活水平是否提高的重要条件。因此，产业在城乡融合发展过程中，起着连接人口、土地的重要支撑作用，是推进城乡融合发展的核心手段。

城乡融合是一个土地、人口和产业三个层面要素互相关联，联合驱动的有机整体，要实现城乡融合发展必须实现这三方面的协调共进。目前来看，三个方面在城乡融合的过程中，都存着不相适应，不相协调的现象，在每个层面也存在着相应的问题。

（二）土地层面：基层土地规划有待整合

为了促进城乡融合发展，在中央政府关于城乡融合和土地利用相关的法律法规和政策建议的指导下，各省市县都出台了有关于城乡发展的多项规划，并配有相应的土地利用规划。但是研究中发现，多数地区目前的土地利用规划在统一性与灵活性方面都存在着一定问题，土地利用结构仍不能满足城乡融合发展的需要。

以浙江省建德市为例。浙江省建德市隶属于浙江省杭州市，地处浙江省西部、钱塘江上游，其地理位置在长三角“金南翼”、杭州都市经济圈和浙江省大湾区大花园大通道都市区发展战略中具有重要意义。经过多年发展，建德市在农业发展、产业布局和城乡建设等方面都积累了一定优势。目前，该地区已经初步形成了以饮料产业、民用航空产业、碳酸钙产业和生态养老产业为基础的城乡融合格局雏形，并且形成一批特色小镇，正在申请国家城乡融合发展试点。

但是建德市地处山区，素有“八山一水一分田”的说法，无论是城乡建设用地还是耕地单位地块规模都较小，细碎化特征明显，由于前期规划的不一致性，不同功能的地块规划更为破碎，并由此造成了土地利用数量和质量两方面的问题：一方面，土地利用数量上，航空小镇是建德市城乡融合发展的核心项目之一，通用航空园区对土地空间发展要求较高，但可扩展土地空间35.73平方公里，并且需要保证21.2平方公里的永久基本农田与生态红线，土地利用存在压力。与此同时，城镇化带来了大量的农民向城市聚集，其耕地、宅基地部分出现闲置现象，但是农村集体土地入市、农村宅地基使用权放活探索工作开展相对落后，城市周边及农村土地利用效率有待提升。另一方面，土地利用质量上，建德市为城乡融合发展出台了交通、产业、文化旅游和基础设施建设等各类规划，并且设立了各类规划区域，但是区域内土地规划当前仅仅是多个区域规划的拼接，缺乏区域间的协调联动：产业园区规划虽然依交通主干线分布，但是尚未考虑不同产业园区对运力、运输手段、物流设施的具体需求；寿昌—梅城城乡融合带状区域在电力、供水和公共服务基础设施建设方面仍存在压力。

建德市面临的问题并非个案，而是城乡融合发展基层在土地利用上的共性问题。一方面，不同于国家或省级层面做出的整体规划，市县一级的土地规划往往情况更为具体复杂，而且市县在做出土地规划时，既要符合上级要求，又要兼顾底层需求，这可能与基层政府的规划能力和工作精力相矛盾。另一方面，当前多数基层政府的城乡融合工作处于“一事一议”的状态，即专门工作出台专门规划，很难在各个部门之间达成土地利用的有效协调，这就会出现土地规划重叠区与规划真空区，降低规划的指导作用。

（三）人口层面：“市民化”与“村民化”保障缺失

城乡融合发展人口层面的问题体现在城乡人口流动的保障机制尚不成熟，这种保障缺失在“市民化”与“村民化”的过程中都有体现：

“市民化”是指农民从单纯人身流向城市到融入城市身份的过程，这一过程包含职业从农业转向非农，身份从农民转向城市居民的双重含义。以往的研究侧重于农民工这一特殊群体的市民化问题（刘传江等，2009；①刘传江、程建林：《双重“户籍墙”对农民工市民化的影响》，《经济学家》2009年第10期。国务院研究中心课题组，2010②国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响》，《经济研究》2010年第6期。），当今的市民化问题已经不仅仅局限于进城务工的农民工个人，进城农民家庭、农村大学生和进城独立从事工商业的农民群体数量增加，市民化问题变得更为多元复杂，问题主要影响范围也由城市扩展到了乡村。城市方面，进城务工人员的生活保障还存在一些积压性问题，新生一代农民工又对城市生活权利提出了更高的要求；与此同时，举家迁入城市的农民往往并非全员都是劳动力，子女、老人等非劳动人口又对城市教育与医疗资源提出了更多要求。受制于城市发展水平、户籍与社保体制等方面，目前城市还没有能力完全吸纳承载新进人口的生活需求，仍然需要乡村财产分担一部分生活保障职能。但是由于小规模农业生产经济价值不大，农民宅基地财产变现困难，农户在乡村最重要的财产——土地的价值并未完全显现，阻碍着其生活保障职能的发挥。乡村方面，“空心村”现象在经济本身不发达且劳务输出较多的地区十分明显，例如湖北省孝感市灯塔村登记住户228人，而该村目前常住人口仅剩十余人；福建省武平县将军村登记住户1324人，实际仅剩120人；浙江省青田县西溪村登记住户560人，实际仅剩40多名老人儿童……乡村空心化背后是大量农村住房的闲置，而有些农民为了照顾风俗、满足乡村建设等原因，还需要每年修缮无人居住的房屋，农民房屋财产不仅没有起到保障性作用，反而加重农民负担。

“村民化”概念相较于“市民化”在中国发展较晚，是一个随着乡村振兴战略新提出的人口流动需求，是指农民由城市回归农村或者由其他农村转向本村的过程。村民化是充实农村人口、乡村吸引人才的重要渠道。研究发现，目前“村民化”主要有两种动因：一种是投靠亲友、晚年生活、嫁娶等社会关系因素实现人口在农村之间的转移；另一种是由于承包土地、投资兴业与政策引进而转至农村生活的人员。这两种“村民化”都面临着长期性缺乏保障的问题。第一种“村民化”虽然户籍已经转入村集体，但是大多数农村仍然执行“增人不增地”的政策，与此同时原有居民的超标土地、闲置土地很难回收，集体没有多余土地可以分配，新增人口多数没有得到相应土地权利，并由此衍生出一些社会矛盾。第二种“村民化”是乡村振兴所希望看到的人口转移，但是由于现实中投资于城市更可能获得较高收益，在无其他激励与保障的情况下，乡村很难长期吸引与留住投资与人才。

（四）产业层面：城乡融合产业联结薄弱

城乡融合发展的可持续性取决于是否拥有坚实的产业联结，城乡融合背景下的产业发展不是简单的工业化或者农业现代化，而是要形成能够发挥土地要素功能，吸纳人口高质量就业，连接城乡整合资源的纽带性产业。研究认为，按照在城乡融合中发挥连接城乡作用的渠道不同，产业发展可以分为供需市场型、产业链供应链型和就地城镇化（工业化）型三种模式，每种模式都面临着相应的问题，进而造成了城乡融合产业联结薄弱的现象。

第一，供求市场型。供求市场型产业是城市与农村互为产品的供给方或需求方的产业类型。“城市供给，农村需求”的典型产业如家用电器和农用机械；“农村供给，城市需求”的典型产业如蔬果生鲜和乡村旅游等，这些产业是构成城乡商品和服务市场的主体。该类型产业面临的问题是中间环节的发育不足，产品在城市与农村之间的流通环节并非真空，需要物流、代理与中介等多个流通产业，但是目前这类中间环节产业发育相对滞后。以云南弥渡县的果蔬生鲜产业为例，该县为云南蔬菜生产大县，该县2018年蔬菜生产95万吨，实现产值22.85亿元，是大理市区蔬菜的主要供应地之一。但是该县的冷链物流产业却十分不发达，截至目前建成20个的组装式冷库，冷库冷藏能力仅有6260吨，且冷库主要分布在县城周边，很多乡镇处于无冷库的状态，并且无配备的运输冷藏车，企业和个人在运输中使用到的冷藏车大多都是大理市租用。冷链物流发展的落后导致该县蔬菜无法销往更远的地区，很多蔬菜受制于保质期限被菜农或者经销商低价处理，甚至出现大规模的蔬菜腐烂浪费现象，阻碍着该县果蔬生鲜业的发展。

第二，产业链供应链型。产业链供应链模式是农业产品作为城市某些部门生产的上游产品，最为典型的代表部门就是农产品加工业。该模式存在的主要问题是城市农村上下游产业收益分配矛盾。第一，农产品生产作为供应链的上游市场，目前普遍存在高度分散竞争的现象，这使得收购者或者中间商容易压低价格，挤占农民利润，长此以往，农民生产意愿降低，供给下降。第二，我国目前农产品加工企业大多数以小型企业为主，资金技术实力较弱，随着城市郊区土地价格与劳动力价格的日益上涨，其生产成本日益攀升，企业不得不通过压低收购价格的方式谋求生存。但是随着农产品供给的减少，农业企业又需要面对更高的农产品价格，如此形成恶性循环。第三，尽管农户与生产者之间的利润博弈会降低一方利润，但是大多数利润却并未被农产品加工企业获得，而是转移至土地、营销等其他行业，造成了农户与农业加工业企业“双输”的局面。

第三，就地工业化型。就地工业化的概念是围绕着就地城镇化产生的，是指农村居民在不迁向城市的前提下，实现乡村业态从农业为主转向工业为主，居民就业由农业部门转向二、三产业的过程。就地城镇化为城市近郊、农业基础薄弱或者剩余劳动力丰富的乡村提供了一个发展思路，并且在缓解城市压力、促进乡村振兴、照顾农民乡土情感等方面具备特有的作用，在厦门、浙江等地出现了一些通过就地工业化实现城乡融合发展的成功案例。目前大多数地区的就地工业化发展还未形成成熟的模式，主要存在以下几个问题：第一，本地产业吸纳就业能力不足。目前大多数乡村企业仍然以季节性用工、临时性用工为主，不能为农民提供稳定的务工收入来源，吸引力相对较弱。第二，就地工业化缺乏资本原始积累。上世纪八十到九十年代的乡镇企业发展浪潮使得部分地区的乡镇企业完成了资本原始积累，但是新兴乡镇企业由于人口红利消失，很难再通过农村廉价劳动力获取利润，面临后发劣势。第三，就地工业化与乡村生态环境矛盾尖锐。当前后发地区就地工业化的主要渠道是承接发达地区产业转移，但是这其中大多数都是污染严重、资源浪费的落后型产能，这造成了就地工业化发展需要与本地生态环境保护的矛盾。

三、农村宅基地“三权分置”在城乡融合发展中的作用

城乡融合发展进程中，土地、人口和产业三个层面的问题不是孤立出现的，寻求问题的解决也需要从城乡融合发展的系统整体入手，找出三个层面问题的共性根源，找出破解瓶颈问题的核心抓手。研究认为，土地层面整合规划源于土地规划和使用权利分配上的不合理，人口保障与乡村吸引能力的问题源于土地财产功能没能完整发挥，而产业联结的问题根源在于产业与土地要素结合的不够紧密。三个层面问题的共同根源指向了农村土地利用问题，因此解决问题需要牢牢把握住土地这一核心要素，通过不断深化土地制度改革推动城乡融合发展中土地、人口与产业之间的关系，更好地实现新型城镇化与农业现代化。

新中国成立后的农村土地改革的核心目标一直是调整农业生产方式与农村经济结构，使其适应农村发展需要，提升人民生活水平。自土地公有制被确定以来，农村耕地经历了从生产队合作化模式、家庭联产承包责任制到所有权、承包权和经营权“三权分置”改革的进程，是为了适应农村人口转向城市、农业人口流向工业的发展趋势。与耕地权利制度变革不同，宅基地作为农民重要的生活资料与权利保障被长期稳定的保留，这是保障中国在农村人口转向城市过程中没有出现大规模流浪者的重要原因。当今，随着城市化的质量不断提升、城乡要素流动相较以往更为顺畅，对农村宅基地的生产资料功能与财产市场功能提出了更强的要求。为了打破制度对宅基地使用效率的限制，中国于2018年中央一号文件中正式提出探索农村宅基地所有权、资格权与使用权“三权分置”改革路径的要求，提升农村土地利用质量。研究认为，宅基地“三权分置”改革对解决城乡融合发展中土地、人口和产业层面的问题可能发挥重要的作用。

（一）强化所有权，提升土地效率

土地规划的问题直接影响着城乡融合过程中的土地使用效率，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村宅基地的所有者是农民集体。宅基地“三权分置”通过强化集体所有权，加强村集体对于宅基地所有者实体的作用，通过集体对宅基地使用进行规划、沟通、协调、处置与监督，是解决提升土地利用效率的理想模式。一方面，集体相较于村民和农业企业，与政府国土规划部门有着更为紧密的联系，能够更好地传递土地信息与规划执行能力；另一方面，村集体比起政府部门更加了解本地情况，也更容易开展本地村民工作，能够在土地规划与执行的过程中提高工作效率，在连接城乡土地的实际工作中具有相对优势。研究认为，要通过强化集体所有权使农民集体在土地规划与处置上拥有更多的实际权力，使其更好发挥沟通城乡土地的纽带作用，应该注意以下三个方面的内容：

第一，加快形成农村宅基地“统一规划+集体自治”的模式。保持政府对区域内土地使用的统一规划，强化土地规划的科学性与合理性，是城乡融合土地发展的重要保障。建议县域经济部门需要出台本地专门的城乡融合发展规划，将土地规划与国土自然资源部门、农业部门和其他相关部门相协调，形成关于城乡发展规划的统一布局，避免出现规划重叠区域与规划真空区域。给予村集体对宅基地使用的灵活性，可以要求村集体在编制城乡一体规划时派出代表，介绍集体宅基地实际使用情况，并可以允许村集体提出适当增减本村宅基地面积的申请，为农业用地和城乡建设用地提供有效供给。

第二，强化村集体对宅基地的处置能力。在制定统一科学的城乡融合发展土地规划的基础上，还要进一步加强村集体对宅基地的处置能力，以保证城乡融合发展规划得以顺利执行。首先，强化村集体对闲置宅基地整合权力，使其真正发挥土地所有者职能；其次，强化村集体对宅基地“一户多宅”现象的治理能力，对违规超标的宅基地村委会有权收回；最后，强化村集体对宅基地使用的动态监督能力，对宅基地使用是否符合规定、是否适应村容乡貌、是否存在违规建筑等问题进行监督。

第三，严格限制城市对农村土地空间的过分挤占。宅基地“三权分置”改革前，政府是土地的唯一供给者，一些地方政府为树立政绩考量，经常通过大量征占城市周边的土地，这一方面损害农民的土地权利，另一方面是造成一些地方政府随意规划，浪费土地资源的现象。研究建议在规定耕地红线的基础上，通过对城乡人口与宅基地使用状况的评估，设置宅基地使用“红线”，尤其是对城市郊区的土地，要更加谨慎高效利用，在考虑城市发展的同时也给予农村发展更多的空间保障。

（二）稳定资格权，完善进退机制

上文分析中提及，城乡融合发展人口角度面临着保障“市民化”与推进“村民化”的双重挑战。一方面，“市民化”要在保障农民生活权益不受影响的情况下，逐步稳定其在城市的生活，为宅基地稳健有序退出奠定基础；另一方面，“村民化”要求宅基地在新成员进入分配时更为合理有效，以发挥其对新进成员的保障作用与农村对人才的吸引作用。因此，需要在现有的宅基地制度下，进一步完善宅基地进入与退出机制，形成宅基地“三权分置”制度下的农户资格权保障体系，使得宅基地资格权有效地发挥在城乡融合过程中稳定城市化与促进乡村振兴的双重作用。

宅基地资格认证（进入）方面，加快完成资格权认证与确权工作。宅基地改革的实施需要以明晰的产权划分与运行制度作为前提与基础，宅基地确权登记是实现农村宅基地“三权分置”改革重要的基础性工作。目前，我国宅基地“三权分置”确权工作尚未完全展开，实际完成新一轮宅基地确权的只有四川、重庆、浙江等部分地区试点地区，确权登记还在资格审核、登记内容、登记流程等方面存在模糊之处。研究认为，目前宅基地“三权分置”政策已经颁布一年，应该在试点经验基础上总结具有普适性的确权模式，至少需要尽快明确宅基地确权内容、新进入集体村民资格权认证、落户城市农民宅基地处理方式等重要问题，将稳定资格权尽快作为推进“市民化”的实质性举措。

宅基地有序退出方面，建立完善的宅基地自愿有偿退出机制。目前我国学者关于农民进入城市生活，尤其是落户城市后是否还应该保留宅基地资格权存在不同意见，但是都对宅基地的生活保障作用给予肯定。研究认为，应该从土地价值较高的城市郊区开始，逐步推广宅基地有偿退出制度。首先，要明确划定城市郊区的范围与退出补偿标准，宅基地退出补偿标准应做到与当地城市建设用地征地价格相同或相近，对农户形成实质的宅基地退出激励。第二，可以成立土地资产管理公司，通过公司收购、集体或者政府赎回等流程盘活退出土地的方式。第三，对退出的宅基地形成统一有效的利用，避免宅基地退出后仍然处于闲置或者荒废状态。最后，加强退出宅基地意愿的审查与监督，坚决避免违背农民意愿的宅基地退出，现阶段不能将退出宅基地作为城市落户的条件，切实保障农民在城镇化过程中的生活水平不出现巨大波动。

（三）放活使用权，促进产业振兴

要保障城乡融合的可持续性，就必须培育能够带动城乡发展的抓手产业。单纯地依赖城市反哺与农村自我发展都不是最优选择，促进产业振兴的关键是能够找到城乡产业的合作的交叉点，形成城乡发展的产业合力。农村地区相较于城市在资本、技术与人才方面都较为薄弱，而在土地空间上则具备比较优势，因此，以土地资本作为农村参与城乡融合的支点是一个可行的选择。市场是培育产业激活要素的最有效方式，盘活宅基地使用权，发挥宅基地的经济职能与市场属性，是宅基地“三权分置”改革的重大举措，要形成完整有效宅基地市场，应注意以下三个方面的内容：

第一，加快出台宅基地使用流转相关的制度规则。可以参考农业用地“三权分置”改革市场建设的内容，适当放活宅基地使用权流转相关制度，积极探索农村闲置宅基地使用权抵押、租赁、入股和开展特色经营等使用模式。这样一方面可以使得经营权真正能成为资本进入产业投入过程中，为农村发展起到了充盈资本的作用；另一方面，使用权市场的建立会形成宅基地价格信息，这对建立城乡统一的用地市场，更好地监测指导城乡土地市场价格，确保交易公平。

第二，鼓励农民利用宅基地发展兴业经营。对于农村而言，发展产业的首要条件是培育一批有一定经济基础、热爱乡村建设、富有乡村经验和经营管理科学的经营主体，作为利用宅基地发展非农产业的经营者。探索集体内宅基地使用权有限流转制度，特别是要支持两类主体的流转活动：一是长期在外从事旅游、餐饮和其他服务业的农民回归乡土，在本村开办相关经营网点；二是使本地区具有名气的乡村旅游、生态娱乐和健康养老产业主体进驻本村。

第三，合理放活宅基地土地用途转换标准。对限制宅基地使用的处置要在保障农民正常使用的基础上有所创新，一个重要的创新点是进一步放活闲置宅基地的用途。在合理的调查、估计与收回闲置宅基地后，村集体可以探索宅基地用途转换的思路与模式。对于位于野外或者耕地中间的宅基地，尽量转化为农业生产经营用地，以减少土地细碎化程度，促进农业规模效益；位于生态环境脆弱地区的土地则可以探讨恢复自然保护用地，实现乡村生态宜居振兴目标；对于经济价值较高的地块，则可以探讨由集体将其从非建设性非农用地转化为建设性非农用地，配合集体土地入市制度，增加城乡融合土地供给。