“三权分置”下宅基地信托流转的法律探析

任怡多

（吉林大学 法学院，吉林 长春130012）

随着我国城镇化进程的不断加快，广大农民纷纷进城务工就业，离开世代居住的老宅。根据《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018～2019）》显示，2018年我国农村宅基地闲置率为10.7%，样本村庄宅基地闲置率最高达71.5%。①参见魏后凯、黄秉信：《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018-2019）》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第232-235页。另据测算，全国约有360万亩农村宅基地空置，近2500万套农村房屋闲置。②参见肖明：《农村近2500万套住房空置，东部空置率最高》，搜狐网：https：//www.sohu.com/a/310914254_313745。这意味着农民在分享城镇化改革成果的同时，也遭遇了宅基地被大量闲置以及低效利用的严峻问题。③根据《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018-2019）》的调研显示，农村宅基地闲置最主要的两个原因是家庭成员长期外出务工和城镇有其他住房。另据调查，鉴于农民对土地依恋的传统观念和社会保障制度不健全等原因，目前农民自愿退出宅基地的意愿普遍较弱。据此，这不仅为宅基地“三权分置”改革奠定了现实基础，还为推动宅基地流转提供了良好契机。综上，本文探究的宅基地信托流转模式，主要适用于能够进行流转的闲置宅基地，并非基于一户多宅、农民自愿退出等原因而形成的闲置宅基地。推进新型城镇化建设亟须开发更多广袤的土地，而农村宅基地却存在大面积的闲置浪费，若能将其加以有效利用，便可化解当前面临的困境。为此，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称为“2018年中央一号文件”）提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，放活宅基地和农民房屋使用权，从而推动宅基地高效流转，盘活农村土地资源。④本文立足于宅基地“三权分置”的改革背景，文章中提及的宅基地使用权均指宅基地“三权分置”后的新宅基地使用权，而非“两权分离”下的原宅基地使用权。笔者在论述“两权分离”下的宅基地使用权时，会使用“原宅基地使用权”的表述，以实现与“三权分置”改革全新塑造的宅基地使用权的有效区分。作为新型宅基地使用权流转方式，宅基地使用权信托（以下简称为宅基地信托）是指委托人基于对受托人的信任，在坚持宅基地集体所有和保障农民宅基地资格权的前提下，将宅基地使用权委托给受托人，由受托人按照土地运营的市场化需求，以自己的名义对其进行专业化管理和处分，并将土地建设经营活动产生的收益分配给受益人的行为。宅基地信托是撬动宅基地改革的有力支点，通过统一规划和专业管理，盘活闲置的宅基地资源，提高土地利用效率；通过引入社会资本和金融要素，增加农民的财产性收入，促进农村集体经济发展壮大。

一、“三权分置”下宅基地信托流转的可行性分析

（一）宅基地“三权分置”改革为其提供了政策依据

“2018年中央一号文件”提出的宅基地“三权分置”改革举措，要求实现“宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权‘三权分置’”。为实现政策语言向法学语言的转换，确保政策能够顺利落地实施，学者们采用不同的理论分析路径，纷纷对“三权”进行法律解读，主要形成了“宅基地所有权——成员权——不动产用益物权、”①高海教授认为，宅基地“三权分置”中的宅基地资格权不是宅基地使用权分置出使用权后剩余权利的代称，而是依集体成员资格产生的能够继受宅基地使用权的权利，在法律性质上属于成员权。宅基地“三权分置”下的宅基地使用权经主体界定、期限限制、费用缴纳、权能充实、物权登记等系统改造更新后，类似于国有住宅建设用地使用权的性质与权能，是非本集体成员享有的直接派生于集体土地所有权的不动产用益物权。参见高海：《宅基地“三权分置”的法实现》，《法学家》2019年第4期，第132、140页。“宅基地所有权——宅基地使用权——次级宅基地使用权”、②宋志红教授认为，宅基地“三权分置”旨在通过出租或者权利分离后转让的方式实现农民集体、农户、社会主体三者对宅基地权利的共享。从权利配置格局上看，在租赁方式下，宅基地“三权分置”的权利结构为“农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地租赁权”；在权利分离后转让方式下，宅基地“三权分置”的权利结构为“农民集体土地所有权、农户宅基地使用权、社会主体宅基地经营权”。参见宋志红：《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，《法学评论》2018年第4期，第153页。“集体土地所有权——宅基地使用权——地上权”③席志国副教授认为，宅基地的“三权分置”应当在原有宅基地使用权的基础上再行创设一项新的用益物权，该项用益物权可以借鉴比较法上的“地上权”，并对其进行一定程度的重新构建，形成集体土地所有权——宅基地使用权——地上权的三层次权利结构模式。参见席志国：《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》，《行政管理改革》2018年第4期，第45页。三种具有代表性的三层次权利结构模式。许多学者认为宅基地资格权作为一种分配资格，本身不属于实体财产权利，应归属土地所有权行使机制的范畴，不宜列为农户个体享有的财产权利。④参见宋志红：《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，《法学评论》2018年第4期，第150页。并且，宅基地资格权与“两权分离”下的原宅基地使用权在权利内容上极为相近，⑤参见席志国：《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》，《行政管理改革》2018年第4期，第48页。故应摈弃政策文件中宅基地资格权的表述，沿用《物权法》规定的原宅基地使用权，并在此基础上创设宅基地利用权、宅基地经营权、宅基地租赁权等次级宅基地使用权，从而实现宅基地“三权分置”的目标。⑥参见陈耀东：《宅基地“三权分置”的法理解析与立法回应》，《广东社会科学》2019年第1期，第229页。笔者认为，创设新的权利名称不仅存在背离中央政策精神之嫌，还容易引发法律适用上的混乱，徒增不必要的成本和额外的负担。当前亟须运用既有理论和法律规则，对其进行合理的法律

同样，陈耀东教授指出，如果“三权分置”入民法典，我国的土地制度应建立一个三层次权利构架，即“土地所有权——土地使用权——土地次级使用权。”宅基地“三权分置”背景下，集体经济组织享有宅基地所有权、农户享有宅基地使用权，社会主体享有次级宅基地使用权利，可将其统称为“宅基地利用权”。其中，根据宅基地使用权人流转宅基地的方式，社会主体若为物权性利用宅基地，可借鉴承包地“三权分置”中“土地经营权”的称谓，将其称作“宅基地经营权”；社会主体若为债权性利用宅基地，租赁场合称作“宅基地租赁权”，出典场合则称为“宅基地典权”。参见陈耀东：宅基地“三权分置”的法理解析与立法回应》，《广东社会科学》2019年第1期，第229—230页。解释，并融入现有的法律框架内，从而促使其尽早地落地实行，更好地指导宅基地改革实践，实现宅基地“三权分置”的政策目标。

宅基地“三权分置”改革要求确保土地公有制性质不改变，强调坚持农民集体土地所有权。故在农村土地集体所有制的前提下，宅基地所有权由农民集体享有。为保障农民的基本居住权益，赋予农民承载专属身份的宅基地资格权。从本质上讲，宅基地资格权来源于成员权，是一项兼具身份属性和财产属性的综合性权利，包含宅基地分配请求权、宅基地使用权和宅基地优先受让权三项权能，分别蕴含于宅基地分配前、宅基地取得后和宅基地转让后三个不同阶段。具体来讲，基于集体经济组织成员身份，农民享有宅基地初始取得的分配请求权。农户通过行使宅基地分配请求权并经由集体经济组织的实际分配行为取得作为实体财产权的宅基地使用权。为保障农民将来的居住需要，农户将自身的宅基地使用权流转后，享有优先于非集体成员和集体经济组织受让他人让渡的宅基地使用权的权利。①参见高海：《宅基地“三权分置”的法实现》，《法学家》2019年第4期，第136-137页。“三权分置”后的宅基地使用权剥离了农民的专属身份限制，实现权利人对宅基地享有的收益权能，回归大陆法系用益物权的本质，凸显宅基地使用权的财产属性，是一项能够自由流转的独立财产权。据此，农民将其基于宅基地资格权享有的宅基地使用权予以流转，不仅释放宅基地使用权的经济价值，切实增加了农民的财产性收入，还促使不具有集体成员身份的社会主体得以利用宅基地资源，将资金、技术、人才等先进生产要素投入农村建设，实现农村集体经济的发展壮大。

综上宅基地“三权分置”改革兼顾宅基地的保障属性与财产属性，破除了宅基地流转存在的制度壁垒，实现了宅基地使用权的市场化流转，真正盘活闲置的宅基地和农房。相比其他宅基地使用权流转方式，宅基地信托不仅凭借信托公司的专业化审查和风险评估机制，确保整个运营过程的安全高效，并利用自身具备的强大资金优势，满足宅基地使用权人及宅基地建设运营主体的融资需求，还借助信托制度独具魅力的破产隔离功能，实现信托财产得以与信托各方当事人破产的风险隔离，维护信托财产的超然独立性，从而消除宅基地使用权人设立宅基地信托的种种顾虑，切实保障广大农民的利益。据此，宅基地“三权分置”改革为宅基地信托提供了充分的政策依据，宅基地信托高度契合宅基地“三权分置”的改革目标，顺应农村宅基地的未来发展趋势，实乃最为理想的宅基地流转方式。

（二）土地承包经营权信托为其提供了实践经验

“三权分置”农地权利体系改革中，针对土地承包经营权的改革先于宅基地使用权。②早在2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅即联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其中明确指出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。”在中央政策的推动下，各试点的土地承包经营权信托实践开展得如火如荼，形成了多元化且各具特色的模式，最具代表性的是由地方政府主导的“草尾模式”③“草尾模式”中，农民将土地承包经营权委托给政府出资设立的农村土地承包经营权信托有限公司，该公司作为沅江市草尾镇土地信托的受托人，在政府的意志下管理运营所涉土地，组织有意愿的生产经营者以招投标方式获得土地租赁权。和由信托公司主导的“中信模式。”④“中信模式”中，安徽宿州市埇桥区人民政府将农民的土地承包经营权统一委托给中信信托公司，作为具备专业资质的商业信托公司，中信信托公司根据市场前景作出合理的产业规划，计划建设现代农业循环经济产业示范园，最终筛选安徽帝元现代农业投资有限公司为经营主体，并由其从事相应的实际经营工作。通过开展土地承包经营权信托，截至2012年末，草尾镇引进规模经营农业企业17家，土地信托流转面积3.86万亩，信托储备土地1.25万亩。⑤湖南省益阳市沅江市人民政府官网，http：//www.yuanjiang.gov.cn/21132/22299/content_781074.html。农民既获得了稳定的土地信托收益（以每亩300—500斤稻谷计价），又通过在农业基地打工，获得稳定的劳务收入。①参见李俊杰：《土地信托流转助推城乡统筹的“草尾模式”》，中国新闻网：http：//www.chinanews.com/gn/2013/10-06/5346235.shtml。中信信托将流转的5400亩土地交由专业农业公司经营，农民在收取土地固定租金的基础上（相当于每年每亩1000斤小麦价格），还能获得地租增值部分70%的收益。②参见蒲坚：《解放土地：新一轮土地信托化改革》，北京：中信出版社，2014年，第235页。

事实上，尽管土地承包经营权信托与宅基地使用权信托在法律关系客体上存在本质区别，土地承包经营权信托法律关系的客体是土地承包经营权，③随着承包地“三权分置”改革的推进，《农村土地承包法》将土地经营权予以法定化，赋予其独立财产权属性。据此，土地承包经营权信托已经逐渐演变为土地经营权信托，土地经营权信托法律关系的客体是土地经营权。宅基地使用权信托法律关系的客体是宅基地使用权。但是，二者在性质上均属于财产权信托，即以依法可以流转的非资金形式的财产或财产权设立的信托，同属信托公司业务“八项分类”④信托公司八项业务分类，具体包括债权信托、股权信托、同业信托、标品信托、资产证券化、财产权信托、公益（慈善）信托、事务信托。中的一类。并且，作为信托财产的财产权利皆为农村土地使用权，故二者均归属农村土地信托的法律范畴。因而，二者在运营主体、运行机制和运作流程等方面均可加以互相参考与借鉴：首先，在运营主体的选任上，宅基地使用权信托同样面临受托人是政府主导的信托公司、商业信托公司抑或农地信托公司的选择问题。根据土地承包经营权信托的实践经验，选择具备农村土地管理经验的农地信托公司，能够实现土地使用权的高效管理和运营，最大限度地创造土地收益；其次，在运行机制的管理上，宅基地使用权信托亦应充分发挥信托公司专业审查和风险评估的制度优势，根据是否增加农民收益并发展壮大集体经济的标准，严格筛选出符合条件的社会主体，最大限度地降低实际运营风险，确保农民的利益不受损害；最后，在运作流程的操作上，鉴于土地承包经营权信托与宅基地使用权信托均以实现农民利益的最大化为核心目标，故在整个信托流转的运作过程中，应紧紧围绕切实增加农民收益的信托目的从事各项信托行为，最终实现农村集体经济发展和乡村振兴战略目标。

土地承包经营权信托利用信托的内在制度优势和信托公司的综合金融优势，将农民的财产权——土地承包经营权进行金融化和资本化改造，促使农村土地作为生产要素进行市场化流转，实现农地的规模化、集约化运营，有效增加农民的财产性收入，提高农地资源的利用效率，推进我国的农业生产方式从粗放型向集约型转变，实现农业产业结构的调整。⑤参见李燕燕：《土地信托概论》，北京：中国金融出版社，2015年，第15页。据此，土地承包经营权信托为开展宅基地信托提供了丰富的实践经验，预示着宅基地信托未来具有广阔的发展前景。通过实行宅基地信托流转模式，达到推动宅基地流转和增加农民收益的目标，在实践层面上具有较强的可操作性。

（三）国外土地信托制度为其奠定了实践基础

信托制度起源于英国，最早发端于土地领域，是为规避中世纪国王和贵族滥用权力，限制基督教徒将土地赠与给教会而发明的手段。随着土地信托制度的不断完善，许多国家根据本国的实际情况，纷纷将土地和信托联系起来，形成了各具特色的土地信托体系，最具代表性的为美国和日本的土地信托制度。作为土地信托制度发展最为完善的资本主义国家，美国沿袭并发展了英国的土地信托制度，坚持保护和经营土地以及维护公共利益、社会和生态效益的根本职责，形成了包含土地开发融资信托、土地保护信托和社区土地信托三种形态的土地信托制度。⑥参见李蕊：《农地信托的法律障碍及其克服》，《现代法学》2017年第4期，第60页。受自然地理环境限制，日本土地资源高度稀缺，为灵活运用与有效配置本国有限的土地资源，建立了以土地信托银行为核心的土地信托流转产业链，并形成了出售型信托和租赁型信托两种模式。

纵观国外土地信托制度的发展历程，其不仅注重发挥信托制度的融资优势，强调不断提高信托公司的融资能力，还侧重凸显土地信托的公益保护理念，强化提升社会整体利益的价值目标，这极大地拓宽了我国开展土地信托制度的理念，丰富了土地信托流转的内涵和外延。具体来讲，日本土地信托制度有效改善了农地经营分散化的状况，不但将土地归集后流转给农业规模经营者，实现了土地规模化、集约化，而且为农户和农业规模经营者提供融资渠道，发挥了信托的融资功能。美国广泛推崇具备公益性质的土地信托模式，土地保护信托注重保护耕地资源和生态环境，实现对土地原生态化的保护，最终维护公共利益、社会和生态效益；社区土地信托不仅为中低收入者提供廉价住房，满足了低收入家庭的住房需求，还通过对住房的循环利用，最大限度地提高了住房的使用率。①参见姚升：《美国、日本土地信托流转模式及启示》，《世界农业》2015年第11期，第52页。尽管我国与国外资本主义国家在土地所有制上存在根本区别，但在某些程度上，国外土地信托制度的发展理念却与我国土地信托的实际情况颇为契合，能够为我国土地信托实践提供充足经验，成为可供参考借鉴的成功范本。

据此，我国在开展宅基地信托流转的过程中，应当坚持做到以下两点：第一，全面显现农地信托公司的融资功能，有效满足各方当事人的融资需求。一方面，为维系日常生产生活需要，宅基地使用权人可以通过流转信托受益权获取相当数量的资金；另一方面，鉴于宅基地建设开发活动需要大量资金投入，农地信托公司可以利用自身具备的资金优势，为宅基地建设运营主体提供金融支持。第二，加快引入公共利益保护的发展理念，建设和谐美丽的社会主义新农村。一方面，农地信托公司在吸引房地产开发商入驻时，应当鼓励其在国家政策的扶持下，建设廉租房、公租房等保障性住房，用于解决低收入群体的住房问题，落实十九大报告提出的多主体供给、多渠道保障住房制度；另一方面，农地信托公司在吸引企业入驻时，应当将是否有利于生态环境保护作为重要的审查标准，引入资源节约型和环境友好型企业，将那些可能污染农村土地资源、破坏农村生态环境的企业拒之门外。因而，充分借鉴国外土地信托的先进经验，并将其运用于我国宅基地信托流转活动中，不仅在实践层面上具备一定的可行性，还会对我国土地制度的发展产生积极影响。

二、“三权分置”下宅基地信托流转的法律构造

尽管宅基地信托能够兼顾宅基地财产性和福利性的实现，解决宅基地流转与保障农民生活的矛盾，但宅基地仍承载着维系农民基本生存的社会保障功能，保障属性始终位居宅基地制度设计的主导地位。②董新辉讲师指出，土地承包经营权的制度设计目标是保障“耕者有其田”，宅基地制度则以保障“居者有其屋”为主要目标，两者共同构成了农民最基本的生存保障。参见董新辉：《新中国70年宅基地使用权流转：制度变迁、现实困境、改革方向》，《中国农村经济》2019年第6期，第8页。故在实施宅基地信托流转的过程中，应以维护广大农民利益为根本出发点，将保障农民的基本居住权利放在首位，确保农民的正常生活水平不会降低。为此，应当深入探析宅基地信托关系的法律构成，明确宅基地信托法律关系的主体、客体及内容，在法理层面上奠定宅基地信托维护农民根本利益的整体基调。

（一）宅基地信托流转的主体：委托人、受托人和受益人

1.宅基地信托法律关系的委托人是宅基地使用权人

委托人的主要任务是设立信托，其必须合法享有信托财产，并可依法实现其所有权的转移。从这个意义上来说，委托人必须对该财产拥有完全的处分权，即能够以自己的名义，对信托财产作出处分行为，并独立承担相应的法律后果。宅基地信托流转中的信托财产是宅基地使用权，而宅基地使用权由宅基地使用权人享有，故宅基地信托法律关系的委托人是宅基地使用权人。具体来讲，根据权利人取得权利所采取方式的不同，宅基地使用权人在不同形态下，表现为农户和宅基地使用权流转受让主体（以下简称为第三方主体）两种形式。一方面，农民基于集体经济组织成员身份享有宅基地资格权，通过行使宅基地资格权中的分配请求权原始取得宅基地使用权，并以“户”为单位合法享有，使得农户具备享受宅基地使用权的主体资格。另一方面，第三方主体经由农户依法流转，继受取得宅基地使用权，由此成为宅基地使用权的权利主体。同时，宅基地使用权作为一项可自由流转的财产权，本身固然享有再流转的权能，第三方主体取得宅基地使用权后，仍可将其再次转让给他人，故其当然可以成为宅基地信托流转的委托人。据此，宅基地信托法律关系中，委托人为宅基地使用权人，具体表现为农户和第三方主体。

在此基础上，宅基地信托具备集合信托的特性，是信托公司按照宅基地使用权人的意愿，将两个以上委托人交付的宅基地使用权进行集中管理和运用的财产权信托。宅基地集合信托基于其“信托”的特殊结构和财产“集合化”管理的特点，①参见徐卫：《土地承包经营权集合信托模式的构建逻辑与制度设计——契合土地流转目标的一种路径》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2015年第2期，第50页。不仅将众多宅基地使用权人集合成一个委托人整体，还将各个委托人的宅基地使用权组成信托财产集合体。具体来讲，一方面，尽管各个委托人需要分别与信托公司签订信托合同，但其同时也同属一个集合信托计划。因此，要求各个委托人共同对宅基地使用权的经营管理进行监管，按份共享信托财产所产生的信托收益，这体现出了宅基地集合信托中委托人的集合性；另一方面，标准化宅基地信托合同的同一性以及针对宅基地的管理运用方式的一致性，同时决定了信托公司可以对成片流转的宅基地进行集中管理和统一经营，这显现出了宅基地集合信托中信托财产管理的集合性。宅基地集合信托通过汇集众多委托人的群体力量，促使其基于共同利益合力对抗处于优势地位的信托公司，有效减少双方当事人之间的信息不对称，从而更好地保障农民的利益；通过集合众多委托人的宅基地，促使细碎分散的宅基地集合成为可规模经营的集中连片土地，从而提高宅基地的经济价值，实现宅基地的规模效益。

2.宅基地信托法律关系的受托人是农地信托公司

信托法律关系的本质在于“受人之托，代客理财”，即委托人将信托财产转移给受托人后，由受托人以自己的名义对信托财产进行独立运营管理。故受托人在信托法律关系中处于重要地位，不仅直接影响到信托财产的盈亏，还关乎整个信托投资计划的成败与否。有鉴于此，受托人的业务能力、执业水平和专业资质以及其基于委托人的信任而应具备的忠实度和勤勉度，都是委托人选定并任用受托人时需要重点考虑的因素和审查标准。另外，与一般的理财信托不同，作为信托财产的宅基地使用权与农民的基本生活息息相关，开展宅基地信托流转关乎广大农民的切身利益。因此，在确定宅基地信托的受托人时，需要更加慎重地加以综合考量。

纵观我国的土地承包经营权信托实践，受托人主要包括政府出资设立的土地信托服务机构和商业信托公司两种类型。相比之下，由政府主导的土地信托服务机构不仅存在公权力过分干预和行政色彩浓厚的严重问题，还由于其自身仅能发挥些许服务协调功能的受限性，最终促使农地信托项目逐渐沦为政府干预市场的工具。然而，商业信托公司通过利用自身具备的强大资本优势，实时紧密结合市场情势并针对各种变化及时作出回应，运用市场化的手段运作管理信托财产，最终实现受益人利益最大化的目标，故其更宜成为宅基地信托的受托人。另外，鉴于宅基地信托的特殊性，受托人在具备商业信托公司特性的基础上，还应兼具统筹农村建设的专业资质。农地信托公司能够充分结合各地的实际情况，制定出适宜当地宅基地发展的长期战略，并对流转的宅基地进行统一规划和集中建设，确保宅基地信托项目既能增加农民的经济收益，又能促进农村集体经济的发展壮大。据此，农地信托公司具备管理宅基地使用权的受托能力，是宅基地信托中受托人的最佳人选。

3.宅基地信托法律关系的受益人是宅基地使用权人

在信托法律关系中，委托人设立信托的目的，就在于实现受益人的利益。故受益人是纯粹享受利益的人，不需支付任何对价，也无须承担任何义务，任何法律主体都可以成为受益人。但是，鉴于宅基地信托显现出的集合信托特质，而集合信托在性质上又属于自益信托，故宅基地信托本质上亦属自益信托，即委托人与受益人相同，二者具有同一性。因此，从这个角度出发，宅基地信托法律关系中，受益人应为宅基地使用权人。事实上，这促使宅基地信托法律关系由委托人、受托人以及受益人组成的三方法律关系简化为委托人（受益人）与受托人的两方法律关系，即仅在宅基地使用权人和农地信托公司两方之间成立法律关系，不涉及任何其他的第三方当事人。

需要强调的是，鉴于目前处于宅基地“三权分置”改革的初期阶段，推动宅基地使用权自由流转，引入没有身份限制的社会主体市场化利用宅基地，从而盘活闲置宅基地及农房资源是其首要目标。因此，尽管从学理角度分析，第三方主体可以再流转宅基地使用权，从而成为宅基地信托的委托人。但从现实层面上讲，宅基地信托流转的委托人主要仍为农户。随着宅基地制度改革的不断推进，宅基地使用权市场化流转的进程加快，未来第三方主体可能成为宅基地信托的委托人。据此，宅基地“三权分置”改革的根本目标是维护广大农民利益并切实增加农民收益，农民应当成为宅基地信托流转的真正受益者。故现阶段，农户是享受宅基地信托收益的适格主体，是宅基地信托法律关系的受益人。

（二）宅基地信托流转的客体：宅基地使用权

作为信托法律关系的核心，信托财产是具有积极性财产属性的财产权，是委托人合法所有且现存确定的财产，是与受托人的固有财产和其他信托财产相区别而独立存在的财产，具备积极性、确定性和独立性三大特性。宅基地信托法律关系的客体是“三权分置”后的新宅基地使用权，其符合信托财产的全部本质特征。通过探究“三权分置”背景下宅基地使用权彰显的法律价值，界定宅基地使用权的法律内涵，明晰宅基地使用权的法律属性，能够准确把握宅基地信托的法律客体，从而推动宅基地信托流转的顺利开展。

如前所述，根据权利享有主体的不同，宅基地使用权包括两种类型，一是农户基于其农村集体经济组织成员资格所享有的宅基地使用权，二是第三方主体基于其与农户所达成的民事契约等法律事实所产生的宅基地使用权。宅基地“三权分置”改革将宅基地承载的保障属性与资产属性相剥离，促使宅基地使用权成为一项摆脱集体经济组织成员身份桎梏，无须受到农民的专属身份限制，不附带任何人身权益，并能进行市场化自由流转的财产权。据此，“三权分置”背景下的宅基地使用权，是指宅基地使用权人享有的具有一定期限、能够自由流转地对宅基地占有、使用和收益的权利。需要注意的是，尽管在法律内涵和权能内容上，农民依据其成员身份原始取得的宅基地使用权与第三方主体继受取得的宅基地使用权并无本质区别，但因其基于宅基地资格权产生，在权利来源上具有特殊性，故在取得上具有无偿无期限的特征。不过，这是源于宅基地资格权的固有属性而产生的，并非二者享有的宅基地使用权本身存在的差异。

关于“三权分置”背景下宅基地使用权的法律属性，学界尚未达成统一共识，存在较大的观点分歧，形成了以下三种主流学说：第一种认为是具有完整权能且相对独立的用益物权；①参见董新辉：《宅基地使用权流转制度的困境、出路与重塑》，《学术交流》2018年第9期，第109-110页；高海：《宅基地“三权分置”的法实现》，《法学家》2019年第4期，第137-140页。第二种认为是建立在原宅基地使用权之上的地上权；①参见席志国：《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》，《行政管理改革》2018年第4期，第49-50页；孙建伟：《城乡统筹视野下的城乡建设用地置换法律问题研究：以我国宅基地置换中的新型权利为视角》，北京：法律出版社，2017年，第177页；韩立达、王艳西、韩冬：《农村宅基地“三权分置”：内在要求、权利性质与实现形式》，《农业经济问题》2018年第7期，第41页。第三种认为是符合日本及我国台湾地区所规定的“法定租赁权”之特征的债权。②参见刘凯湘：《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》，《法学论坛》2010年第1期，第39页；韩世远：《宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”》，《政治与法律》2005年第5期，第34页。笔者从宅基地“三权分置”改革的立法宗旨和政策导向出发，认为新宅基地使用权在法律性质上属于不动产用益物权，理由在于：其一，农民基于宅基地资格权从宅基地所有权人处取得宅基地使用权，故其属于直接派生于集体土地所有权的不动产用益物权。鉴于宅基地“三权分置”改革将宅基地使用权定位为财产权，因而农民能够将宅基地使用权进行流转，实现其作为一项完整用益物权的收益权能。另外，由于社会主体经农户流转取得的宅基地使用权是农民所享有宅基地使用权的整体让渡，③参见高海：《宅基地“三权分置”的法实现》，《法学家》2019年第4期，第140页。因此不论农户采取何种流转方式，社会主体继受取得的宅基地使用权亦应属于以宅基地为客体的不动产用益物权；其二，相比将宅基地使用权建构为债权，明确宅基地使用权的物权属性具有三点优势：首先，宅基地运营管理不仅是一个包含制定规划、整理土地、建造房屋、投入使用及获取收益等复杂步骤的漫长过程，还要求社会主体付诸大量人力、物力、财力的成本投入。因此，需要赋予宅基地使用权用益物权的法律性质，实现权利存续期间超越《民法典》合同编规定的20年最高租赁期限，④《民法典》第705条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同；但是，约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。”满足宅基地使用权人长期的运营管理需求，并对当事人产生更强的法律约束力，有效抑制交易中的机会主义行为，形成稳定的法律关系和确定的行为预期。其次，若将宅基地使用权确认为用益物权，就需要借助登记等手段展现物权的公示效力，这不但强化对宅基地使用权人的权利保护，而且确保第三人能够准确判断权利归属，实现维护整体交易安全的目标。最后，为满足农民的融资需求，应当赋予宅基地使用权抵押权能。然而，债权不能为土地使用权抵押提供法律支持，故只有将宅基地使用权设置为物权，才能达到此种实践要求。

综上，宅基地使用权是一项由宅基地使用权人合法享有的财产权利，代表着对宅基地享有建造运营并获取收益的权利，既不具有人身权属性，又不包含债务等消极财产。同时，尽管宅基地使用权不是资金形态的财产，但通过结合土地的位置、面积及附属设施等情况，能够对其进行综合评估作价，转换成相当数量的资金，故其具备能够用金钱加以换算的经济价值。另外，宅基地使用权不仅是宅基地使用权人现在实际所有且具体化可确定的财产，还基于特定的信托目的与农地信托公司自身的固有财产相独立而存在，满足信托财产所具备的全部特性。因此，宅基地信托法律关系中，“三权分置”后产生的新宅基地使用权是当事人流转的法律客体。

（三）宅基地信托流转的内容：囊括全部法律后果

宅基地信托法律关系的内容，意即宅基地信托法律关系主体所享有的权利和承担的义务，其涵盖了信托行为所产生的全部法律后果，主要借助有效的宅基地信托流转合同和合法的宅基地信托流转目的来实现。通过签订宅基地信托流转合同，规范宅基地使用权人与农地信托公司之间的权利义务关系，明确双方当事人各自享有的权利和承担的义务。通过明确宅基地信托流转目的，持续增加农民收益并发展壮大农村集体经济，实现宅基地信托法律关系的设立初衷。

1.宅基地信托流转合同：规范当事人之间的权利义务关系

作为一项民事法律行为，信托法律关系可根据当事人双方签订的信托合同而予以设立。宅基地信托法律关系的成立，即是由宅基地使用权人与农地信托公司订立宅基地信托流转合同，据此，在合同当事人、受益人之间形成以宅基地使用权为基础的权利义务关系。宅基地信托流转合同基于宅基地使用权人和农地信托公司的合意达成，充分尊重当事人的意思自治，不以转移信托财产为标准，信托合同一经签订，宅基地信托即告成立。通过签订宅基地信托流转合同，能够准确把握当事人的法律地位，明确各方当事人的权利义务，约束其所从事的法律行为，从而实现宅基地使用权的有序流转和高效利用。从一般意义上讲，宅基地信托流转合同的内容主要包括：委托人、受托人及受益人的基本情况；①当事人若为自然人，需载明其姓名、住址及身份证明；当事人若为法人，需载明法人的名称、住所地，以及法定代表人的姓名、住址及身份证明；当事人若为非法人组织，需载明其名称、住所地。信托目的、信托财产及信托期限；委托人、受托人及受益人的权利义务；信托的变更、解除与终止；信托的利益分配、风险负担与信托财产的归属；需要约定的其他事项。

2.宅基地信托流转的目的：增加农民财产性收益并发展壮大农村集体经济

信托目的是委托人设立信托时意欲达到的根本目标，贯穿信托法律活动的全过程，影响信托的产生、存续和消灭。顾名思义，开展宅基地信托流转的首要目标当然是增加农民的财产性收入，实现农民利益的最大化，故其应以切实增加农民收益为着眼点。但鉴于农村土地制度改革是乡村振兴和城乡融合发展的内在要求，当前农村“三块地”改革中，宅基地制度改革不仅涉及每一位农民的根本利益，还关系到乡村其他要素的流动与重组。国家推行宅基地“三权分置”改革，是为了促进城乡要素的整合重组和优化配置，从而最终助推乡村振兴与转型发展。②参见乔陆印、刘彦随：《新时期乡村振兴战略与农村宅基地制度改革》，《地理研究》2019年第3期，第659页。据此，开展宅基地信托流转的目的，不仅在于切实增加农民财产性收益，还应着眼于发展壮大农村集体经济的长远目标。不能将推动农村经济增长作为宅基地信托流转的唯一目标，还应充分考量所引入乡村产业的协同性、关联性和环保性，从而实现农村集体经济的长期可持续发展。为此，宅基地信托流转过程中，农地信托公司应当以是否有利于推动农村集体经济发展壮大为标准对建设运营主体加以审查，并对其所从事的具体建设运营活动进行限制。结合“2018年中央一号文件”的相关规定，开展宅基地信托流转活动，既不能从根本上改变宅基地用于居住的土地用途，也不能兴建别墅会馆等超出基本生活需要的高档建筑，切实防止侵占耕地、大拆大建、违规开发等现象发生。③《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》规定：“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”

实践中，尽管尚未实行宅基地信托流转模式，但一些地方宅基地流转试点的做法能够为我们提供有益的经验借鉴。在上海市奉贤区南桥镇六墩村，具备宅基地使用权流转意愿的村民与村委会签订流转协议，获得逐年递增的租金收益。针对原有的自建房，由村民委托第三方设计和施工团队改建或翻建，建设集商用、办公、居住功能为一体的全新农民房，并将其出租给企业办公经营，从而推动农村集体经济发展壮大。④参见杜晨薇：《农村宅基地流转试点，首批5户农房“腾笼换鸟”》，搜狐网：https：//www.sohu.com/a/233318650_391458。同时，针对农居进行商业开发活动并保留农民房屋使用权的“联建模式”也在大盛行，呈现出愈演愈烈之势。例如，浙江省临安市立塔村与联众（中国）休闲产业集团有限公司（以下简称为联众休闲公司）签订“联建协议”，约定将村内破旧不堪的土坯农居全部拆除，由联众休闲公司出资统一规划，建造成砖混结构的4层楼房。其中，房屋的底层使用权仍归房主，由农民自己居住，其他3层由联众休闲公司对外经营30年，用于出租给城里人，满足其休闲度假的需求，以此来获得可观的经营收益。待经营期限届满后，整栋房屋归属于农民所有。①参见张现军：《农民不掏钱住新房临安宅基地联建模式惹争议》，新浪网：http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20090109/17015739837.shtml。另外，沈阳市沈北新区兴隆台街道因地制宜探索盘活宅基地的方式，形成破解宅基地盘活难题的“沈北模式”，即试点村农民将闲置的宅基地经村股份经济合作社收拢后，统一租赁给农事企业，批量建设乡村民宿，发展乡村旅游产业，促使农民得租金、村集体增收入、农事企业获经营空间。②参见李慧敏：《农村宅基地改革样板：“沈北模式”破解资源盘活难题》，中国经营网：https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1675250596652997081&wfr=spider&for=pc。结合上述宅基地流转的实践做法，不难发现，大多数地方试点的宅基地流转之后，都开发了宅基地及农房的商业价值，用于从事商业、旅游、办公等经营性活动。这不仅触及宅基地制度改革的关键痛点，还揭示了宅基地信托流转所面临的核心问题。

关于宅基地信托流转后，能否将闲置宅基地及农房用于经营性用途，满足商业、旅游、办公等现实需要，一直以来备受社会各界争议。学者们大都对此采取否定态度：陈小君教授认为，尽管此种做法协调了吸收社会资本和宅基地保护的目的，充分调动了农民的积极性，但仍存在宅基地流失和耕地保护的政策风险。③参见陈小君：《宅基地使用权的制度困局与破解之维》，《法学研究》2019年第3期，第64页。贺雪峰教授认为，宅基地是为了方便农民农业生产和农村生活而提供的福利，农民住房应由其自建自住自有自享，不得用于非农用途，尤其是不得用于经营性用途。④参见贺雪峰：《慎重稳妥推进农村宅基地管理制度改革完善》，《中国党政干部论坛》2014年第6期，第19页。然而，国家出台的政策文件倡导实现闲置宅基地及农房的经营性用途，支持各地采取多种方式盘活利用闲置宅基地发展乡村产业项目。⑤中央农村工作领导小组办公室和农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定：“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。”笔者认为，鉴于普遍缺乏产业支撑是目前农村发展水平滞后的主要原因，唯有将闲置宅基地的用途范围扩展至经营性用途，吸引多元化的社会资本注入农村，发展适宜的乡村产业项目，促进生产要素从城镇流向农村，才能真正盘活利用闲置宅基地资源，⑥宋志红教授指出，宅基地“三权分置”直接的政策目标是“盘活闲置宅基地和农房”。闲置宅基地和农房的盘活利用离不开广泛市场主体的参与，只有没有任何身份限制的广泛社会主体都得以通过某种合法途径参与宅基地的盘活利用，这一潭死水才能够真正放活。参见宋志红：《宅基地“三权分置”：从产权配置目标到立法实现》，《中国土地科学》2019年第6期，第30页。最终带动农村集体经济发展壮大。据此，实现闲置宅基地及农房的经营性用途不仅契合宅基地“三权分置”的改革初衷，还符合广大农村发展的现实需要，最大程度地发挥宅基地的土地价值，满足权利人对土地应有的全部期望。

囿于目前严格实行的土地用途管制制度，完全放开宅基地的经营性用途在短期内恐怕难以实现。如何在现有的法律框架下，探寻化解制度困境的最优路径，满足宅基地制度改革的现实需要，是当前亟待解决的问题。事实上，前述实践中采用的农民与社会主体共建共享的模式具有现实意义，即农民提供宅基地使用权，社会资本方提供资本，二者联合打造集合商用、办公、居住功能于一身的全新农民房，共建共享居住、商住和经营功能。其既能防止对现有制度进行本质上的突破，最大限度地保护农民的权益，又能充分激发社会主体的市场活力，实现利润最大化的目标。据此，宅基地信托流转后，若需实现闲置宅基地及农房的经营性用途，企业、旅游公司等社会主体可以建造集商用、办公、商住、居住功能于一体的新型农民房，既满足社会资本方的经营需求，创造更多的财产收入和社会财富，又不从根本上改变宅基地的居住用途，为农民提供全方位的多重保障。

综上，农村宅基地实施信托流转后，其所开展的建设运营活动应以是否有利于发展壮大农村集体经济为衡量标准，并在总体坚持宅基地生活居住用途的基础上，探索通过共建共享模式实现宅基地及农房的经营性用途，兼顾宅基地的经济效益和社会效益，谨防侵吞农村集体资产的现象发生。具体而言，农地信托公司实施宅基地信托流转时，应当选择适合本地实际情况的产业和项目，统筹考虑资源禀赋、产业基础及历史文化传承等元素，发展符合乡村特点的餐饮民宿、创意办公、电子商务等新产业新业态，吸引房地产开发商、企业及旅游公司入驻，为乡村建设和产业发展提供土地要素保障，实现广大农民持续增收和农村集体经济不断发展的双重目标。

三、“三权分置”下宅基地信托流转的运作流程

宅基地使用权人将其享有的宅基地使用权委托给土地信托机构，由农地信托公司对流转的宅基地进行统一管理和运营，并将由此获得的信托收益分配给宅基地使用权人，形成以宅基地使用权人为委托人、农地信托公司为受托人、宅基地使用权人为受益人的信托法律关系。具体来讲，“三权分置”下宅基地使用权信托的运作流程为：首先，宅基地使用权人基于对受托人的信任，将自身享有的宅基地使用权委托给农地信托公司。为落实物权变动的公示原则，不仅需要委托人将宅基地使用权转移至受托人名下，还要求其协助受托人办理相应的变更登记手续。①随着信托登记制度的逐步完善，未来宅基地信托流转活动中，宅基地信托当事人还应办理宅基地使用权信托登记。其次，农地信托公司在接受宅基地使用权人委托的土地后，需要全面整合分散化的宅基地，并在结合当地区位优势和本村发展特色的前提下，运用专业化管理能力进行综合分析，制定出合理的建设规划方案，将流转的宅基地进行集中管理和统一规划。在此基础上，农地信托公司应当以是否增加农民收益并发展壮大农村集体经济为衡量标准，选择符合条件的社会主体入驻，并将宅基地使用权转让给具体的建设运营主体，如房地产开发商、企业、旅游公司等。再次，各类社会主体分别根据自身的实际需要，结合各自的运营优势开展建设开发活动，在流转的土地上建设建筑物并借此持续创造经营收益。最后，农地信托公司遵照宅基地信托流转合同的约定，按时向宅基地使用权人支付信托收益，完成宅基地使用权信托设立的目的，实现受益人利益最大化的目标。

图1“三权分置”下宅基地使用权信托的运作流程

值得注意的是，农地信托公司在吸引房地产开发商入驻时，应当严格禁止开展房屋买卖活动，构建廉租房、公租房等保障性住房体系。一方面，中央要求各地贯彻落实“房住不炒”政策，严格禁止城镇居民在农村购置宅基地。①《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（十三）中规定：“严格日常监管制度……严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”同时，为了实现资源的高效利用，宅基地“三权分置”改革倡导盘活农房使用权而非所有权，故相比买卖宅基地上建造的房屋，采取租赁方式更符合法律和政策的规定。另一方面，在获得政府优惠政策和资金支持的情况下，房地产开发商应当建设廉租房、公租房等保障性住房，满足低收入群体的住房需求，发挥企业的社会责任。这将有利于实现《民法典》新设权利居住权“保护民事主体对住房保障的灵活安排，满足特定人群居住需求”的立法目的，②参见房绍坤：《论民法典中的居住权》，《现代法学》2020年第4期，第83页。更好地贯彻落实多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，促使全体人民住有所居目标顺利实现。另外，农地信托公司在吸引企业入驻时，不仅应当充分考虑其与本集体经济产业的关联度，引入能够促进集体经济发展的农业生产经营企业，还应着眼于助推农村经济发展的新兴业态，引入文化创意、设计类企业③文化创意、设计类企业能够充分利用其专业优势，帮助农村打造独具特色的发展路径，从而起到良好的宣传和推广效果。及互联网公司，④例如，吸引淘宝服务站入驻农村，不仅能够拓宽农产品的销售渠道，还为买卖双方架起沟通的桥梁，促成二者达成交易，最终帮助农民解决销售难题，有效增加农民的财产性收入。从而推动农村集体经济的长足发展。同时，环保因素也是引入企业的重要审查标准，坚决抵制破坏生态环境、过度消耗资源的企业入驻，杜绝以牺牲环境为代价换取短时期经济增长的现象发生。

在宅基地信托法律关系中，委托人、受托人及受益人三方当事人之间形成了复杂的权利义务关系，各方当事人的权利义务分述如下：第一，作为委托人，宅基地使用权人是宅基地信托的设立者，从信托的设定至信托的终止，始终处于极为重要的地位，因此法律赋予其广泛的权能：充分知悉受托人对宅基地使用权管理开发情况的权利，要求受托人调整宅基地使用权管理方法的权利以及解除宅基地信托的权利等。同时，为保证受托人管理运营信托财产，顺利开展宅基地信托流转活动，委托人需要协助其完成一些基础性工作，承担相应的法律义务：将宅基地使用权转移给受托人的义务，配合办理宅基地使用权变更登记手续的义务以及按照信托合同约定支付信托报酬的义务等。第二，作为受托人，农地信托公司负责管理运营宅基地使用权，并促成宅基地信托目的的实现，在宅基地信托中发挥着核心般的作用，应当尽到“善良管理人”的义务：处理宅基地信托事务的忠实勤勉义务，妥善管理宅基地使用权并履行谨慎注意义务，亲自管理运营宅基地使用权并严格区分不同委托人信托财产的义务，定期报告宅基地信托的运营情况并依法保密相关信息的义务，将信托收益给付受益人的义务以及信托终止后返还宅基地使用权的义务。在依法承担法律义务的同时，《信托法》也赋予了受托人一定的权利：请求委托人支付信托报酬的权利，因管理宅基地使用权产生的费用偿还请求权以及辞任请求权等。第三，作为受益人，宅基地使用权人是纯粹享受信托利益的人，原则上无须承担任何法律义务。鉴于信托受益权是受益人享有的专属性权利，故农户或第三方主体不仅有权要求受托人在信托存续期间交付管理宅基地使用权所取得的信托收益，还享有在信托终止后获得宅基地使用权的权利。

事实上，宅基地信托法律活动主要包括宅基地使用权人、农地信托公司、社会主体三方参与人，各利益主体在每个环节中，分享信托活动所产生的收益，笔者将各参与主体的收益分配情况予以释明：第一，作为宅基地信托的受益人，宅基地使用权人通过让渡宅基地使用权的机会成本，获得宅基地信托收益，包括土地租金及土地增值收益。同时，宅基地使用权人为满足自身的融资需求，可以将其享有的信托受益权加以流转，并将由此所获得的资金用于日常生产生活等活动。第二，作为宅基地信托的受托人，农地信托公司享有请求委托人支付信托报酬的权利，可以从委托人的宅基地信托收益之中，提取一定比例作为信托报酬。同时，鉴于农地信托公司具备强大的资金优势，能够为从事宅基地开发活动的社会主体提供金融支持，满足其从事建设运营活动所需的融资需求，由此受托人还能从中获得数量可观的贷款利息。第三，房地产开发商、企业、旅游公司等各社会主体负责流转宅基地的具体建设运营活动，通过投入土地租金、土地增值收益以及建设工程费用作为成本，从而获得更高的经营收益。随着进驻企业经营时间的增加，其管理水平和盈利能力将得以不断提升，由此经营收入便会持续增长和成倍积聚，进而带动乡村产业振兴以及集体经济蓬勃发展。

四、结语

宅基地“三权分置”政策顺应了深化农村土地制度改革的方向，促使宅基地使用权摆脱主体身份限制，更好地发挥其财产属性和经济价值，推动宅基地实现市场化高效流转。宅基地信托能够利用金融市场的资金优势，刺激社会资本流向广大农村，探索现代农业生产经营模式，带动乡村振兴和产业联动，发展壮大农村集体经济。为此，准确厘定宅基地信托法律关系，实现宅基地信托流转的法律探析，对于推动宅基地信托实践活动，实现宅基地使用权自由流转，充分发挥土地的最大价值，切实增加农民的财产收益，以及重塑城乡土地权利关系，破除城乡二元结构体制，加快社会主义新农村建设具有重大深远的意义。