文书档案管理相关问题思考

孙琛辉

（中国科学院微电子研究所，北京 100029）

1月1日，《中华人民共和国档案法》新修订版正式施行。修订后的档案法要求档案形成单位建立档案工作责任制，健全档案管理制度，按照要求及时归档并定期向档案馆移交档案。其中新增的第五章《档案信息化建设》，对电子档案的合法要件、地位和作用等作出明确规定。

1 现行标准

文书档案通常指各级各类党政机关、企事业单位在职能活动中形成的、具有查考利用价值和凭证作用的各种门类和载体的历史记录，是各级单位管理活动的重要记录，比其他门类档案更受重视，管理和保存也相对完整和系统。

文书档案管理遵循《机关档案工作条例》（厅发〔1983〕64号）、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局第8号令）、文书档案案卷格式（GB／T9705-2008）、《归档文件整理规则》（DA/T22—2015）、《机关档案管理规定》（国家档案局第13号令）、《党政机关电子公文归档规范》（GB/T39362-2020）。此外，各行业、部门也有自行制定的相关规定，如金融行业的《金融企业业务档案管理规定》（档发〔2015〕3号），中国科学院的《中国科学院档案管理工作标准》（ZKY/B002－2005）等。

上述条例、规定、标准对于文书档案的归档范围、保管期限、整理规则都做了明确规定，且大多提到，文书档案由文书部门或业务部门负责收集归档材料、整理立卷，定期移交档案室归档。但是，实际工作中，由于档案管理被置于各项工作的末端，各部门人员普遍不重视归档材料收集，且认为档案整理是档案部门的工作，从而导致文书档案立卷质量不高。随着电子文件等新型文件载体的出现，关于文书档案如何管理的问题，出现不少争议。

2 现存争议

2.1 文书档案归档范围界定

文书档案的归档范围是各类管理性文件，并不限于公文，还包括职能部门各项工作中形成的各种载体的各种信息记录。

但是，由于很多干部职工对文书档案的收集范围的认识仍然局限于日常公务活动形成的公文上，对于收文、发文的收集比较齐全，而对于日常工作中产生的其他重要文件归档重视不够，收集不完整，给日后查阅利用带来不便。

此外，文书档案归档范围通常限定的是纸质文件，对于电子文件以何种形式归档界定不清晰。

2.2 文书档案整理立卷的责任主体

按照《机关档案工作条例》规定，文件材料整理、立卷、归档的责任部门是文书部门或业务部门。

但在实际工作中，文书部门或业务部门往往认为归档工作是档案部门的事情，表示不知道哪些文件材料需要归档。档案部门又常抱怨，不知道文书部门或业务部门在日常工作中形成了哪些归档材料，档案工作的前端控制就沦为空话。

这种自我定位的偏差和信息的不对称，导致承办人不及时将办毕文件交送立卷人、立卷人没做好平时归卷和随时立卷工作的现象非常普遍，很多单位的归档工作实际沦为一年一度的积压文件突击清理，与档案工作应有的持续性、稳定性相去甚远。

2.3 文书档案分类的必要性

按照传统要求，文书档案的归档文件，应该是办理完毕、具有查考利用价值、按一定规律保存起来的文件。按规律保存、维护与不同类型来源密切相关的文件之间的关联性，是档案的形成条件之一。同一机构产生、具有相同职能的文件，要相对集中统一归档。档案分类是档案整理的重要环节，档案分类规则实质上决定了档号编制规则。

随着电子目录的完善，电子检索的便利，归档整理工作的简化，档案能否取消分类，或者按照图书工作的主题词分类，也成为人们争论的话题。

2.4 电子文件归档

电子文件与纸质档案的区别在于载体不同，其分类可遵循纸质档案分类，但不能将其独立作为一类档案。

现阶段能否施行单套制归档？虽然新修订的档案法为电子文件单套制归档提供了法律依据，但由于文书档案更强调凭证价值，单套制归档需要成熟完善的档案管理系统、完备的长期存储机制、标准规范的电子文件体系，如果不具备这些条件，建议还是采用纸质、电子档案双套制进行保存。

此外，一些单位的管理文件采取0A+纸质的形式，即通过0A系统流转的电子文件，最终还需打印成纸质文件后请领导签字，这就必须采取纸质文件和电子文件双套归档的方式。

3 改进思路

3.1 细化归档范围

文书档案应能全面、系统反映机关主要职能活动和基本历史面貌，这要求职能部门在工作过程中建立完备的资料收集机制，将各类有价值的文件材料应归尽归。因此，各单位应根据相关标准、各部门职能、各项管理制度、历年归档情况和工作实际制定详细的归档范围。

文书档案的归档范围如果不明确、不具体，在实际工作中很难执行，就容易造成重要归档材料的遗失。档案部门设计合理的归档范围，首先需要了解文书工作，并具体分析各部门职能，全面了解和掌握其履行职能过程中产生的归档材料；其次需要具体分析各部门制定的规章制度，梳理各类制度中要求归档的文件材料种类和名称；最后需要对照8号令和历年归档情况，整理出本单位文书档案归档范围参考表，发各职能部门逐一补充、确认后，作为部门归档和收集的依据。只有将归档范围细化到具体文件甚至是文件名称，在实际工作中才能具有充分的操作性。

在日常工作中，各部门职能部门一是要依据归档范围持续收集、及时整理常规文件，办理完毕的事项一定要按事由及时归档。二是要对照年度工作计划和工作总结梳理重点工作，据此进行针对性文件收集整理。三是按照新修订《档案法》规定做好突发事件应对活动相关文件的收集整理。把各类活动形成的文件资料妥善保管，定期移交归档。

档案部门需通过参加各职能部门的相关会议或关注新闻报道，及时了解职能部门工作、提醒其注意收集应归档材料。档案部门如果不了解业务部门的工作，很可能在归档范围方面无法提供具体、细致的指导意见。

3.2 明确立卷主体

档案工作不只是档案部门的职能，更多是档案形成者的责任。按照归档文件“谁形成、谁归档”原则，文书档案应由文书部门和职能部门等业务部门整理立卷。

为建立文书部门或业务部门与档案部门密切沟通、紧密协作的归档模式，档案部门首先要依据文书档案管理规定，结合本单位实际，制定文书档案归档范围和保管期限参考表初稿，再与文书部门或业务部门讨论后确定最终归档范围和保管期限参考表。档案部门应与文书部门或业务部门协商合理的工作流程，将归档工作纳入业务工作，将移交归档完毕视为业务工作完成的标志。

文书部门要根据公文办理流程中掌握的文件收发、登记、运转和催办等流转状态，负责依据归档范围将本单位文书工作中形成的各类公文的整理立卷。事实上，《党政机关公文处理条例》（中办发〔2012〕14号）已将归档工作列入文书办理流程。在文件流转过程中，也可利用各种信息技术为各项工作建档。

各职能部门要负责本部门日常工作中文件资料的收集整理、预立卷管理并定期向档案部门正式移交；而各部门的每位工作人员要在每项工作的过程中做好文件材料保存工作，并在办理完毕后及时将归档材料交部门兼职档案员集中保存、有序整理。只有这样，才能将“人人都是建档责任人的要求落到实处”。

最后，档案部门汇总整理各部门移交的文件资料，按照档案工作要求完成后续的案卷编目、装订、装盒、排架等档案整理工作。档案部门人员通过案卷标题加工和编目等工作，还可以系统了解归档文件材料，全面把握室藏档案，为将来的档案管理和提供利用工作奠定基础。

3.3 做好档案分类管理

随着档案保存的文件资料越来越多，除了服务日常管理工作参考，文书档案还有更为重要的凭证作用和史料功能。为能及时、完整地提供档案信息，文书档案必须遵循文件形成规律、保持文件有机联系，文书档案管理人员必须做好档案分类管理，建立完备、便利的编目、检索机制。

只有按照事由进行整理，把一项工作、一次活动、一个会议形成的文件材料，从开始、中间过程到结束都收集齐全完整，并系统整理，才能将该项工作任务的全貌和细节通过一卷档案反映出来。因此，必须根据管理工作实际，对归档文件进行科学、合理的分类。

作为传统档案的核心内容，档案分类是维护档案间有机联系的重要方法，分类体系体现档案全貌，具有档案资源类聚作用。按照分类方案整理的档案，才更接近档案的本质，而不是各类散放文件的简单集中摆放。分类方案如同一本书的篇章目，可以方便检索所需的档案资源。

3.4 电子档案管理

文书档案方面的电子文件归档和电子文件管理、元数据方案已基本成熟，可直接用标准结合实际运用，并可在试用成熟的基础上，向其他类型档案电子化归档推广。

目前，国家档案局先后发布了关于电子文件格式、元数据规范、电子档案检测的要求，可供参考的规范包括：《电子文件存储与交换格式》（GB/T33190—2016）、《党政机关电子公文元数据规范》（GB/T33480—2016）、《党政机关电子印章应用规范》（GB/T33481—2016）、《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894—2016）、《文书类电子档案检测一般要求》（DA/T70—2018）、《党政机关电子公文归档规范》（GB/T39362-2020）等。

《机关档案管理规定》（13号令）规定，机关档案的管理要维护档案的真实、完整、可用、安全，即档案的“四性”，新修订的《档案法》第三十七条要求电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规，这和纸质档案要求的完整、准确、系统、安全是一致的。一套成熟的电子档案管理系统，也必须能够检测电子档案的“四性”。

实际工作中，对于仅以电子文件形态生成的文件，可以且仅以电子文件形式存档。但是存储需要符合安全管理要求和永久保管要求。无论是档案系统的成熟度，还是存储介质的保管期，都需要在实践中进一步检验，稳妥起见，对于长久保存的电子文件，建议纸质和电子档案双套制保存。特殊格式的、无法打印的电子文件，可施行单套制保存，但应与生成系统、元数据等同时保存，并实行异地异质备份。