成渝地区双城经济圈如何学习借鉴京津冀协同发展经验

蔡之兵

唱好“双城记”、服务新格局，加快建设带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源，是贯穿成渝两市“十四五”发展的头等大事。自从被确定为国家区域发展战略后，成渝地区双城经济圈的建设开始加速，已经在多个领域、多重维度、多项任务上取得重要进展。学习借鉴国内其他区域协调发展战略如京津冀协同发展的经验，对下一步加快经济圈的形成速度和提升经济圈的建设质量都具有重要意义。

横向铺开与纵向突破协同推进——成渝地区双城经济圈战略进展顺利

自成渝地区双城经济圈战略提出后，成渝两地都将推动双城经济圈建设作为头等大事，基于《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，围绕一体化发展目标，成渝两地既对建设双城经济圈涉及的领域进行了系统谋划和布局，又紧锣密鼓地推动了双城经济圈各项任务的不断深入和落实，已经形成了横向铺开与纵向突破协同推进的战略实施框架体系，有力地支撑了成渝地区双城经济圈战略的顺利进行。

从横向布局看，一年多来，川渝两地各级部门累计签署合作协议200多份，这些合作协议涉及加强交通基础设施建设、加快现代产业体系建设、增强协同创新发展能力、优化国土空间布局、加强生态环境保护、推进体制创新、强化公共服务共建共享等七大领域，几乎涵盖了与区域一体化发展密切相关的方方面面。与此同时，这些合作协议也充分考虑了成渝两地的实际情况和未来的发展目标，对相关工作的顶层设计、具体工作的时间安排、实际工作面临的难点与挑战、所需要的资源保障都进行了较为全面的统筹布局，为未来成渝地区双城经济圈的建设奠定了良好的框架基础。

从纵向突破看，成渝两市不仅重视合作协议的签订和整体工作的谋划，更强调具体领域工作的落实。如在交通一体化方面，成渝中线高铁已经进入可研审批阶段、成达万高铁和渝昆高铁节点性工程已启动建设、渝西高铁已完成可研鉴修审查、南充至潼南等多条跨省市高速公路并肩发力，川渝毗邻地区交通互联互通加快推进;在产业合作方面，2020年6月，川渝两地联合印发了包括《关于加快推进成渝地区双城经济圈产业合作园区建设的通知》、《成渝地区双城经济圈汽车产业协同发展战略合作协议》等一系列文件。重庆西部电子电路产业园已经引进多家四川企业，重庆梁平等地和四川达州共建巴蜀非遗文化产业园、大巴山国际旅游度假区等;在生态治理合作方面，川渝两地联合印发《深化四川重庆合作推动成渝地区双城经济圈生态共建环境共保工作方案》，川渝两地生态环境部门在2020年先后2次召开联席会议，在水、大气、固废等10个方面签订合作协议，启动川渝联合执法行动，落实危险废物跨省市转移“白名单”制度，开展联防联治，促进川渝生态共建环境共保，并积极推进跨界流域生态环保问题整改。

京津冀协同发展战略的有益经验

京津冀协同发展是党的十八大后提出的第一个区域发展战略，作为公认的内部差距大、涉及领域多、协调难度大的区域，京津冀地区的协同发展具有极强的典型性和代表性。深入比较、学习与消化京津冀协同发展的经验，对进一步加速成渝地区双城经济圈的形成与成熟具有重要意义。

（一）京津冀协同发展强调个体内部优化和区域一体化同时进行。在京津冀协同发展战略中，一个最为鲜明的特点表现为个体区域发展战略始终与协同发展战略同步推进。

比如在京津冀协同发展战略这一顶层设计下，党中央围绕京津冀三地发展实际情况，还分别出台了疏解北京非首都功能、建设北京城市副中心、支持滨海新区高质量发展、雄安新区等战略，这些立足于京津冀三地自身的区域发展战略不仅直接加速了自身发展，也间接降低了区域一体化发展的难度，保障了最终区域协调发展的效果。

（二）京津冀协同发展强调三地个体发展的精准定位。区域协调发展是一个非常复杂的过程，它既需要参与协调发展的个体区域在这一发展过程中做“加法”，也要求这些区域做好“减法”。

“加法”指的是参与协调发展的区域按照功能定位，弥补发展短板和增强发展能力。《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀三地都做出了明确定位，北京市的定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心;天津市的定位是“一基四区”即全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区;河北省是“一基三区”即全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。这是京津冀三地发展的最高定位，三地各自发展战略都根据这一定位，在包括加强生态环境保护、提升公共产品供给水平、弥补产业短板、提升产业发展质量等多领域做出了“加法”。

“减法”指的是参与协调发展的个体区域要淘汰不符合功能定位的发展内容。在京津冀协同发展战略中，“减法”思维是一个重要特征。如北京市在协同发展战略的指引下，明确了自身“四个中心”的核心功能定位，实施了疏解北京非首都功能战略，淘汰了不符合首都定位的多余功能。河北则根据绿色发展的要求，淘汰关停了大量的不具备满足环保标准能力的工厂和产业。

（三）京津冀协同发展以产业生态交通为一体化发展的三大抓手。京津冀协同发展的抓手主要是从产业、生态和交通等三个领域推动京津冀协同发展。

产业合作上，产业是经济活动的载体，京津冀协同发展战略高度重视产业的有序转移与精准承接，2017年京津冀三地协同办发布三地联合制定的第一份综合性、指导性文件——《加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》。该文件明确了京津冀地区间“2+4+46”的产业转移和承接平台。京津冀三地利用这些产业转移承接平台，不断引导各自产业和企业向上述平台集中，加快形成各有定位，互有差异，优势互补的产业发展格局。

生态保护上，京津冀三地深度合作，打破行政区域利益壁垒，按照完整生态系统的要求进行协同治理，在完善协作机制、统一规划、统一立法、统一标准、联合执法等多方面不断突破、深入合作，协同治理成效明显。

交通基础设施建设上，《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，推进包括干线铁路、城際铁路、市郊铁路、城市轨道交通在内的轨道交通建设，打造“轨道上的京津冀”。京津冀地区以现有通道格局为基础，着眼于打造区域城镇发展主轴，促进城市间互联互通，推进“单中心放射状”通道格局向“四纵四横一环”网络化格局转变。

成渝地区双城经济圈如何吸收京津冀协同发展经验

同为旨在实现协调发展的区域发展战略，成渝地区双城经济圈与京津冀协同发展战略具有较多相似之处，借鉴、学习和吸收京津冀协同发展经验是加快建设成渝地区双城经济圈的应有之义。然而，我们也必须指出，由于规模属性、地理属性、行政属性、发展基础等实际情况不同，成渝地区双城经济圈的建设并不能完全照搬其他任何一个区域的发展经验，而只能立足于自身实际，瞄准国家战略需求，探索出一条独具特色的一体化发展之路。

（一）把成渝做强——成渝两市应该加快提升自身发展能级，增强对全国乃至全球先进要素的吸引能力。

对一个区域而言，区域内部中心城市的发展水平会决定该区域发展的“天花板”高度，中心城市发展能级越高，该区域的发展潜力也会越大，反之亦然。在全球典型的发达区域经济中，几乎都有一个世界城市作为龙头。因此，可以认为决定成渝地区双城经济圈发展水平的重要因素是成渝两市的发展能级。

在推动成渝地区双城经济圈的形成过程中，成渝两市应该首先立足于自身，将提升发展能级作为各自发展战略的根本导向，不断把自身做大做强。在此基础上，成渝可联手共建现代装备制造基地、共建多式联运系统、共建“一带一路”科技创新合作区和国际科技转移中心，不断增强自身对全国乃至全球先进要素的吸引能力，这不仅是提升成渝两市发展质量的前提，也是从根本上保障成渝双城经济圈发展水平的重要支撑。

（二）把成渝做通——成渝两地在实现内部均衡发展的同时，要做好各自的加减法。

区域协调发展对个体区域发展战略具有两方面要求。一方面，区域协调发展要求参与协调发展的个体区域具有一定的发展基础和发展能力，这是因为如果区域之间差距过大，区域之间的很多合作就难以顺利开展。另一方面，区域协调发展要求参与个体区域必须按照整体发展要求，做好自身“加减法”：在不具有比较优势的领域避免无效竞争、在具有比较优势的领域之间加快形成优势互补发展格局。因此，在推动成渝地区双城经济圈的建设过程中，既要重视经济圈内部区域差距的缩小，也要强调个体区域发展的精准定位。

一方面，要坚持成都东进和重庆西扩同时开展的发展思路，通过缩小成渝主城区与郊区县的发展差距来优化成渝内部经济地理格局，推动成渝相向发展，确保核心城市的增长极辐射效应能够传递无阻。另一方面，所有圈内城市尤其是成渝必须尽快按照《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》要求，科学制定自身发展战略规划，对符合经济圈发展定位的产业，鼓励成渝两市进行分工错位发展;对不符合经济圈发展定位的产业，要求成渝两市带头淘汰;对符合成渝各自发展禀赋结构的产业，鼓励成渝两市带领其他城市共同把这些产业做大做强。

（三）把成渝做同——在户籍制度探索先行示范的融合路径，努力实现成渝两地的完全一体化发展。

在区域经济理论中，交通和产业一体化属于中级的一体化类型，最高水平的一体化是完全一体化。这种状态下，地区的行政属性已经不能对地区间的要素自由流动、产业的自由转移、经济主体的自由发育产生直接影响，市场将对资源配置发挥决定性的作用。从目前制约我国区域合作的因素看，导致城市之间出现割裂现象的很大一部分原因来源于户籍制度，不同城市的户籍意味着不同的公共产品待遇和不同的发展环境，户籍制度实际上已经让城市自身形成了利益主体意识，城市之间也产生了利益壁垒。因此，实现完全的一体化发展就意味着要打破城市间由户籍制度而形成的利益壁垒。但是实现这一目标需要重新调整区域利益分配格局，难度极大，绝大部分区域一体化战略的实施仍然只能落脚于交通与产业这些不直接涉及利益调整的领域，而对城市之间户籍制度所导致的一系列差异则难以出台具有实质性效果的举措，这一点在京津冀和长三角地区表现得尤为明显。

实际上，成渝两市很早就被赋予了城乡户籍制度改革的重任，比如2009年国务院发布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，要求重庆市“坚持城乡统筹，促进城乡协调发展”。2010年，成都出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，明确提出“充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利”。因此，成渝两市在内部的城乡户籍制度改革上已有巨大进展，接下来理应在城市之间的户籍制度改革上取得更为明显的实质性进展，应以成渝两市户籍待遇趋同为根本导向，真正实现成渝的完全一體化，为全国其他地区下一步的户籍趋同乃至取消户籍制度提供参考。

作者

中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授