浅析全面绩效管理的实践困境与优化对策

林红

摘要：全面绩效管理在我国的实践已经历了十几年，在实践过程中也实行了多次的改革，虽然要求全面实施绩效管理，不断推动改革进程，但是目前仍然存在着各种困难，文章从绩效管理在我国的推进历程、部分西方国家的实践情况、我国现阶段绩效管理的困境及如何寻找优化对策为切入点，浅析全面绩效管理的实践困境与优化对策。

关键词：绩效管理;实践困境;优化对策

一、绩效管理的发展历程

（一）预算绩效管理的概念

何为绩效？拆开来看，“绩”就是成果、功业，“效”就是竭力尽力，连起来看就是为达到既定的成果付出的时间成本、人力成本、资金成本等。绩效管理实际上就是一门研究投入与产出关系的学问。笔者认为我国的预算绩效管理重视结果的导向性，这就意味着在对资金进行分配以及使用的过程中，加强对资金产出以及使用结果分析，就可以节约政府部门公共支出成本，使国家的服务质量和水平不断提升，即突出了责任、效率，又保证了对成本和质量的控制，使政府部门预算更加高效、务实。

（二）发展历程

21 世纪初绩效预算理念开始进入我国，当时财政部开始发布一系列管理办法对中央部门财政支出绩效评价行为予以规范。近年来，财政部发布的相关办法、指导意见等，对预算绩效考评的各项制度进行逐一规范、对各项指标逐渐细化，初步建立了全过程预算绩效管理机制。通过修订预算法，首次以法律的形式进行了相关规定，指出要按照“讲求绩效”的原则，并对绩效管理中的目标设定、运行情况、评价指标和结果应用等各环节做出明确规定。该部法律成为了全面推进绩效管理的有力保障，从中央、政府及各执行主体单位的角度，对预算绩效管理的范围覆盖程度、管理细化程度、机制约束程度、责任主体落实程度等各个环节，都在逐步进行细分、陆续完善。因此，全面推进预算绩效管理已成为掌握财政资金运用效果、管理宏观经济的重要手段。

二、西方经验介绍

（一）引入大数据开展预算绩效管理

预算绩效管理的基础信息是开展绩效工作的依据和保障，创新预算绩效管理的技术方法，利用大数据进行收集归纳，并科学衡量，充分挖掘大数据的潜在价值，为预算绩效管理的整体设计、投入产出、重点推进、实施步骤提供高效有益的参考价值。例如美国开发了平衡计分卡、PART（Program Rating Toll，项目评级工具）、红绿灯评价系统等，这些大数据的嵌入提高了绩效评价基础信息的准确性和科学性，保障了绩效信息来源的合理性、可比性、及时性。

（二）绩效管理领域适当运用权责发生制

将权责发生制引入政府会计领域，为客观、科学评价财政资金使用绩效情况提供了技术上的保障，能够在政府会计核算中真实准确计量出部门的活动成本。例如澳洲政府颁布的关于财政管理及如何问责等系列文件，采用权责发生制记账模式，实行灵活公开的管理方式，注重绩效管理的评价。

（三）完善相关的立法支持

长期的实践证明，政府部门在进行预算绩效管理的过程中，不仅需要政府部门的力量，还需要多方的系统配合，在法律方面就需要立法机构的介入才可以保障实施过程的法律效率，在数据的专业性方面就需要技术专家、第三方监督机构的介入，在公共满意度上就需要社会公众的介入等。因此完善相关的立法支持尤为重要，是对于绩效管理制度的法律保障。

三、预算绩效管理流程及现状

目前我国的预算绩效管理主要是由預算绩效目标设定、预算绩效监控、预算绩效评价、预算绩效结果应用四个方面组成。绩效目标是基础、绩效监控是保障手段、绩效评价是信息反馈、绩效结果应用是最终实行全面绩效管理的导向性结论。根据预算绩效评价情况进行预算绩效结果应用，完成绩效评价报告并将绩效评价信息进行公开，回应社会关注，积极响应，让大众通过绩效评价的信息更全面地对单位监督、对项目知情，可以使资金使用效益在大众监督下减少偏差、增强执行力度，提高资金使用效益。

近年来，一般公共预算绩效管理体系已初步建立，可以充分发挥资金使用的效益，节约了公共支出的成本。十九大后，进行了评估方法创新，同时细化和硬化预算绩效的约束力，确保预算绩效的实施按照项目负责人制，做到谁花钱，谁问责，花钱就要有效果，无效就要受责问，对重大项目绩效管理实施项目负责人终身责任制。

四、目前我国预算绩效管理机制下的困境

（一）重宏观，轻分级，绩效目标的设定缺乏分级分档的完整性与准确性

在绩效评价工作中，对于初始绩效目标的设定，是希望项目对象在规定的期限内呈现出的效果与产出，由各主体责任部门设定与填报，通过笔者自身工作经历，逐渐发现绩效目标多是从一些宏观的、长期的、具有战略性的国家总体规划出发，与项目具体的定位并不是很贴近。绩效目标的设定首先要符合社会发展规划、事业发展规划，但同时应注重与部门职能的结合融合，进行分级分档表述，从数量、质量、支出范围、成本、效果等多方面进行量化细化，切实做到把绩效目标做细做实、合理可行，不要停留在宏观层面，要具有可操作性，保证绩效目标设定的完整性与准确性。

（二）重绩效执行的形式，轻绩效执行的效果，绩效评价偏离了最终目的

绩效评价是预算绩效管理的重要手段，评价本身不是目的而是方法，开展绩效评价的目的是通过绩效评价这一手段，使得财政资金的使用更加具有针对性，使资金投入与预期效果配比更加高效经济。但是在实际工作中，往往是为了开展绩效评价而进行绩效评价，重视绩效执行中的形式，恰恰忽略了绩效执行的效果与目的，各部门对绩效评价的实施过程重视程度远超过对绩效评价结果的关注，在绩效评价的过程中，只流于形式和环节，背离了开展绩效评价的初衷与方向。

（三）重投入、轻管理，绩效监控过程中责任部门自主管理能力有待增强，管理自主权需进一步量化、细化

目前，我国预算绩效管理已经取得了一定的成效，但是在一些部门还是存在重投入、轻管理的思想，缺乏花钱必讲绩效、讲绩效就要提高部门自主管理的能力。虽然绩效指标下达在一些部门内，但因一些制度或机构职责的限制，作为实施主体的该部门依然无法行使自主的管理权;或是部门之间对于绩效监控的主体责任划分模糊，致使在绩效监控过程中对权利边界划分不明确、覆盖范围粗犷缺少量化细化。在提高绩效监控过程中责任部门的自主管理意识的基础上，要从多方面对管理自主权量化细化，才能提高整体绩效水平。

（四）重支出、轻绩效，绩效结果的制约力有待增强

绩效是一个管理范畴的综合性概念，引入了管理范畴中结果导向和目标导向的理念，是对实施主体主观努力和实施效果的量化评定，并不是全部从支出中体现出来。目前绩效评价工作仍存在重支出、轻绩效的现象，关注产出而忽略成本的节约，效率的提升。在绩效指标的设定中，也往往关注于产出指标、数量指标、质量指标等都可以做到将指标内容和指标值量化细化，但是对于效益指标，比如经济效益指标、社会效益指标等这些不能采取数字形式进行量化的指标内容，在绩效指标的设定时往往就没有那些可以进行数字数值量化的指标的制约力强，这也是影响绩效结果制约力的关键因素。

五、推进全面预算绩效管理的思路探究

针对目前我国绩效管理工作中的困境，探究一下解决办法：

（一）分级分类把大数据技术引入到绩效目标设定中，实现绩效目标管理全覆盖

目前，我国正在由高速发展阶段向高质量发展阶段转变，大数据时代逐渐融入到工作、生活中，如今各行各业的发展已离不开大数据的支撑。从这个角度出发，我们可以在绩效管理工作中，培养大数据理念，规划大数据的数据库建立，建立健全数据的采集、分类、运行机制，通过加强对大数据的终端管理和共享力度，让绩效目标的管理工作通过大数据库的建立实现全面覆盖，既有利于信息共享、资源互鉴，同时也是对于部门的整体预算、项目的具体实施提供新的绩效目标管理格局。

（二）做实评价结果与下年资金安排的联动，提高对评价结果的应用能力

关于绩效管理的责任制问题，国务院、财政部多次强调“谁花钱、谁负责”，花钱就要有效果，无效就要问责任。如何问责？重要是做实评价结果与下年资金安排的联动，评价结果好的项目排序就靠前，下一年的财政资金就会得到重点保障;评价结果一般的项目要进行改进督办，约谈项目负责人并及时制定改进方案;评价结果不理想的项目，下一年财政资金将有比例的进行压缩，并且要严肃问责，重大项目的责任人要进行责任终身追究制度，对于长期达不到绩效评价结果的项目要将资金统一收回，避免资金的闲置和低效使用，统筹安排用于绩效评价效果好的项目;对于重复、零散的项目应进行统一归集整理。建立评价结果与下年资金安排的联动，提高对评价结果的应用能力，增强绩效管理的力度。

（三）完善预算绩效管理制度，建立健全绩效管理各环节制度建设

《预算法》的正式颁布为绩效管理的实施与开展提供了有力的法律保障，尽管如此，我国目前还是没有专门针对预算绩效管理出台的法律，近年来，虽然出台了一些关于预算绩效管理的规章制度，但是可执行和操作性并不高，并没有形成一套完整的制度体系。因此目前的首要任务是逐步构建和完善预算绩效管理体系中的每一个环节，都要设立配套可行的制度、工作流程和实施细则，切实增强实用性与可操作性，不要让制度“挂在墙上”，而是要让制度成为指导实际工作的蓝皮书。

（四）强化绩效运行监控管理，建立预算执行动态监控机制

中共中央、国务院发布的有关政策规定，明确提出要做好绩效运行监控，对于项目在执行过程中的办理进度及完成程度实行动态监控，发现不合理要及时提醒，项目如期完成和质量过硬双把关，建立预算执行动态监控机制，可以有力保障“双监控”的实施，将动态监控机制深度融入预算执行与监督的全过程，对于新增事项、重点项目要多维度监控，及时清理不符合政策要求、绩效低下的项目。强化绩效动态监控，是对于当项目出现偏差需要清退的分析手段和技术检测依据，也是避免项目执行完毕后才发现效果不理想的止损机制。

（五）规范和引入第三方机构参与绩效管理，提高机构的职业监管水平

全面实施预算绩效管理，及时引入第三方机构参与预算绩效管理，提高这些机构的职业监管水平也是关键一环，因为该机构可以作为政府与单位的桥梁、项目主体与公众纽带，因此必须要求第三方机构是独立、专业、健全的。第三方机构评价体系对于提高绩效评价的社会公信力有着重要的作用。目前我国第三方机构的数量和质量尚有不足，专业化的第三方机构执业监管水平也有待提高，因此要加快机构专业化预算绩效管理模式的构建，加强行业标准和规范，推进第三方机构专业水平的提升，提高绩效管理的科学性、公信力。

参考文献：

[1]财政部预算司.中央部门预算编制指南（2019年）[M].北京：中国财政经济出版社，2019.

[2]中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2018（29）：5-9.

[3]童伟，黄如兰.全面实施预算绩效管理改革：实践困境与解决路径探索[J].财政科学，2018（11）：30-35+41.

[4]孙懿.基层央行加强财务预算绩效管理的策略研究[J].現代金融，2018（11）：28-30.

[5]李淑芳，叶剑锋.基于大数据的公共预算绩效管理模式创新[J].地方财政研究，2018（12）：4-11.

（作者单位：中央广播电视总台）