科技成果委托研发过程中政府权力与利益分配机制研究

崔立红 梁婉颖

(山东大学 法学院；山东 青岛 266237)

协同创新已经成为我国科技创新战略体系中的关键要素。随着科技进步，企业成为发明创造的主体，同时也是科学研究与创新发展的主要阵地。政府逐渐转变为服务型政府，为知识经济的发展创造条件，为知识流动和创新提供适宜的空间。在科技成果委托研发过程中，政府扮演着委托者的角色，提供财政资金资助，同时也是整个研发过程的管理监督者，发挥行政权的干预机制，以保障市场研发活动的可持续性，对于委托研发活动起着主导性的作用。大学、政府和企业的交互是创新链条的核心环节，三方合作是知识共享和知识创造的重要要素，在将知识转化为现实生产力的进程中，价值观念不同、功能不同的三方开始不断地融合，形成合力，实现资源的最优化配置。由政府提供财政资金资助，企业、大学等多方参与政府委托研发的科技成果是团队生产的产物。在协作生产的经济组织中，由于无法根据具体的贡献和投入等因素来准确地判断出各参与主体的要素贡献率，会不可避免地出现搭便车、道德风险和效率低下等现象，产生相应的委托代理问题。因此，就必须进行资源的优化配置，建立一种有效率的产权安排，合理构造产权的分配结构，划定知识产权的权利保护界限，使得产权权利的保护成为能够弥合私人成本与社会成本、私人收益与社会收益之间差异的有力工具，使知识产权获取、开发、转化能够最大限度地提高社会福利[1](P120)。

在委托科研活动中存在着多重委托代理关系，政府承担的角色为公众的代理人和科研活动的委托人。作为公众的代理人，政府受委托行使行政职权，可以调节市场机制的不足，实现科研资源和商业资源的优化配置。但是政府的介入也会不可避免地干涉到私人市场主体的私权利，同时在多元化的投资机制下企业资本的投入也需要得到产权保护。知识产权制度作为对研发成果的产权激励制度之一，保护研发成果为最初生产者所占有，保护其享受制造、使用或者销售的专有权并拥有获益权不因研发成果被公开而同时被无数人免费使用，确保任何人除特殊情形外使用知识产权产品即付费，使得知识产权产品生产者可以回收开发知识产权产品的投资，从而更积极地投入到新一轮创新产品的生产中。

因此，如何在科研主体、产业主体以及政府之间构建一种有效率的初始产权配置，如何最大限度地激发各创新主体投入研发资金和进行成果转化的积极性，使得科技成果能够切实转化为生产力，如何将税收资金和公有产权收益回馈公众，是值得理论上进一步探讨的问题。同时政府作为委托研发活动的主导者和公众利益的代表者，如何解决政府委托研发代理成本，构建政府权力的内容和边界，使得公众利益得到保障的同时又不至于过多地妨碍创新主体的经济活动和市场利益，也是一个需要解决的难题。

一、政治与科学技术之间的契约关系：紧张与融合

在个人发明时代与协同创新时代，科学技术研究与政治的关系是大为不同的。在科学技术日益社会化、社会日益科学技术化的今天，科学与政治之间的关系日益靠拢。一方面，基于提高自身影响力、发展科学的考虑，科学往往需要公共权力的合法性支持乃至公共资源上的投入；另一方面，科学要长久发展，就必须确立自身的独立性地位，必须与公共权力之间保持一定的距离。这两个方面造就了科学技术与政治之间若即若离的关系状况[2](P95)。为此，政府与科学家之间通过契约的纽带来建立新的联系，在政治与科学技术这一对契约关系中，必然也会伴随着传统委托代理领域所面临的道德风险、委托人利益的实现、逆向选择等问题，因此应在二者之间寻求平衡的机制，以保障社会公共产品的供给和公共利益的实现。

(一)政治与科学技术之间的契约论

政治与科学技术之间关系的起源最早应该追溯到二战前后。二战期间，科学与政治之间的关系主要是依靠军事这个纽带来强化的，即科学技术-军事-政治，科学技术通过军事转化为政治力量，科学技术对政治的影响日益显现[3](P12)。二战后各国为争夺国际竞争力和话语权，加强对科学技术的干预，大规模建立各类研究机构支持基础研究。时任美国战时科学研究发展局局长的V.布什1945年7月19日所提出的著名的报告《科学，没有止境的前沿》，被认为是具有划时代意义的文献，是对19世纪以来在科学职业化过程中人们处理政府与科学关系的传统实践中所形成的事实契约的理性总结，创造了政府与科学关系新的“原型”——为了国家目标，政府授权科学家，给予科学家相当大的自主性，并通过契约的方式创建了两者之间新的关系。这份报告试图解决的关键问题是政府与科学之间的关系[3](P14-15)，强调基础科学在技术创新中的作用，主张由基础科学到技术创新再到开发、应用和促进生产发展的线性模式。但V.布什所建构的政府与科学之间的契约模型中，基础科学与技术创新之间的关系是存在缺陷的。司托克斯在其《技术科学与技术创新——巴斯德象限》中强调了由应用引起的基础研究的重要意义，即既寻求科学认识上的发现，也寻求应用研究的发展，无疑更加贴合认识与应用之间的现实关系。美国学者D.H.戈斯顿针对20世纪80年代所出现的科研活动中的诚信和效率问题提出了新的委托代理模型，认为从政府到科学家的委托代理关系是科学政策中最抽象的委托代理范式——即科学家执行政府所委托的任务，并不是出于自身的利益，而是随着委托人利益的增加而最终获得某种利益[4]。作为理性人的科学家为了实现自己的科学研究和试验开发的目的与政府订立合同而形成契约关系，获取政府提供的以资金等多种形式的资助，以实现自己作为理性个体自我实现进而推动社会进步的理想。这种政府与私人机构的合作模式被称为“契约式公私合作”，即政府和社会主体就行政任务的执行和公共目标的实现，以合同为基础来建立双方的合作伙伴关系。在这种模式中，公权力部门以合同为依据，确保其控制和监督项目单位的可能性[5](P77-78)。

(二)政治任务与科研自主性的冲突

正如贝尔纳在《科学的社会功能》一书中所提到的，学术自由的缺乏是科学家在从事生产的过程中面临的巨大障碍，就像企业中的雇员出于害怕或者无知等因素不敢拒绝倾向于保护雇主利益的合同一样，导致在一定期间一个人的脑力产物被收购了。政府立足于经济发展状况制定科学政策，选择具有前瞻性、关键性、战略性的技术领域作为国家集中资源资助的优先领域，不可避免地会引导和干涉科学研究的方向。学术研究只有在新经济中扮演关键性角色，即科学研究活动必须具有效益，政府才能保持对学术研究的大规模支持[6](P109)。

在现代社会中，不得不引起重视的一种趋势是科学的技术化与技术的科学化。技术知识是技术创新的源泉，同样技术的变迁也可以源于技术本身的进步。科学萌芽的出现是自由的、诞生于科学家的灵感，但能否将头脑中的萌芽予以实现，则需要与资本结合起来。资本总是沿着一种能够以最大的效率实现最优利润的路径流动着，对研究机构以及人员的经费投入也同样建立在效率衡量的基础上——选择最有市场应用前景的领域，获得专利或者技术创新产品，在最短的时期内实现利益的最大化。即使是从事基础研究的职业科学家的研究，也不可避免地受到投资人的影响。在美国，对于任务定向基础研究的资助稳步增长，任务定向基础研究区别于自由基础研究，投资方有功利目的，希望研究活动成果能加速其实用目标的实现[7](P62)。此外，科学研究的自主性也受到干预，科学研究不仅仅是实验室中的实验，更是走出实验室、改造社会生活的工具。技术的发展会引发新一轮的技术创新，研发更多的是遵循巴斯德象限中强调以应用为目的的基础研究路径，以实际应用需求为导向，而不再仅仅是科学家头脑中的科学勾画和纯粹的自主研发兴趣和热情，也不是V.布什勾勒下的纯粹基础研究引发应用研究和技术创新的线性模式。

政府的制度话语权依靠公共权力的强制力和权威保障，具有相对于科学研究的强势地位。政府应当建立一种与科学研究者之间的平等关系，尊重科学家的独立人格，推动和保障科学研究事业的发展。但科学的发生与发展必须立基于科学家自身的聪明才智，由此对于科学家的协调应该通过激励或者鼓励来实现，而不应当用强制性的命令来实现。政府应当鼓励科学尤其是基础科学的发展，由政府充当科学研究的主要资助人，但这种资助并不应该以牺牲科学共同体的自由探索精神为代价[3](P34)。应当满足科学家在最少的监督下进行工作，激发研发者的内在兴趣与自我成就感，协调政治与科学技术之间的关系。

(三)政府资助-应用研究-技术创新

政府不仅资助需要生产和应用具有较大时间周期的纯基础研究，而且加大资金资助追求经济效益的应用研究，直接应对市场和技术的需求，促进技术创新。同时，政府与科研团体、社会组织、公众之间形成大科研共同体，政府财政资金与社会资本日益融合，对科技成果的研发形成多元化的投资机制。政府提供资源给科研团体，科研团体遵循诚信和效益原则进行科学研究，以实现国家和公众的利益。政府的意志通过科技政策予以体现，并指导着科学研究共同体的研究计划，由政府决定关系着国家经济发展与国际竞争力的研究方向，政府提供足够的经费支持。换言之，发明创造不仅仅是发明人个人的事业，同样是国家的事业。在知识经济时代，政府应当承担起构建国家创新体系以及培育创新人才的责任。尤其是在与公共利益具有密切关系的领域，例如军事、农业、公共卫生和房屋建筑等，以及私人机构无法承担的需要巨额资金及昂贵研发设备的领域，政府的资助无疑是非常必要的。由于这些领域通常都耗资巨大，周期长，市场前景具有极大的不确定性，因此并不是社会资本竞相涌入的领域，而必须依靠政府的介入和调节。国家对经济活动的调控和资助除了利用科学与政治契约关系理论进行解释之外，还可以借助行政法上的辅助性原则来加以论证。当个人或者较小的下位组织无法胜任某项事务的处理时，国家可以积极进行协助，必要时亲自完成相关任务。政府将研发事务委托给项目单位，由项目单位承担相应的行政任务，打破了政府对公共事务的垄断。充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求[8](P5)，可以最大限度地实现公共利益。同时自主科学研究的发展并不必然服务于国家需求，由政府利用行政资源进行积极资助和调控，可以保证科研任务的顺利进行。

二、政府权力性质及权力运行模式

在现代民主社会里，政府的权力来自于人民权利的让渡，人民将管理和统治的权力交给政府，由政府来执行人民的公意。遵循新公共管理理论所提倡的委托授权的民营化，政府将行政职能的实现交由私主体行使，从资金来源来看，属于委托模式的公私合作形式。在政府委托研发中，政府行为主要体现为提供资金进行资助以及在特定情形下介入私主体的经济活动。国家通过财政专项资金的形式提供资金支持，社会主体以项目的形式申请资金，负责项目的执行和提供特定的产品或服务，共同参与到国家的创新体系建设之中。具体到政府资助科技成果介入权的实施过程中，当项目承担者无法实现合同约定的目标时，政府作为资助机关基于公益的角度出发，可以对另一私权主体的权利领域进行干预。但在人民-政府的委托代理框架中呈现出明显的代理人主导的倾向，政府以国家权力作为屏障，出于政治需要出现政府的垄断行为，使得竞争者的进入成为不可能，委托人也不能通过建立代理人市场，对政府的低效率进行鞭策[9]。政府作为公众的代理人，理应维护公众的利益，受到公众的监督。

(一)政府委托研发的性质-行政委托

学界对于行政委托中委托主体、受托主体、委托事项等要素还存在争议，本文采用的行政委托的概念指“出于管理上的需要，某一行政主体(委托人)委托另一行政主体或其他组织及个人(被委托人)以委托人的名义代行职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度[10](P553)。行政委托不仅包括公权力委托，还包括非权力行使的行政事务的委托。政府委托研究机构研发科技成果就是行政委托事项中非权力行使事项的体现。新公共管理理论强调公共行政对委托代理的运用，民营化中的委托授权为具体的体现形式，要求政府积极而持续地介入，政府依然承担全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门，委托授权通常通过合同承包、特许、补贴等形式来实现[11](P129)。行政委托是制度经济学中“委托-代理”理论在公共行政领域的具体运用[12](P39)。政府部门作为委托人，项目承担单位作为代理人，代理人围绕委托人的利益实现来行动，委托人是最终的利益获得者和风险承担者。政府为实现科技成果的产生和运用而将研发的“经营权”交由项目单位行使，与之相伴的是政府财政资金安全风险的增加。因为项目单位作为“经营者”与政府部门作为“所有者”之间在目标追求和价值取向上并不完全一致，同时“经营者”的利益与公共福利的实现也存在着价值冲突。

行政委托制度体现了政府简政放权的思想，越来越表现出公私合作的性质，而不仅仅是行政体制内的委托。根据行政职能和行政任务的要求，政府将科技成果研发委托给特定的项目单位，属于行政体制外的委托，体现了行政委托不断自我扩张的趋势。

(二)委托研发中政府权力运行之行政优益权

1.行政合同中的政府行政优益权

政府行政优益权包括行政合同缔结中的优益权和行政合同履行中的优益权。政府决定委托研发单位以及研发项目，分别为政府在行政合同缔结中的选择行政合同对方当事人和决定行政合同标的的行政优益权[13](P142)。行政合同履行中的行政优益权包括监督检查权、单方面变更解除权、制裁权、强制执行权等[14](P246)。为保障科学技术进步与经济建设和社会发展相协调，政府将科研项目委托给特定机构进行研发，签订政府与项目单位的委托研发合同或者包括政府部门、项目单位以及人才在内的三方合同。政府批准承担单位承担计划项目的研究开发或建设任务，提供项目研究开发经费，制定项目验收和考核指标，对合同履行情况进行监督检查，尤其是项目验收后以介入权的形式继续监督。

2.介入权是行政优益权

在政府委托研发行政合同中，介入权的行使应该在行政合同中予以明确规定，因为这是政府公权力的体现。介入权也可以称为强制实施权，体现国家意志，由政府强制力进行保障，并不以相对人的意志为转移。政府与私人主体之间并不具有平等的协商地位，排除了当事人之间的意思自治，为行政强制行为而非协商行为，包含在行政优益权之中。即使由政府作为联合产权人的情形下，介入权的产生并非基于政府所共有的科技成果的产权的使用行为。在知识产权法的法律体系中，如由十三届全国人大常委会第二十三次会议于2020年11月11日通过，自2021年6月1日起施行的《著作权法》第十四条规定，对于不可分割使用的合作作品，其著作权由合作者协商一致行使。不能协商一致的，任何一方不得阻止他方行使除转让、专有许可、出质以外的其他权利。由十三届全国人大常委会第二十二次会议于2020年10月17日通过，自2021年6月1日起施行的《专利法》第十四条规定共有专利权人约定优先，无约定的共有专利权人可以单独实施或者以普通许可方式许可他人实施，虽与介入权的普通许可实施方式相契合，但却不具有强制性，专利权的行使以专利权人的约定为依据。可见，介入权的行使无法与现有的知识产权共有权利行使规则相协调，并不是政府行使自身权利的表现形式。介入权与专利法上的强制许可制度可以构成一般法与特别法之间的关系，共同组成政府干预委托研发过程的公权力体系。由政府委托研发(主要表现形式是财政资金支持)的科研项目适用介入权的相关规定，由政府资助机构出于公共利益和效率考量，直接行使行政优先权。

(三)保障公众的参与权、决定权与监督权

政府的主要职能之一是公共产品的供给，而公众作为公共产品的消费者，理应通过需求关系影响公共产品的投入、生产和应用。政府应当保障公众的参与机制和利益需求，回应公众的诉求。现代民主理论被普遍认为是为政府公权力提供合法性基础，但无论是行政权力还是科学的理论，都不足以保障政府委托研发科学研究活动的有效性，因此，政府应当确立理性有限、权力有限的行为选择意识。换言之，能够对权力和科学的有限性予以补充、完善的要素，就是民主的要求，即社会大众的自主选择要求[15](P100)。从公共政治的角度看，行政权力的运行具有部分的民主性质或者说有限的民主形式。在制度创新取向上，民主则以社会大众的利益表达、利益诉求、政策诉求以及政策回应等方式直接作用于公共行政活动[2](P81)。因此，公众应当参与到政府资助项目的评审和介入权实施条件的判断上。

洛克认为，政府只是人民保护自己利益的受托人，作为委托人，人民是自身利益的裁判者[15](P21)。相比于新制度经济学中的委托-代理模型，政府委托研发中的委托-代理形式体现出更复杂的制度架构。在政府委托研发的过程中，存在两层委托代理关系：一是公众让渡权力给政府，这是以社会公共利益为导向的政治受托人与公众委托人之间的关系。二是政府将行政事务委托给特定机构，这是政府与特定机构之间的关系。在该委托代理链条中，同时存在着公众对于政府行使公权力的监督和政府对于委托研发事项的监督。公众应当对政府委托研发的全过程进行监督，同时享有救济权。

三、政府委托研发科技成果初始产权配置

政府立足于经济发展状况制定科学政策，选择具有前瞻性、关键性、战略性的技术领域作为国家集中资源资助的优先领域，对实施过程进行监督和管理，并建立相应的评估体系和指标，由此复杂的过程所形成的科学成果需要受到产权制度的保护，以形成对新一轮技术研发与创新的激励作用。产权制度是整个技术研发过程中不可或缺的一环，明晰的产权制度可以为研究成果的转化以及后续的开发扫清利益分配冲突所形成的障碍，将研发成果的生产、运用和保护有机贯穿起来。要素资产联合产权是单一资本产权随着生产力的发展而发展的必然结果，是市场经济发展的必然要求，应当遵循利益平衡原则，保障创新主体各方的产权利益。

(一)中美科技成果所有权归属模式比较

仔细研读中美两国法律条文的规定，可知两国在所有权的配置主体、介入权的行使条件等方面存在着显著的不同。与我国《科学技术进步法》规定统一由项目承担单位享有知识产权所有权不同的是，美国《拜杜法案》并没有一刀切地规定所有的由国家财政资助形成的知识产权成果都归属于项目承担单位，而仅规定了对于大学、非营利性研究机构和中小企业可以选择获取财政资助科技成果的所有权，且一旦选择保留所有权，就必须接受国家介入权的制约。根据政治与科学技术之间的契约理论，政府作为委托研发项目的委托人，是委托代理关系中真正的利益享受者和风险承担者，受托人在处理委托事务的过程中只需要尽到审慎勤勉的注意义务即可。理论上而言，由政府利用财政资金资助的项目成果遵循“谁投资谁所有”的原则应当归属于国家，但出于对技术成果商业化、产业化的激励，将国家对于科技成果的所有权下放给一部分非盈利性机构，亦有利于实现科技成果研发转化的效率价值。我国立法一刀切地将科技成果产权配置给所有资助单位，可能会导致政府和公众的利益无法得到维护。赋予私人主体过多的处置权会产生较大的代理成本，公众利益并不是市场主体的最优选择，仅仅将介入权作为对于公众利益的补偿会导致利益的失衡，专利公开也无法弥补专利垄断所带来的对于公众利益的损害。同时受到资助的企业多为大企业，容易造成技术垄断，对自由的市场竞争设置人为的限制。美国《拜杜法案》在将研发成果的所有权配置给项目承包商的同时，也规定了项目承包商相应的程序性义务，而我国并没有相应的配套措施的安排。

(二)政府与研发主体、社会投资者共享产权

政府财政资助作为科技成果研发中的重要生产要素，理应成为产权的重要组成部分。首先，单一资本产权保证投入的资本可以实现保值增值，获得产权收益。政府委托研发中政府资本以及社会投资都是资本产权的体现，政府用财政资金进行资助，为了实现对于公众创新产品的供给，保障政府财政资金的再投入和再造血功能，应当赋予政府相应的产权。其次，由政府享有产权，可以应对公众在购买科技成果的产品时所存在的“二次付费”的问题。政府的财政收入来源于公众的税金和公共所有权的公共产权收入，政府资助所形成的科技成果的产权收益应由政府享有。社会以国家为媒介对公共产权的占有是对每一个社会成员的自由与发展创造条件的占有，从而将基于公共产权所有者身份所取得的收入回馈民众[16](P2-3)。再次，政府委托研发行为所形成的法律关系为行政委托代理关系。无论学界对于行政委托的内涵存在何种程度的分歧，行政委托的本质内涵包括委托他人行使公权力所涉及的事务，但行为效果仍然归属于委托方。政府利用财政资金委托研发机构研发，研发成果的获得以及风险的分担均应由政府承担。政府出于激励成果转化的现实目的将成果所有权分配给研发机构，并不改变由政府承担委托后果的本质，也不影响由政府获得或者共享研发成果的产权。

为促进私人企业资助科研机构研究项目的商业化运作，吸引更多的社会资本加入到大科研项目的运营当中，应着力于构建多元化的投资机制，既包括企业自身投入研发资金，支持研发促进转化的情形，也包括企业单纯投入资金到国家科研项目之中。如果在研发过程中不保护私人企业的投资，私人企业并不会有意愿将其资源投入到政府资助的科研项目之中。换言之，在产权制度的设计中，应当考虑私人投资者的利益，激发私人企业投资研发的热情，提升产品的科技含量，实现富有效率的产权安排。产业的增长主要由资本的增长和劳动的增长两方面来解释，人力资本理论使得人在生产中的决定性作用得到展现，人力特别是具有专业知识、技术的高质量的人力是推动经济增长和经济发展的真正动力[17](P70)。在科技研发的过程中，人才是关键性的要素，研发和技术型人力资本是企业技术创新的主体，因此，科研主体应该享有产权来获得对于技术持续性创新的激励。与传统的薪酬福利制度相比，产权制度更能激励人力资本的创新能力的供给[17](P80)。因此，将政府委托研发科技成果的产权归属政府、研发主体、社会投资者，不仅有利于激发各类创新主体的活力，保障有新的资本源源不断投入到国家创新体系投资、研发和应用的进程中，而且可以应对国有企事业单位无法自主享有《科学技术进步法》所赋予的科技成果处置权的尴尬境况。《国有资产管理条例》《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》以及《事业单位国有资产管理暂行办法》等规定将单位所形成的包括无形资产在内的财产均划归国有资产来进行管理，将无形资产的出售、出让、转让等处置行为均设置了严格的审批程序，并且交易需要遵循相应的行政评估价值，科技成果转化的收入在扣除奖励资金后上缴国库，这样规定虽然可以防止国有资产的流失，但同时也限制了项目承担单位对于成果的市场交易行为以及进行研究成果转化的积极性。赋予政府、企业相应的产权，既可以保障政府获得产权收益以回馈公众的能力，又可以激励企业作为创新和转化主体的积极性，避免成果束之高阁。

四、政府介入权的规范与规制

在政府委托研发的委托-代理模型下，代理人即项目单位具有信息优势，委托人即政府并不了解项目承担单位是否按照委托目的来组织自身的行为。而且私人主体在追求利益最大化的同时，可能会使公共利益处于不利情况，进而造成相关第三人的不利负担，消费者的权益得不到保障[18](P141)。因此，在委托代理理论下，应当构建激励机制和监督约束机制。介入权的设计就是政府发挥监督约束职能的体现，即通过设计合理的介入权行使条件和规范，实现非对称信息情形下的最优合同，最大限度地保障社会公众的利益。

(一)介入权的正当性基础

我国2007年修订的《科学技术进步法》明确授予项目承担者依法取得财政资助项目所形成的知识产权，同时保留了国家在项目承担者未实施的情形以及出于国家利益、国家安全以及公共利益的需要执行强制实施的权利，即首次在国家立法层面引入了政府资助科技成果介入权，并原则性规定了介入的事由和实施方式。为了激发科研团体技术转移的积极性，促进科技成果的商业化进程，政府委托研发并利用财政资金所形成的知识产权成果由国家让渡给项目承担机构。同时，为了避免私权主体包括项目承担者、受让人及被转让人等权利人采取所谓的策略性行为，怠于转化或者以损害公众健康、公共安全、公用目的等方式实施成果，国家保留介入权。关于介入权的合理性与正当性，可以引入双层补偿理论来进行论证。第一层补偿机制是发明人以公开其发明的方式来换取一定期限内的法定垄断权，即发明人将自身的发明公之于众，并许可他人实施，以此作为享受垄断权利的对价。第二层补偿机制是政府以大量的财政资金资助特定的项目承担者的研发活动。财政资金来源于公众的税金，国家资助研发追求的是公共利益的实现和人民福祉的提升。作为获取公众税金和保留发明专利权的补偿，项目承担者和被许可人则给予公众(通过政府)介入权，以确保公众能够接触政府资助的成果。项目承担者则负有容忍政府介入的相对义务[19](P67)，保障公众享受科技创新所带来的社会福利[20](P83)。由此可见，介入权机制的引入实际上是对于国家将所有权全部配置给项目承担者所导致的利益倾斜的协调机制。专利制度本身的目的即是推动社会技术的进步，为公众提供创新产品，实现专利、技术与市场的结合。介入权可以发挥保障技术转化为现实生产力的助推作用，对于提升社会的整体福祉具有重要的意义。因此，应当完善相应的规范体系，发挥其应有的制度价值。

(二)介入权的权力界限

政府介入权属于公法上的行政行为，基于公权力具有天然的扩张性，应当设置具体的实体性和程序性的规范来防止公权力的恣意行使。对于介入权的权力范围应当予以清晰的界定，以划定公权力的行使范围，防止公权力对于市场运作的过多干预。同时，政府及其工作人员存在政治利益与经济利益的冲突，也可能会出现道德风险。公共选择理论表明，在政治舞台上的活动个人与市场中的个人是同一的，没有证据显示同一个体会出于不同的行为动机进行行为选择。认为同一个人在两种不同的情境中会进行不同的价值选择和判断的认识是自相矛盾的，理性经济人都会做出趋利避害的选择[21](P281)。因此，应该明确介入权权力行使的要件。新《专利法》第49条、《科学技术进步法》第20条关于行使方式的表述分别是“可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施”“国家可以无偿实施，也可以许可他人有偿或者无偿实施”。考察国外立法例，日本1999年颁布的《产业活力再生特别措施法》规定为“强制转让第三人使用”。可见，立法对于介入权的实施方式大多限定在许可第三方实施的行为方式上，并不会对产权的权属产生影响，这体现了介入权行使的谦抑性，即仅仅将介入权的实施限定在介入权实现的目的上，以保障公众享有科技成果创新所带来的社会福利。实践中，一些地方科技立法的规定则超越了国家法律法规的相关规定，如江苏省在2018年出台的“科技改革三十条”中规定，为促进科技成果转化，避免成果束之高阁，对由财政资金支持、具有明确市场应用前景但两年内未转化的科技成果，可在技术产权交易市场挂牌交易、拍卖等，转让收益80%用于奖励研发团队。 实际上，将政府实施介入权的适用方式扩展为可以直接强制转让，而不是局限在强制许可，有违反立法之嫌。《Trips协议》第31条关于未经权利持有人授权的使用的限制条件中明确规定，此种使用是不可转让的，除非与享有此种使用的那部分企业或者商业一同转让。可见，国际条约也明确了非自愿许可的使用方式不包括对于该部分权利的转让。

(三)介入权的程序设计

现有介入权条款的规定非常笼统，对于介入权的申请主体、实施条件和程序等并没有可操作性条款，导致介入权在实践中缺乏可操作性。同时，介入权作为一种公权力，应当遵循权利法定以及程序正义的原则，以一种看的见的正义来保障公权力的正当行使。程序正义的基本要求之一是程序的参与性，在介入权行使的过程中，应当充分保障公众的知情权、参与权和救济权，具体体现在以下几个方面：

第一，关于介入权的行使依据，《科学技术进步法》中关于介入权的规定没有明确是否依据合同规定或者依据法律直接执行。介入权即强制实施权，本质上是行政机关的强制执行权，其行使必须有明确的法律依据。我国对于行政主体强制执行权实施方式的具体规定并不一致，也没有统一的实施规则。我们认为，行政合同中明确规定亦是介入权行使的必要条件。在行政合同的法律关系中，既包含着行政公权力的强制意味，也包含着行政合同双方协商的色彩。政府部门依据合同的明确和具体细化的规定可以直接对不履行合同义务的行政相对人采取强制措施，行政相对人必须接受，这体现了行政合同中公共利益优先的原则，即最大程度地保障科技成果的实施转化。

第二，关于介入权的申请主体，不应只用“国家”的表述来规定。鉴于为体现和表达公众的利益诉求，应当解释为既可以由政府部门依照职权启动，也可以由公众或者利害关系人依申请启动。尤其是对于涉及国家安全、国家利益和社会公共利益的情形，公众理应享有维护自身利益的权利。

第三，对于介入权行使条件的判断，需要发挥政府的自由裁量权进行个案裁量。除了在相应的法律规范中进行细化规定之外，还应当设置严格的程序规范，防止政府利用公共利益概念的模糊性扩张公权力的边界。在判断“未充分实施”和“公共利益”的实施要件时，除了可以引入“同行评议”等制度外，公众的意见也应当成为政府决策的重要因素。由于科研活动的专业性，政府可能囿于专业知识的局限性，同时受客观条件的限制，无法深入观察到科研活动的每一个步骤，对于不同领域的专利是否在合理的期限内、是否以合理的价格进行实施等无法做出准确的衡量，因此需要借助同行专家的评判来辅助决策。但是科学技术具有学术价值和社会价值的双重特征，同行专家的建议更具有保守性，更趋向于做出行业内更有助于进一步激发认知的决策，此时需要外部的刺激性因素，即公众做出与自身利益息息相关事项的决策，同时可能有助于从新的视野激发技术的新一轮创新。需要说明的是，介入权性质为行政优益权，因此，对于介入权的行使条件还应当加入符合行政优益权特性的紧急性要件，即当企业等合同相对方不履行合同中所规定的实施义务并对国家利益或者社会公共利益造成急迫的、现实的危害时，行政机关才享有强制执行合同的特权，即介入权。

第四，介入权相对于行政诉讼或者当事人协商解决合同争议机制而言具有补充性。作为行政机关，行政优益权的行使应当具有谦抑性，不应过于积极地干预私权利的行使。换言之，如果行政机关与相对方可以协商一致解决，则并无行政优益权适用的空间。只有在确实无法达成一致，且等待法院解决争议会影响公共利益的前提下，行使优益权才具有正当性[14](P248)。

第五，对于政府做出执行介入权的决定后，除了赋予项目承担者进行申诉抗辩的权利之外，也应当赋予社会公众救济权。相关的利害关系人以及一般公众都可以作为救济权的行使主体，《Trips协议》第62条第5款明确规定对行政终局决定的司法审查和复审原则，即政府行政权力的行使应当受到司法审查的制约。

五、结语

科学技术研究既需要外部激励机制的保障，也需要内部动机的刺激，需要科研人员从内心认同科研活动的社会价值，并获得自我成就感和社会尊重。科学技术研究并不是科研人员个人的事业，也是国家和社会的共同事业，对于科研活动提供支持是国家责无旁贷的义务。实践中所呈现的科研活动疲软、人才流失、科技成果转化率低下、国家怠于行使介入权等现象，归根结底是产权分配的问题。政府作为公众的代理人，为实现行政管理职能参与到社会的经济生活之中，应当承担起保障国有资产保值和增值的责任。同时，政府的行政优益权既是权力也是职责，行政机关擅自放弃权力的行使可能导致公共利益受损。因此，政府应当充分发挥介入权的威慑力，从反向激励科研机构和企业对科技成果进行商业性转化的积极性，使得科技成果能够转化为生产力，为公众源源不断地提供科技创新产品和服务。