社区社会组织融入基层社会治理体系研究——以C社区业主委员会为例

于海利 樊红敏

(郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001)

基层社会治理体系建设需要围绕社会建设与管理中存在的重大瓶颈问题展开，主体力量不均等、不平衡等仍然是基层社会治理的弱项。十九届四中全会《决定》提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，构建基层社会治理新格局。十九届五中全会亦要求“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”。社区社会组织是基层社会治理体系建设中的重要主体和关键力量，在我国的治理情境中分析以社区社会组织为代表的社会力量如何承担其角色和职能，并有效融入基层社会治理体系，对于认识和理解基层社会治理体系建设具有重要意义。

社区社会组织是基层治理体系建设中的活力源泉和新生力量，其主要是在社区互动的过程中自下而上自发形成的。只有引导社区社会组织融入基层社会治理格局中，才能最大限度地转换成治理效能，从而形成“共建共治”的制度机制。作为社区社会组织的一种类型，业主委员会(以下简称“业委会”)是基于产权和利益联结而形成的，目的是参与和解决基层社会治理问题，在其组织运行过程中呈现出制度化与非制度化、零散化与组织化等多元复合性行动特征[1]。根据《物权法》《物业管理条例》等有关规定，符合和遵从一定的章程和条件即可成立业委会，而本文所选取的业委会是基于一定的维权行动而逐渐形成利益联结，从“维权小组”这一非正式组织逐步成立的正式组织，具有一定的特殊性和典型性。此外，基于连续三年的跟踪观察，我们发现业委会寻求自身合法化的过程，同时也是其融入基层社会治理结构的过程。基于此，本文着重分析以业委会为代表的社区社会组织的生成和发展，剖析其从自发形成到有序融入基层社会治理体系的过程和机制，从而分析社区社会组织融入基层社会治理体系的主要驱动因素。

一、理论基础和分析框架

社会治理现代化和中国特色社会主义新时代对于完善我国社会治理体系的主体结构和框架提出了新的要求，中国特色的社会治理主体结构体系包括“党(党委)、政(政府)、企(市场力量)、社(社会组织)、民(广大民众)、媒(传统与新型媒体) ”六位一体[2]，“强政府、强社会、强市场”三种力量发展均衡是基层社会治理体系要素结构合理的基本条件，其中培育社区社会组织，使其承担应有的角色和功能是基层社会治理结构体系中不可或缺的一环。从社区社会组织的角度来看，社区社会组织的生成、发展及其融入基层社会治理体系的过程，也是其获得合法身份、参与渠道及制度空间的过程。因此，本文基于合法性理论，用以分析社区社会组织获得承认、有序参与及发挥治理效能的过程和机制。

“合法性”是一种无形资源，对组织的生存和发展至关重要，是组织存在、被认可和发展的基础，具备合法性的社区社会组织更有价值、更可预测、更值得信赖。从社会学意义上来看，合法性主要是指“事实上被承认”以及人们自愿的认可，这一概念在一定条件下也适用于平行的承认和“上”对“下”的承认[3]。本文认为社区社会组织的合法性是指其获得相关主体如党组织、政府、居民等的认可和支持。也就是说，社区社会组织是由于得到了承认而拥有合法性，而表达承认的主体主要包括地方党组织、地方行政组织以及社区居民三类。基于此，本文从“表达承认的主体”类型这一角度，将社区社会组织的合法性类型区分为社会合法性、行政合法性和政治合法性三种。社区社会组织的社会合法性主要是基于社区居民的认可而获取的认同和信任；社区社会组织的行政合法性是指各级政府、相关行政部门、街道办事处及社区居委会的支持和认可，亦包括对于程序和惯例的遵从；社区社会组织的政治合法性主要指地方党组织赋予合法的政治身份、符号等，并给予认可和支持。社区社会组织的生成阶段主要具有社会合法性，呈现出自发性、非制度性等特征，而社区社会组织融入基层社会治理体系阶段则具有行政合法性和政治合法性，呈现出有序性、规范性特征。社区社会组织融入基层社会治理体系的过程，实际上也是社区社会组织寻求合法性的过程，即社区社会组织的合法化。本文基于合法性的三个维度，将社区社会组织的合法化分为社会合法化、行政合法化、政治合法化。从社区社会组织合法化的过程来看，社会合法性是社区社会组织萌芽、生存与成长的基础，行政合法性是社区社会组织走向理性和规范的要件，政治合法性是社区社会组织自身发展和功能发挥的基本要素。

二、业委会的生成和发展

作为基层治理体系建设中的新生力量和重要治理主体，社区社会组织需要获得自身成员及利益相关方的认可、信任、支持和合作，也就是说，合法性的获取是组织生成发展过程中必不可少的因素。本文选取河南省Z市的C社区作为典型案例，分析在开发商遗留了大量的建筑质量、配套设施、后续物业服务等方面问题的背景下，业委会是如何产生和发展的。基于观察和分析，C社区业委会的生成和发展基本遵循着从利益纽带形成、非正式组织产生到寻求组织正式化的基本逻辑，从非制度化到制度化的过程，实现了多重合法性的获得以及发展空间的拓展，使得社区社会组织成为真正的社会治理主体融入社会治理结构。

(一)维权活动中利益纽带形成

社区凝聚力的形成和维持在于成员之间必须拥有某种相互连接的关系纽带，传统社区依赖于地理、血缘及人际友谊等社会性纽带所联结[4]，C社区的业主在维权活动中为维护个体利益而进行互动的过程中，基于共同的利益而形成了社会关联和纽带。

一是权益问题引发利益驱动。C社区于2015年陆续建成并交付，业主在装修、入住的过程中陆续发现了开发商的多项违约行为，包括逾期交房、逾期办理不动产证、逾期开通天然气和暖气、无法提供正式用水用电、私自更改小区规划等问题，强行交付后引起了业主的巨大不满。同时，由于开发商选聘的物业公司与其同属一个集团，业主们认为物业公司就是开发商的代表和代言人。因此，开发商的遗留问题就被转嫁给物业公司，业主们与物业公司的矛盾逐渐出现并不断激化。这些开发商遗留问题以及后续与物业公司之间的矛盾成为最直接的驱动力，基于权益问题而形成的利益驱动为业委会的生成和发展奠定了基础。

二是维权行动中主体利益联结化。C社区是快速城镇化背景下所形成的新型小区，基于刚需的80后业主们居住意愿强烈且对房屋品质、配套基础设施等有着明确要求。此外，业主们的权利意识较强，对小区内公共问题关注度和参与热情都很高，且具有良好的知识和技能储备。因此，业主们除了向行政主管部门投诉、向法院提起诉讼，还先后于公共场所多次组织集体性抗争行动，通过喊口号、游行、讲述亲身经历等方式表达诉求，并且将维权行动过程拍摄成视频资料，通过微博、微信等发布到网络，引起了新闻媒体以及社会公众的广泛关注。在多次维权行动中，业主们通过微信群、QQ群等建立了密切的关系网络，社区利益纽带和利益联结机制初步显现。

(二)非正式组织产生

就C社区而言，随着业主之间利益纽带的形成，逐步出现了以维权为主要内容的非正式组织，这极大地提升了维权行动的有效性。

一是维权精英诞生。维权初期，部分业主于小区大门前、售楼处门口以及小区附近主干道进行了多次聚集性行动，要求开发商解决小区基础设施建设遗留问题，这一阶段主要通过在公共场所组织集体活动进行诉求表达和维权抗争。但这种零散性的、小规模的维权行动，不仅未能引起开发商的重视和回应，而且严重影响了业主们的生活和工作。于是，一批“维权精英”应运而生，他们大多是有知识、有技术、有参与热情的年轻人，而且有极强的号召力，并愿意花费大量时间和精力组织维权活动。在维权精英们的带领下，业主们开始通过有组织、有策略的理性集体行动去表达和维护其合法权益，使得维权行动有序、有准备、有成效，这些维权精英们后期也大都成为了业委会的骨干成员。

二是“维权小组”出现。维权行动的理性化、组织化是权益诉求不断达成的重要原因。就C社区而言，维权倡议最初发起于两个业主QQ群，而后在广大业主的支持下，11名有热情有能力的维权精英牵头成立了“维权小组”。“维权小组”内部有明确的职责分工，包括资金募集组、统战组、法律援助组、媒体公关组等。其中资金募集组负责募集和管理全体业主的捐款，并定期向业主公布经费使用情况。统战组负责采购维权活动所需要的物资，组织并协调开展维权行动。法律援助组负责维权行动中所遇到的法律问题，以及劝导业主理性维权、合法维权。媒体公关组负责利用传统及新兴媒体以扩大维权行动的影响力，形成社会舆论。此外，在开发商一再延期交房且私自更改规划的情况下，业主们自发成立了“业主施工监督小组”，负责审核开发商提供的施工进度计划，对房屋进度及质量进行监督。“维权小组”的结构化催生了居民认可、动员能力强的非正式组织。

长期集体行动式的维权活动，逐渐增强了业主对小区公共事务的参与热情，培养了业主们的参与意识和参与能力。“维权小组”成员作为骨干精英牺牲自己的休息和工作时间组织协调、动员联络维权活动，如撰写交涉函、核查购房合同、督查施工进度、联系媒体等，他们开始成为小区内的意见领袖，并逐步承担起业委会的基本职责，促使社区维权行动从利益联结走向了社区居民的组织化。

(三)寻求组织正式化

随着维权行动的开展，基于地方政府的引导、社区居委会的支持以及维权精英的理性考量，C社区维权行动逐渐开始寻求组织正式化，其业委会成立的过程经历了达成共识、筹备成立、规范化运作三个阶段。

一是达成共识。从维权小组到寻求组织正式化，利益相关方之间达成共识是基础。C社区过去长达几年的维权行动引起了地方政府的高度重视，地方政府、街道办事处、社区居委会等对于C社区业主的遭遇持同情态度，为了更好地规范业主们的维权行动，利益相关方皆达成共识成立业委会。此外，在多次的维权行动中，维权精英也希望能以合法身份开展维权行动并参与社区公共事务，尽管他们中仍有部分人担忧业委会成立后能否成为业委会成员，但对于组织正式化和业委会成立的意见是一致的。出于对社区维权小组的信任和自身利益考量，业主们也积极支持成立业委会，期许以组织化的方式表达诉求、维护利益。

二是筹备成立业委会。在达成共识之后，“维权小组”为筹备成立业委会开展了一系列准备。首先是动员业主进行联名签字。依据相关的政策法规，成立业委会要求房屋交付使用的建筑面积达到50%以上且业主入住户数达30%以上，并征得20%以上业主联名签字。维权小组通过微信群、公告等方式对成立业委会进行了宣传动员，并邀请社会人士进行观摩支持。而后“维权小组”成员举行了声势浩大的签名活动，仅用半天时间就有超过30%以上业主前来签字支持。随后，在区房管局、街道办事处以及居委会的指导下，成立了由街道办事处、居委会以及业主代表共同组成的业主大会筹备组，对业委会委员候选人产生、提交备案资料、申请刻制印章等相关事宜进行有组织的推动。

三是业委会规范化运行。C社区业委会的成立主要是为了更好地组织化、规范化的表达业主诉求，保证形式合理与程序合规之下的权益维护和诉求表达。因此，业委会成立之后，维权小组大多数成员都成了业委会委员，他们都具有较高的组织能力和丰富的组织经验。一方面，C社区业委会在街道办事处和社区居委会的指导和支持下成功召开业主代表大会及业主大会，使业委会具有较高的组织合法性基础和公信力。另一方面，业委会运用组织化的方式，更具策略性和理性化的方式表达业主诉求、维护业主权益，如业委会罢免C社区物业公司的行动等。这一阶段是业主们从维权演变为寻求成立正式组织，以制度化方式进行诉求表达和利益实现的过程。

总体来看，业委会的生成和发展过程，体现了由非制度化、自发性的参与到逐渐有序融入基层社会治理体系中的转化过程。一方面，党和政府的有序引导提供了参与空间和渠道；另一方面，集体行动困境以及业委会后续发展的潜在风险催逼其寻求合法化。在我国，业主们的维权行动还不是西方意义上的“权利意识”，而类似于“规则意识”，人们遵守和捍卫一种规则是出于维护自身经济利益的需求[5]。维权者作为利益个体或群体，企图做到成本最小化、利益最大化。业委会的维权行动所获得的权益作为一种公共物品，每位业主不管是否对这一公共物品的产生做出过贡献，都能享受这一物品所带来的好处。这种“搭便车”的困境在维权前期不太明显，后期却难以支撑。因为前期涉及个人权益受损问题，集体行动表现为合作博弈。而到参与式治理阶段，涉及个人权益的公共性问题解决之后，集体行动则呈现为非合作博弈的特征。而且维权代表大多为80后年轻人，承担着巨大的工作和生活压力，人们在早期维权过程中花费了巨大的时间和精力，在其诉求陆续得到满足之后期望尽快恢复正常的工作生活状态。业主们由关心支持和积极参与维权活动变为消极观望和“搭便车”，现实困境驱动维权改变行动逻辑，推动其从非制度化维权走向制度化诉求表达。

三、社区社会组织融入基层社会治理体系的过程和机制

社区社会组织融入基层社会治理体系的过程，是其获得参与身份及相应制度空间的过程。从过程视角来看，C社区业委会寻求承认的逻辑基本遵循从社区居民认可、地方政府及社区居委会的包容吸纳到地方党组织政治身份和符号赋予，从而实现多重合法性的获得和有序参与的空间，并逐渐成为基层社会治理体系中重要力量和治理性参与主体。

(一)社会合法化：从利益联结到新公共性构建

社会合法性主要来源于社区社会组织内部，即社区成员、小区业主的信任、认同和自愿的服从。社会合法化是社区社会组织融入基层社会治理体系的前提。基于C社区业委会的成立过程及其前期的维权过程，其民间性、公共性与自组织的特征明显，“天然”拥有较高的社会合法性，且明显高于其政治合法性和行政合法性。

在社区形成时间较短、业主之间交往有限的背景下，面对房屋品质、配套基础设施和物业服务等诸多问题，C小区业主基于共同利益而快速形成了联结共同体，在向政府部门投诉、公共场所集会以及向法院提起诉讼等维权行动中，形成了具有一定程度结构化的“维权小组”，并且获得小区业主的高度信任和认可。而“维权小组”也以高效的集体行动解决了业主们最关心的部分问题，如延期交房的补偿、部分配套设施建设以及物业服务等问题，这些问题的解决进一步赢得业主们的认可和支持，获得了广泛的社会合法性。

随着共同利益问题的解决，推动利益联结的“介质”就消失了，以维权小组为代表的社区社会组织的社会合法性便逐渐降低。因此，需要重新寻求“桥角色”，以凝聚业主发挥合力。随着利益型维权行动逐渐弱化，C社区成立业委会，并逐渐转向关注社区层面的公共性议题，比如电梯内广告受益归属、物业服务的品质、“僵尸”电动车治理、老年活动中心和“社区书院”的成立等，维权内容也逐渐从生存式的维权抗争到生活式的品质服务诉求，业委会实现了从维权型主体向治理型主体的转变，这一定程度上体现了业委会融入基层社会治理体系的过程和逻辑。

(二)行政合法化：从行政吸纳到参与制度化

行政合法性主要是指社区社会组织被所辖的上级行政组织及其代表的认可和承认，与C社区业委会相关的行政组织主要包括市、区级政府及相关部门、街道办事处和社区居委会等，C社区居委会虽然是自治组织，但在业主维权过程中，更多地作为政府代表与业委会、小区业主进行沟通协调。业委会的出现改变了基层社区既有权力格局[6]，政府在依法承认和尊重的基础上，提供制度空间和合法身份，引导业委会以正式的身份参与到基层社会治理格局中，实质性融入基层社会治理体系。

业主们的维权行动是基于自身权益维护的正当性。因此，业委会维权的正当性和合理性得到了各级行政部门及居委会的同情与支持，但出于社区秩序及业主理性化维权的考虑，相关政府部门、街道办事处和居委会积极引导和支持“维权小组”正式化，社区居委会全程参与了C社区维权问题的协调和矛盾化解工作，对维权小组持同情和居中协调的立场，迫切希望维权小组转变为正式的社区组织。随后区房管局、街道办事处以及居委会联合参与，成立了由办事处、居委会以及业主代表共同组成的业主大会筹备组，推动成立业委会，引导维权小组走向正式化和规范化。

与此同时，作为基层社会治理的重要参与主体，地方行政部门和居委会为业委会有序参与社区公共事务提供了合法化空间，并促使其逐渐制度化。作为一个新兴小区，居委会与业委会、物业公司等在应对各种问题和矛盾的过程中共同成长和发展，并初步建立了两项工作机制：一是建立联席会议制度。社区居委会、业委会、物业公司以及居民代表召开联席会议，就社区内部的公共问题和事务进行沟通，并形成解决方案。二是建立微信沟通平台。居委会工作人员、业委会成员、物业工作人员以及各楼栋业主代表共同建立“小区自治工作群”，用于加强沟通和反馈，共同参与社区公共性问题的解决。这些治理平台的建立赋予了业委会更为畅通的参与渠道，并使得这种治理性参与逐渐制度化和可持续性。

(三)政治合法化：从政治性引领到基层党组织延伸

不同于“天然”拥有政治合法性的居委会，业委会需要通过某些策略努力争取其政治合法性，“表明某一社团或社团活动符合某种政治规范，即‘政治上正确’……这些表达如果被接受，尤其是被党委系统接受，社团就由此获得了某种合法性”[7]。政治身份的赋予和基层党组织建设的延伸，使得业委会获得政治符号以及相应的政治资源，提升了其参与能力和治理效能，同时拓展了其融入基层社会治理的网络和机制。

基层党组织发挥桥梁纽带作用，引导业主程序合理、行动有序的进行维权活动。C社区成立业委会以前，基层党组织通过党建引领和融合支持，引导业主合法合理地开展维权行动，并做好政府与居民之间沟通的纽带和桥梁，将社区居民面临的困难及其诉求反映给相关政府部门，并将政府部门就相关问题的解释回应和解决方案及时反馈给业主，促进多方的理解和有效沟通。通过价值和规范渗透，敦促和引导维权小组建立业委会并制度化参与到基层社会治理中来，将业委会吸纳到基层社区治理格局中，为业委会有序参与社区治理提供了平台和可能。

基层党组织引领推动基层党建和基层社会治理的深度融合。基层党组织借助其组织网络的建设和完善，将基层党组织建设延伸至业委会内部，以业委会委员中的党员作为切入点，在业委会内部建立党支部，完善基层党组织建设。同时，将业委会的发展融合到党的体系和组织网络中，从而引导业委会健康有序发展。在这一过程中，赋予业委会以身份，这意味着基层党组织的认可，同时提高了其在基层社会治理格局中的地位。

四、社区社会组织融入基层社会治理体系的驱动因素

基层社会治理体系建设的驱动因素，主要包括基层党组织引领、行政吸纳、社区社会组织治理型参与的现实要求以及多元治理主体良性互动等。

(一)基层党组织引领

党组织引领是中国特色社会主义制度的最大优势。通过党组织网络拓展及政治身份赋予，可以推动基层党组织与基层社会治理深度融合。一方面，通过党组织的价值渗透和桥梁纽带作用，在基层党组织带领下发挥群团组织、社会组织作用。基层党组织作为政府与社会的桥梁，其制度、话语和联系群众的网络优势，可以非常方便地赋予社区社会组织及其成员一定的政治身份和相应的符号[8]。另一方面，通过党组织网络建设，将基层党组织建设延伸至社区社会组织中，拓展社区社会组织参与基层社会治理的制度化渠道和平台，同时有力地推动基层党组织和社区社会组织的深度融合发展，把党的优势真正转化为基层社会治理的效能。

(二)行政吸纳

行政吸纳为社区社会组织参与基层社会治理提供了合法化空间。“行政吸纳”包括限制、放任、合作、发展和收编等策略集合[9]，其可以广泛应用于基层社会治理实践策略的解释。其中“行政”主要是指基层政府，而“吸纳”则主要是引导和规范社区社会组织融入到基层社会治理结构中来，促使其有序参与社区公共事务。政府逐渐意识到社区社会组织在基层社会治理格局中的独特优势，陆续投入资源、出台相应政策、制度推动社区社会组织规模的扩大，并不断营造其成长的制度性、发展性空间。地方政府以及社区居委会的引导和吸纳，为维权小组寻求正式化提供了制度化空间和合法化路径。社区社会组织作为承接治理重心下移的重要主体，同时又是居民诉求集中表达的载体[10]，社区社会组织获得正式身份和来自政府承认的过程，也是其融入基层社会治理体系建设的过程。

(三)社区社会组织治理型参与的现实要求

治理型参与要求治理主体主动、有序参与到社区公共事务中。社会的组织化是一个社会中不同群体基于特定的目标而组织起来，以组织的形式解决社会问题和满足个体需求的过程。社区社会组织为社区居民参与社区公共事务提供了载体和平台，同时可以有效提升个体的参与自主性及参与能力，有助于推动居民参与制度化、可持续，让基层社会治理网络变得更具活力。此外，社区社会组织的生成和发展，将“原子化”居民组织起来，在再组织化的过程中，建立了政党、政府和社区居民的制度信任和关系网络，使得相关利益个体的行动借助组织化变得可预期、有序化和可控。社区社会组织及社区居民有序参与社区公共事务是基层社会治理体系建设的首要目标。社区社会组织作为重要的治理主体融入社会治理体系的过程中，实现了从利益联结到新公共性的构建，满足了治理型参与的现实要求和发展目标。

(四)多元治理主体良性互动

基层党组织、基层政府和居委会以及社区社会组织是基层社会治理体系建设的重要主体。在社区社会组织生成和发展过程中，基层政府包容吸纳、党组织身份赋予以及社区居委会的积极沟通协调，形成了多元治理主体的积极互动和有效衔接，推动了多元主体参与基层社会治理新格局的构建。党和政府通过提供制度环境和合法身份，规范和激励社区社会组织合法合理参与到基层社会治理格局中，推动治理重心下移，夯实基层社会治理基础。维权精英作为集体行动的组织者和领导者，直接对集体行动的风险和效益负责，同时需要考量业委会的可持续性发展以及本人声望、荣誉等，作为有一定利益偏好的理性人，其在群体、组织、制度等多重制约下，积极利用政府的制度弹性谋求合法化空间，并寻求社区社会组织正式化，这种理性考量推动其积极融入基层社会治理体系。

五、启示

社区社会组织作为基层社会治理格局中的重要治理主体，其生成和发展及其融入基层社会治理体系是我国社会发展过程中的重要现象。本文采取过程追踪的方式，分析社区社会组织从非正式到正式化的衍生过程，探究社区社会组织融入基层社会治理体系的过程和机制，并以此分析社区社会组织融入基层社会治理体系建设的主要驱动因素，主要有以下四点启示和建议：一是加强地方党组织对社区社会组织的引领和融合。地方党组织要通过组织网络建设、身份赋予以及提供荣誉符号等，将社区社会组织融合到治理体系和网络中。二是地方政府要为社区社会组织提供合法化制度空间。一方面，要对社区精英和骨干进行有效吸纳和引导，促使其主动而有效地参与到社区公共事务中来；另一方面，要通过政策和制度创新，拓展社区社会组织合法化的制度空间，推动社区社会组织通过正式化、规范化运行，引导其融入到基层社会治理格局中。三是推动法律层面的制度建设，促进社区社会组织正式化。要健全和完善有关社区社会组织的法律法规，如完善社区社会组织成立和发展的相关法律制度，推动社区社会组织的注册、备案等更加便捷化。四是以社区居委会为代表的基层自治组织既代表居民利益，也一定程度上代表政府立场，要扮演好“对上沟通协调，对下服务引导”角色，对社区抗争要采取积极引导和理性克制的态度，为社区社会组织合法化提供适宜的土壤和环境。