济南市优化营商环境的思路与对策

杜书英

摘要：当前，营商环境被视为提高国家或区域核心竞争力的主要因素之一。文章通过分析济南市营商环境现状以及营商环境所面临的突出问题，从改革地方行政制度、推进“放管服”改革、优化网上政务平台、加大留住人才力度以及壮大民营经济等方面，提供了优化济南市营商环境的新思路。

关键词：营商环境;“放管服”改革;政校企关系

习近平总书记和李克强总理在多种场合多次强调，要营造稳定公开透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。2019 年10月22日，《优化营商环境条例》的出台，使我国结束了关于营商环境方面的无国家层面立法的历史。良好的营商环境正逐渐演变为衡量一个国家或地区经济发展水平的重要判定标准，也顺理成章的成为各级地方政府治理其城市的“香饽饽”。

2020年中国个体劳动者协会、中国社科院社会学所、红盾大数据公司联合对全国重点城市进行了问卷调查和统计分析，形成了《全国重点城市民营企业家对营商环境评价调查报告》。其中，济南在营商环境指数排名中进入前十，位列第七位。

山东省省委、省政府明确提出了“让济南这个山东经济龙头扬起来”，济南作为省会城市，要积极融入京津冀协同发展国家战略，打造央企与跨国公司北方总部基地，建设“大强美富通”的现代化国际大都市，争创国家中心城市。济南市为努力营造良好的营商环境，与其省会城市的地位相匹配，迫切需要改革、优化、创新目前的营商环境的思路和路径。

一、济南市营商环境的现状

（一）地方制度内容不能满足企业运营需要

综观我国的营商环境优化改革，从国家领导人提出改革思路与政策方向，到国务院发布的《优化营商环境条例》、各省的省级政府颁布的《优化营商环境条例》、国务院各个部委颁行的部门规章、到各省市地方政府颁行的地方政府规章，再到各厅、局、区级政府部门出台的各类规范性文件，都从不同的级别和方向为我国营商环境的整体提升提供了不同的制度保障，我们完全可以将这些层层递进、层层具体化的制度体系，看作实现国家治理一整套营商环境现代化的制度体系。作为这一整套制度体系的“制度末梢”——地方政府颁行的“未被立法法直接赋予法律效力”的地方政府规范性文件，恰恰是现阶段影响我国营商环境优化领域国家治理能力全面提升的关键节点。

从济南市现有的地方制度上看，存在下面两个方面的问题：

第一，对企业关心的问题普遍有规定，但不完善、不具体、不明确。

制度内容完善程度”和制度内容具体化程度不能满足企业需要。在内容具体化程度上，主要表现在现有规定的制度细节上。现实的企业运营决策需要具体的、详细的、准确的规则信息，忽略制度细节的制度规定无法满足市场上企业决策的需要。

第二，规范内容缺乏法制化思维。

按照法律制度条文撰写规律，对约束方行为产生约束力的规范，应该对不同约束方激励与惩罚机制、权利义务内容进行明确规定，只有这样，被约束方才能清楚地知道可以做什么、不可以做什么、何种行为会面临何种激励或惩罚，这样的制度规则才能通过清晰的因果关系真正起到预先影响约束方行为决策作用。但是大量地方政府规范性文件只有应当做什么的规定，并没有具体明确企业的权利义务、没有明确具体的操作程序以及未明确奖惩方式和奖惩强度等，这样的规范性文件使得企业只知道该文件会对自己有约束力，但具体怎么要求、怎么做、能不能不做、不做会怎样、能不能提出异议等问题都模糊不清。

（二）当地人才数量不足制约企业要素市场

人才是最重要的生产要素，高素质的青年人才的流出能够综合反映一个地区经济发展的水平。《济南市人口发展“十三五”规划》中，到2020年济南市城区常住人口规模达500万人以上，济南市常住人口将达到770万人，迈入全国一线特大城市行列。随着莱芜并入济南，目前济南市常住人口已突破800万大关，已经实现了人口特大城市的转变，但通过大量调研发现，济南的省属高校和市属高校数量虽然排在全国前列，但大部分高校毕业生在毕业以后都不愿意留在济南，更多的高校毕业生更愿意去机会更多的沿海城市和北上广发展和创业，人才的大量流失严重影响了城市的长远发展。

（三）周围大型城市影响了当地的投资规模

作为山东省省会城市的济南，其在全省的政治、经济、文化、科技和交通的中心地位牢不可动，并且地处京津冀、长三角等多个国家战略交汇点，也是中国由南向北、由东向西技术发展的重要节点城市，优质资源相对集中。在京津冀协同发展的环境下，京津冀经济圈也同时覆盖到济南，这对济南来说既是一个机遇同时也是一种挑战。在京津冀经济圈中，北京、天津属于特大城市，虽然济南属于二线城市，但经济基础相对薄弱，最近几年又一直被青岛甩在后面，引不起投资商的注意。这对于济南投资的规模程度造成了一定的限制，进而使得济南的经济发展与京津冀以及周边较强的城市缺乏竞争力。

（四）优化营商环境过程存在国际路径依赖

营商环境被视为政府向当地企业提供的一种“公共产品”之一，企业的需求以及满意度理应该作为衡量营商环境这种产品质量好坏最重要的标准。济南市在2018年6月召开的优化营商环境大会上，针对济南市营商环境存在的突出问题，济南市政府对标先进城市，为优化营商环境制定了一系列改革措施，并提出了评价营商环境的各类指标。这些评价指标体系，与世界银行公布的《营商环境报告》评价指标中的相关指标体系并无明显的区分与地域差异。国际学术界对世界银行公布的《营商环境报告》中的评价指标体系从来没停止过一定的批评与质疑。质疑的点主要集中在两方面：一方面，全球各国在经济体制、政治体制、行政文化、产业定位以及经济发展水平存在巨大差异的环境下，世界銀行对评估全球一百九十个左右的经济体营商环境所采用的评价指标标准完全一致，严格来说，这是一种很不客观的评价。评价不同类型经济体营商环境时，需要与自身所处的发展阶段相结合，应该从不同的视角和关注点出发，需要与评价的特定的经济体发展环境相结合。学术界质疑的另一方面，包括世界银行提供的《营商环境报告》评价指标体系在内的大多数评价指标体系，对于消费营商环境这一“公共产品”的企业的满意度都采取了忽略的态度，却把大部分的关注度集中在生产营商环境这种“公共产品”的政府身上。营商环境作为市场经济中的一种“公共产品”之一，在制作评价体系或者评价标准的时候，更应该区关注消费者的需求以及消费者的满意度。

二、济南市营商环境存在的问题

（一）民营企业筹资贵筹资难问题突出

最近几年来特别是今年，受经济下行以及疫情的影响， 中小企业特别是民营企业的中小企业，融资难的问题更为突出。根据深入调查以及访谈数据表明，走访的20家中小民营负责人，针对外部融资，95%的负责人表示企业融资难的原因主要有两大方面：一方面是信用评级、融资担保等金融服务机构经营不规范，经营制度不健全。因为某些中小企业存在长期拖欠银行贷款本息的情况，致使一些担保机构或信用机构不敢甚至也不愿意参与民营的中小企业借贷担保。即便符合条件，也会比大型的国企或上市公司承担的筹资成本要高很多。随着互联网金融的发展以及网络借贷平台的频繁暴雷以及地方中小银行不良资产率的增加，地方中小企业的民营企业融资更举步维艰。二是中小企业的民营企业自身规模本来就比较小，并且大部分企业是无固定资产运营，从规模和资产上就已经金融机构排除在外，更难以获得银行筹资的主动支持。调查中有企业反映 “国家扶持小微企业发展的各项优惠政策好，结果小微企业去银行申请贷款，银行说和个人贷款要求一样， 这么好的政策我们享受不上”。

（二）放管服结合的广度和深度有待加大

济南按照中央政府的部署要求，深化推进“放管服”改革，并如期完成目标。在这个过程中，不仅优化了政务资源的配置，降低了地方运行的行政成本，并且还提高了地方政府的服务效率。但在改革提升的路上，还有两方面的问题需要重视：一方面在领悟政策和统筹协调方面不到位。基层政务服务人员认知能力的局限性会导致其对上级有关文件解读不透彻，所以就难以根据当地的实际情况制定精准的解决措施以及更为有效的应对方案;另一方面虽然行政部门简政放权的数量增加了，但质量却没有提升。地方政府同级部门或者上下级部门间存在放权力度以及放权标准不统一、不同步的问题，从而导致政务服务效率跟不上。特别是某些审批事项权限的下放存在互为前置的现象，虽然经过了层层审批，但最后企业的问题依然没有得到快速解决，甚至出现了互相推诿扯皮。

（三）网上政务服务领域信息技术应用不足

中央党校（国家行政学院）发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告（2019）》中显示，济南市在我国重点城市评估排名第 21位，青岛市第7位。济南市在 “互联网+政务服务”建设方面有待进一步强化。网上政务服务方面的瓶颈主要表现在以下方面：第一是地方政府政务数据难以做到共享、同源、安全。政务数据不能做到标准化、同步化以及统一性，并且共享开放程度不高;第二是企业和老百姓对地方政府的政务服务平台的服务获得感和体验感欠缺。随着互联网以及自媒体的日新月异，“以消费者为中心”的引导式、集成式、个性化套餐式服务模式日趋流行，作为为企业和老百姓服务的政务平台更要注重体验式的服务;第三是政府办公数字化转型服务各部门间协作力度不够。有些部门需要纸质材料，有些部门不需要，政务服务在战略和资源上缺乏资源整合和深远规划，部门间数字协同效率不高，未充分体现政务服务的“互联网+”改革。第四是区域内发展不平衡。根据调研数据，从总体分析，济南市区级层面的网上政务服务水平满意度较高，但基层的网上政务服务能力却深受诟病。

三、济南市营商环境优化的思路及路径

（一）大力推动制度创新

在保障我国营商环境优化的整个现代化国家治理制度体系中，位于“制度末梢”的各级各类地方政府规范性文件是决定微观主体所关心的“制度细节”的关键性节点，是国家经济干预决策实际影响企业决策的关键性节点，是营商环境优化领域全面完善现代化国家治理体系和提升国家治理能力的重要着力点。

地方行政制度改革是一项系统性长远性工程，这个过程并非一蹴而就。地方制度创新要与本区域外部环境与时俱进。济南最近两年，从政府层面一直在学习借鉴发达地区的先进经验，但是要想根本突破优化营商环境过程中遇到的各种瓶颈，就要因地、因时、因事把营商环境的痛点解决掉，用实际行动不断推动制度创新，才能彻底优化当前的营商环境。

（二）继续扩大和深化“放管服”改革

扩大和深化“放管服”改革，要从树立“有限小政府”理念做起。收缩政府直接参与市场竞争的领域，有利于理清政府与市场边界，减少政府既当裁判又当运动员的现象，为企业生产经营提供更广阔的市场空间。创新政府监管企业方式的同时，将政府的公共权力用于建立并维护好公平公正、 公开透明的市场规则，这样更有助于与国际接轨，为企业生产运作提供国际化的竞争环境。

树立“有限小政府”理念，可以从以下四方面着手：一是对政府事权按照重要性排序，尤其是对政府与市场交叉的领域要进行排序;二是制定明确的政府事权兜底标准，然后按照财政收入依重要顺序为事权履行提供资金保障，优先保障只能由政府履行的事权;三是在保障国家安全的情况下，尽量放开各竞争领域的市场准入，允许民营资本和外资进入;四是按照政府的责任清单和权利清单行使公共权力。

（三）升级以区块链为基础的“互联网+政务服务”应用技术

区块链是信息技术的新型应用模式，是互联网应用技术的又一次技术革新。推进以区块链为基础的“互联网+政务服务”应用技术，不仅可以解决网上政府政务服务应用存在的数据共享和安全难题，更能借助物联网技术支持，通过构建涉及多層级、多部门、多应用的政务数据共享平台，从而在根源上控制数据安全风险，并且根本性解决“信息孤岛”问题。“互联网+政务服务”技术，每个城市都在进行积极探索。在探索的过程中，济南市应重点从以下四个方面进行突破：一是政务数据的共享、同步和安全;二是地方各级政府政务资源的整合;三是政府政务服务官网“一站式模式”和客户端APP“一体化平台”的统一;四是政府政务业务流程的面板重塑。现阶段，政府要以大数据智能化创新为技术引领，推进政务服务共享化、标准化、信息化、联动化，加大政府信息数据开放力度，畅通联接政府与企业、老百姓的信息通道，切实提高政务服务质量。

（四）建立人才就业大数据平台

全面放宽落户门槛、简化落户手续，为外来人口提供均等服务，使城市的常住人更为稳定。虽然济南的落户新政已经实施，但对各类精尖人才的吸引力不够，对高校毕业生在济就业的帮补力度还不够。应该进一步加深政、校、企之间的合作，为广大企业输送更多的综合性人才。应充分利用大数据的获取与处理功能，对不同类型人才的优势进行精准识别，从而达到吸引人才、留住人才，实现人岗匹配，长期发展的效果。

（五）推动民营经济进一步发展壮大

虽然济南市政府确定2020年为“民营经济服务年”，决心为民营企业全力提供更加细致、周到、贴心的服务，但对民营企业的表彰激励机制还不健全。应该更好的发挥好“济企通”服务企业云平台作用，全力打造泉城特色的惠企“直通车”一体化平台，进一步健全常态化沟通联系机制，推动企业家参与涉企激励表彰政的策制定。

四、结语

当前，各类资源全球化配置，营商环境已经成为一个国家或地区的核心竞争力之一。济南市要借助互联网的优势，通过加快基础设施建设、创新改革地方行政制度、加大各类人才吸引力度、营造良好的民营企业发展环境等有效措施不断提升营商环境的区域竞争力，进而实现更高效、更高质、更长深远的发展。

参考文献：

[1]董志强，魏下海，汤灿晴.制度软环境与经济发展——基于30个大城市营商环境的经验研究[J].管理世界，2012（04）：9-20.

[2]杨涛.营商环境评价指标体系构建研究——基于鲁苏浙粤四省的比较分析[J].商业经济研究，2015（13）：28-31.

[3]江静.制度、营商环境与服务业发展——来自世界银行《全球营商环境报告》的证据[J].学海，2017（01）：176-183.

[4]董彪，李仁玉.我國法治化国际化营商环境建设研究——基于《营商环境报告》的分析[J].商业经济研究，2016（13）：141-143.

[5]赵海怡.企业视角下地方营商制度环境实证研究——以地方制度供给与企业需求差距为主线[J].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2020，57（02）：51-64.

*基金项目：2019年度山东省经营管理科研立项课题“济南市优化营商环境的思路与对策研究”（课题编号：JZ201910）。

（作者单位：山东英才学院）