集体经营性建设用地入市中生态管制的缺失及制度实现

彭小霞

（江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116）

一、生态管制的内涵及特征

“生态管制”一词最早出现在美国环保主义先驱——蕾切尔·卡逊于1962年所著的《寂静的春天》一书中[1]。1972年联合国在瑞典斯德哥尔摩召开全球第一次人类环境会议，会上提出各国面对日益严重的环境危机，阐述加强生态管制的重要性。1973年，我国制定了首个环境保护的专门性文件——《保护和改善环境若干规定》，由此拉开我国生态管制的序幕。随着我国经济发展的深入，大量的环境问题日渐凸显，生态管制的任务随之更具紧迫性。尤其是在市场经济条件下，对于具有较强公共属性的环境资源，市场难以对其合理定价以及将环境成本计算在产品定价中，由此出现生态环境问题上的“市场失灵”现象。在这种情况下，政府在环境治理中所有的征税权、禁止权、惩罚权等强制性的权力对于矫正环境问题上的“市场失灵”问题不仅具有较大的优势，也具有现实必要性。从内涵上看，生态管制是国家为了实现一定区域内自然资源的合理配置和利用，促进该区域生态环境的保护和修复，通过制定该区域准入规则和转用规则规范生态空间内部的生产生活行为，并对整个生态空间的环境质量进行监督检查以及对造成严重环境危害后果的违法主体追究法律责任的行为。从内容上看，生态保护和环境治理是生态管制的两大组成部分。具体而言，生态保护是指规划和保护具有价值的生态系统，从而预防生态破坏；环境治理是指采取科学的技术手段综合整治水、大气、土壤等被污染严重的区域，使被破坏的生态秩序得以恢复。

生态管制有四个突出的特点。第一，生态管制主体的单一性。生态管制作为一种政府环境规制行为，主要由生态环境部门设置的生态管制机构来承担生态管制职能。在生态问题越来越严重的当代社会，生态管制机构的作用更加凸显，其具体职能包括两大方面：一是环境决策权，即依据一定区域的环境规制目标，将该区域的环境保护和环境治理的要求以具体制度的形式固定下来，如制定出台本区域资源开发的生态规划制度、生态监测制度、生态修复制度等制度体系，从具体细节和可操作性上落实国家法律和顶层制度设计。换言之，生态管制机构行使的是微观层面的生态管制决策权。二是环境执法权，即生态管制机构在职权范围内依据法定的程序对破坏城乡建设规划、对生态资源进行掠夺性开发的行为及时进行查处，对造成环境污染的企业或者个人进行处罚，以遏制和纠正各种环境破坏行为。作为身兼环境决策权和环境执法权双重职责的生态管制机构，也同时面临着双重约束：一方面，生态管制机构对地方政府和生态环境部门负责，其行动逻辑就必然要受到政治力量的控制与影响；另一方面，生态管制机构为维护区域良好的生态环境而行使环境规制权，生态管制从性质上看属于行政规制，所以生态管制权必须依法行使，公民对违法的生态管制行为可提起行政复议和行政诉讼。第二，生态管制空间属性的明确性。在绿色发展理念的引领下，我国自然资源的开发利用应该在遵循生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条基本控制线的要求下统筹生态空间、农业空间、城镇空间的部署，同时以生态空间占用是否合理为标准，根据空间属性的不同制定差异化的管制规则。具体体现在：根据生态功能的重要程度，将农村水源所在地、森林公园所在地等确立为重点生态空间，在重点生态空间严格禁止占用、改变土地性质和用途的开发行为，倡导有利于修复和提升生态功能的土地利用行为；将其他次级重要的生态要素确立为一般生态空间，一般生态空间限制大规模的、破坏性强的资源开发活动，允许不降低生态功能的土地利用行为[2]。总之，不同的地域和空间，生态管制的要求和程度是有差别的，清晰明确的空间界限是实施有效生态管制行为的前提。第三，生态管制手段的多样性。传统上，我国的生态管制活动主要由政府实施，在手段方式上主要采用命令控制型的直接干预方式，体现为政府环保部门通过制定法律法规、政策、制度等来制定排放标准、生产过程标准，通过行政命令的方式迫使生产经营者予以遵从，并对破坏环境的行为主体予以惩处。随着市场经济的发展，政府不断扩展生态管制的范围和手段，环境税、排污权交易等市场激励型生态管制方式开始不断出现，政府的生态管制手段呈现行政直接干预与市场间接干预相结合的趋势。在功能上，行政直接干预采用强制手段有利于提高生态破坏的成本、修复被破坏的生态环境，同时对潜在的生态破坏主体形成震慑作用；而市场间接干预则有利于激发企业加强绿色技术研发，实现企业经济效益与环境效益的双赢。第四，生态管制目标的双重性。生态管制是社会性管制的重要内容，如前所述，其存在主要源于环境问题上的市场失灵。由于环境污染的负外部性，作为理性经济人的环境使用权主体必然根据私人利益最大化进行决策，对环境造成的损害成本不会计算在市场交易价格之中，这就使得私人边际成本低于社会边际成本，出现了成本外溢，导致资源配置的低效。又由于环境资源是公共产品，产权具有不确定性，而环境污染的受害者数量庞大，要让环境污染者通过谈判与受害者进行协商，显然成本过高而无法实行。因此，依靠市场的力量难以有效解决环境问题。换句话说，在市场机制下，经济的发展与环境保护问题之间的矛盾难以调和，为实现二者的可持续发展，需要政府发挥生态管制的作用。政府通过生态管制，保证市场主体在追求自身经济利益的同时维护生态环境的良好状态。在市场经济条件下，生态管制以平衡经济发展与生态安全的关系为目标，即要求主体在发展经济的同时也要保护生态环境，使经济的发展在环境的可承受限度之内。

二、我国集体经营性建设用地入市中生态管制的缺失及其不利后果

（一）我国集体经营性建设用地入市中生态管制的缺失

当前，我国集体经营性建设用地入市中生态管制的缺失主要体现在立法的缺失上。我国目前规范集体经营性建设用地市场化流转的立法主要是《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正，以下简称新《土地管理法》）第六十三条，该条打破了以往集体建设用地禁止入市流转的法律障碍，对集体经营性建设用地入市流转的范围、流转的方式、流转的程序等事项进行了规定。相对于未修正之前的土地管理法，这是新《土地管理法》的一大亮点，更有利于保障农民在城市化中的土地财产权，体现了国家统筹城乡发展，推进城乡一体化的时代要求。但纵观新《土地管理法》有关集体经营性建设用地市场化流转的相关规定，并不涉及生态管制的内容。尽管《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41号）规定国家有权从土地增值收益中收取一定比例的调节金以调节收益分配，并对调节金的征收机关、使用管理、法律责任等进行规定[3]，但对调节金的用途未作规定，未提及农民的生态补偿事项。由此可见，现行关于集体经营性建设用地入市流转的法律规范仅关注土地的经济价值而忽略土地的生态功能，在土地增值收益分配上着眼于土地直接和间接的经济价值损失的补偿而忽视了土地入市流转所造成的生态价值损失的补偿[4]。生态管制理念在集体经营性建设用地入市的专门立法中的缺失，导致集体经营性建设用地入市法律规范中没有对经营者利用土地时在生态方面进行特别的规制，对行政机关在集体经营性建设用地入市中的责任范围规定中也不涉及生态监管缺位的追责。由于立法没有对生态因素进行考量，在集体经营性建设用地入市流转实际过程中引起的各种生态问题难以得到合理的解决。

（二）我国集体经营性建设用地入市中生态管制缺失的不利后果

1．农地资源破坏严重。由于农村集体经营性建设用地直接入市后农民所获得的土地增值收益大大高于农地生产收入，再加之农地生态保护的外部性的影响，会导致农民要么倾向于采取粗放经营模式，在农业生产中不合理使用农药、化肥和地膜，其有害物质进入土壤，造成土壤污染和土壤肥力下降，降低农作物的产量和质量；要么倾向于对农地进行抛荒、闲置，导致耕地锐减、农地生态资源浪费严重。另外，在集体经营性建设用地向商业化、工业化用途的转化过程中，大量高消耗、重污染的工厂进驻农村，这些工厂企业所排放的不达标的废水废气废渣，对周围农地带来严重污染，使农地的生态功能降低，大量优质农地的减少甚至消失，造成农地的可持续利用遭遇严重的破坏。同时，在政府生态管制缺失下，土地经营主体借土地流转之名圈占、破坏耕地和损毁农田基础设施；在耕地上开发以农业为依托的各种休闲观光项目，如大量修建各类农场、酒家、农家乐以及大型展销场所等；为规避土地用途管制制度和绕过土地征收程序，以租用名义实质征用农用地进行非农建设等。这些违规的农地非农化行为直接导致耕地减少、农地环境资源被破坏。不仅如此，集体经营性建设用地入市后，极易形成土地分割，周围残留地和相邻土地受损，无法实现土地经营的规模经济效益，而转变用途的集体经营性建设用地也可能降低相邻土地的生产力，进而降低土地利用效率。

2．农村环境污染加剧。在集体经营性建设用地入市中，为了平衡集体经营性建设用地入市与农地经营之间相差悬殊的收益差异，在一些农村地区，土地经营者为在短期内获取较高收益，通过在畜禽养殖业频繁投放种苗与饲料以提高产量，畜禽粪便排泄量与养殖规模呈正比关系，养殖户对禽畜粪便处理的不及时、不得当，产生严重的农地面源污染问题。一方面，随着大量的集体经营性建设用地入市，农地被污染的来源越来越多，从工业“三废”污染，逐渐蔓延到了恶臭污染、有毒有害污染等类型。除了土地被污染，集体经营性建设用地入市还造成严重的水资源污染。例如，农户为提高经济效益进行高密度水产养殖，大量的残余饲料、生物排泄物和动物尸体悬浮在水中未及时清理，造成水质浑浊，引起生物缺氧，而且还会产生大量有害物质，破坏水体的生态平衡系统[5]；一些工厂产生的未经处理的污染物随地排放，通过降水或径流冲刷进入附近河流和地下水体，引起水体污染变质。另一方面，流转后的集体经营性建设用地用于工商业开发，各种建设项目工程的实施会带来大气污染、水污染、土壤污染等，破坏农村生态系统的结构和功能，且这种损害是长期的、持续的，会引起农村生态系统整体失调[6]。随着城市化的推进，集体经营性建设用地入市造成我国乡村生态环境污染形势更加严峻，污染类型更加多元化，农村环境问题呈现面源污染与点源污染并存，农业污染与工业污染叠加，各种内生污染与外源性污染相互交织和转化的发展态势[7]。

3．农业生态功能退化明显。作为我国农村土地资源优化配置的重要途径，集体经营性建设用地入市将土地作为一种稀缺的生产要素在市场流转，不仅可以解决城市扩张的土地资源紧缺问题，也可以提高农民的土地财产性收入。然而，由于集体经营性建设用地入市所带来的经济效益是显性的，能够及时实现，而集体经营性建设用地入市所带来的生态损失则是隐性的，具有一定的时滞性，因而农民大多关注土地流转所带来的经济效益的高低而忽略土地流转中的农业生态保护和生态补偿[8]。由于集体经营性建设用地入市中生态管制的缺失，从农业生态安全的角度分析，我国农村集体经营性建设用地入市过程中存在的问题正以不利于农业生态功能的农业生产模式表现出来。具体而言，一方面，如前所述，集体经营性建设用地入市会加速农地非农化进程，农地用途的变化会对土壤造成难以修复的破坏，并且随着土地的非农化开发，流转土地的周边生态系统平衡会被打破，农业生态系统面临着严峻的考验。另一方面，在立法的支持下，集体经营性建设用地入市流转即将在全国铺开，在此背景下各种社会资本会迅速向农村聚集，在趋利性动机的支配下，农村土地的“非粮化”倾向愈演愈烈。资料显示，2013年我国河南、山东、河北、安徽四个粮食主产区的农村土地非粮化率达到61.1%[9]。农地转化为非农用途，必然导致粮食耕种面积锐减和粮食减产，为缓解粮食紧张局面，一些产粮区通过过量使用对土壤有较大污染的重金属药剂、硼肥以及农用地膜来提高粮食的产量，引起土壤的结构和功能失调，进而产生农产品质量安全问题。同时，重型机械化耕作方式会使土壤板结，加速灌木丛、田埂和景观中的湿地等群落生境消失；而且休耕轮耕、农地改良等的缺失，易导致肥力下降、土壤侵蚀、盐分积聚、土地荒漠化等农业生态功能退化。

三、我国集体经营性建设用地入市中生态管制缺失的原因分析

（一）重经济发展轻环境保护的传统观念的制约

长期以来，经济社会发展中重经济效益、轻环境保护的错误发展理念，是造成集体经营性建设用地入市流转过程中生态管制难以实施的观念上的障碍。尽管近年来我国十分重视生态文明建设，国家在立法层面制定了不少环境保护与污染防控法律规范，然而，我国当前出台的各项管理控制农地流转的法律规范大多为原则性规范，简单笼统地提出土地经营利用者应当爱护农地、合理进行农业生产，并没有具体规定农地非农化流转中环境污染的实质治理措施，使得农业生产者缺乏足够的重视，农地保护理念流于表面。我国政府官员的政绩考核以经济效益为主，经济发展指标所占比重较大，环境保护指标则权重较小，为促进地区经济更快发展，一些地方政府倾向发展粗放型经济，而这种发展模式资源消耗高、利用率低，环境污染严重，甚至一些地方政府采取降低环境标准引入外资、对污染严重的企业减征排污费和污染税、允许环境破坏严重的建设项目投产运营等措施发展经济。由于生态效益相对于经济效益而言具有滞后性、模糊性及外部性等特性，一些地方政府在环境治理方面往往是消极不作为。在任务驱动和谋利导向双重逻辑下，很多地方政府对资源环境保护缺乏动力。

从集体经营性建设用地入市的一些试点地区实践来看，一些地方政府部门负责人环境保护意识淡漠、绿色发展理念欠缺，在发展中将推进城乡建设一体化、提高区域经济GDP视为首要工作目标，不顾实际情况大搞“形象工程”“政绩工程”，盲目地扩大、提高农村地区集体经营性建设用地入市流转的规模和速度。从而出现有的政府部门对集体经营性建设用地入市流转中造成的农地污染现象选择性忽视，放任农村生态环境的进一步恶化，使得现有的农村农地污染防控和保护农村环境的政策法规难以落实，无法在管控过程中真正做到从源头预防集体经营性建设用地入市流转中环境污染问题的发生。

（二）农村环境管理体制混乱

当前农村环境管理体制混乱，主要源于管理部门众多，造成环境政策缺乏协调甚至相互冲突，制约了生态系统的整体性治理。我国涉及农村环境污染管理控制的行政机关较多，如农业、国土、畜牧、环境保护等多个部门机关都有权管控农村环境污染的问题，行政机关一多就容易出现“均管、均不愿管”的倾向，产生管控主体不明确的问题。在生态管制过程中，各管理机构会出现职责重叠和交叉不清的问题，由于缺乏统一的协调机制，极易出现“政出多门”、推诿扯皮、效率低下的结果。从实践来看，农村环境污染防治工作主要由基层环保部门承担，但我国基层环保部门普遍存在专业技术人员数量有限、各项检测仪器装备不充分、缺乏有效的管理工具等问题，导致环境执法能力较弱。而且，当前我国农村环境规划体系、农村环境监测体系以及农村环境质量体系未形成一体化，在实施农村环境防控工作中，基层行政人员难以对农业生产经营活动实现有效的过程控制，再加之农业环境治理的资金被分散到农业、水利、环保等部门，各部门的不配合制约着农村环境的有效治理[10]。另外，我国生态环境是以地域为核心的管理体制，各级环境管理部门只对本级政府负责，上下级环境管理部门之间是业务指导关系，上级对下级的监督乏力，而本级政府的内部监管关系的公正性难以保证，很容易导致腐败和寻租现象的发生。

在涉及农地污染的治理问题上，我国相关法律虽然规定由生态环境主管部门会同农业农村、自然资源、林业草原等部门对农村污染防治工作实施监管，但依然缺少统筹机制。因而，各部门分别立法导致“农业管农地、环保管污染”的管理体制割裂问题依然没有破解，立法实践仍一定程度上呈现“有职权却无责任、有牵头却无统筹”的悖乱状态。除此之外，从土地政策看，相关规范性法律文件虽然规定各级党委、政府、农业、国土等部门对农地生态环境的监管职责，但这些规范性法律文件大多停留于政策层面，法制化程度低；原则性规定多，确定性规范少；一般性号召多，责任追究少；等等[11]。以上问题的综合叠加导致法律规范性文件对各部门履行土地生态管理的职责规定实效性差。因此，当前我国农村环境管理体制的混乱，难以确定何种机关作为生态管制的法定主体，是造成我国集体经营性建设用地入市中生态管制缺位的主体上的成因。

（三）地方政府面临财政压力的约束

现行的分税制使得国家财力自下而上向中央集中，地方政府的财政收入相对有限。然而，中央政府在上收财权的同时却并未相应上收事权，地方政府的财权与事权在一定程度上失衡，使得承担大量事权的地方政府缺乏相应的财权，制约地方政府公共服务的供给[12]。基于财力的限制，地方政府能够投入到生态保护和环境治理的资金是有限的。从各地环境治理的实践来看，财政压力与环境质量之间是负相关的关系，换言之，地方政府面临的财政压力越大，辖区内生态管制的程度越低，这一问题在基层乡镇政府较为突出。地方生态保护与环境治理方面投入的短缺造成基层政府生态管制动力不足，也导致其生态管制能力有限。从全国范围来看，虽然国家生态保护的投资总额及其所占GDP比重在逐年增长，但对公众造成危害的严重环境污染问题以及环境群体性纠纷依然时有发生。特别是在面对集体经营性建设用地入市流转引发的跨地区、跨流域的严重生态破坏后果时，资金投入的匮乏造成生态补偿和环境修复的效果大打折扣。换句话说，资金短缺成为当前我国集体经营性建设用地入市中生态保护的重要掣肘因素。究其原因，由于现行我国生态保护和环境污染治理体制依然带有计划经济体制的痕迹，在责任的分配以及资源的投入等方面都由政府牢牢控制。而环境污染的治理是个长期的过程，其投资也具有周期长、见效慢、风险大的缺点，又由于环境保护的正外部性的影响，在政策调动缺失的情形下，私人资本缺乏对环保市场投资的动力，这就使得环境保护资金渠道来源单一。政府的财政拨款作为集体经营性建设用地入市中生态保护的主要资金来源，则会进一步增加地方政府的财政压力。因此，在资金匮乏的情形下，不但政府的生态管制在集体经营性建设用地入市中会出现缺位，甚至还会出现一些地方政府为增加税收或者个别官员出于个人私利向企业设租，放任企业在集体经营性建设用地中的排污问题或其他生态破坏行为，进一步造成集体经营性建设用地入市的环境污染事故的发生。

四、我国集体经营性建设用地入市中生态管制的规范路径

（一）政府确立生态优先的理念

生态优先的理念认为人类本身是生态系统的重要组成部分，人和自然在生态系统中应和谐共处，所以人类在开发利用自然资源过程中应遵循自然规律、倡导绿色发展。生态优先理念要求政府在发展经济的同时保护环境，并且对市场主体在经济活动中破坏生态环境的行为进行限制和制裁，这是政府作为公权力主体义不容辞的责任。具体到集体经营性建设用地入市流转中所带来的一系列环境问题的解决上，需要政府在观念上树立生态优先的理念，进而采取恰当的生态管制措施。因此，新时代要实现“生态—经济—社会”三位一体协调发展，应建立绿色GDP为核心的全面考核体系。而在绿色GDP的考核体系下，应重点将各项环保目标任务是否完成纳入领导干部的政绩考核之中。从实践来看，在发展经济过程中，遵循自然规律的环保目标任务应该至少包含以下几个指标——“环境质量”“污染控制”“环境执法”“生态修复”等。在涉及集体经营性建设用地入市流转中的环境问题上，为在观念上帮助政府实施生态管制扫除障碍，应充分对地方政府的资源环保政绩进行评估，对集体经营性建设用地入市流转中的地方耕地资源利用效率、环保技术推广程度、污染物的排放数据等多方面进行综合评价[13]，将农用地性能变化、土壤和空气质量变化、农田灌溉用水水质变化、环境群体性事件发生率等作为官员环保考评指标，同时量化集体经营性建设用地入市中的环境损失和资源消耗成本，并继续积极有效地推广绿色的GDP核算制度。在政府官员政绩考核中加入上述指标，能提高官员对集体经营性建设用地入市中的生态保护的重视程度，在观念上促使政府官员树立生态优先和绿色发展相结合的理念，从而有效约束官员短期行为，解决集体经营性建设用地入市流转中的环境问题。

（二）完善集体经营性建设用地入市流转的生态管制立法

完善集体经营性建设用地入市流转的生态管制立法，其总的要求是在立法中以农地生态利益制约集体经营性建设用地经营主体的意思自治，确立与农业绿色发展要求相适应的集体经营性建设用地入市的法律规范[14]。鉴于新《土地管理法》修正后实施不久，不宜在短时间内再次修正，可在即将修订出台的《土地管理法实施条例》中规定如下内容。

1．明确受让人准入资格。集体经营性建设用地入市的受让人准入资格应满足以下条件：一是受让人应当具备农业经营的能力资格，即受让人的行为能力，这是受让人进行农业经营的必要条件；二是审查内容，经营项目审核要求受让人满足现代农业发展规划、从事农业生产履约能力、良好的资产信用等级、环保技术能力以及符合当地产业布局等条件；三是审查主体，既可以授权专门职能部门，也可以由农村集体经济组织、农户、农业专家等多方代表组成，由专责机关统一指导并监督管理；四是在审查程序上，应采取书面报告和现场查看相结合的方式。

2．设立农地生态效益补偿基金。生态管制在内容上除包括对破坏环境的行为依法进行制裁外，还包括对保护环境的行为依法进行补偿，因此设立农地生态补偿基金是集体经营性建设用地入市流转生态管制立法中的重要环节。在立法形式上可以参照《中华人民共和国森林法》第八条“国家设立森林生态效益补偿基金”，在《土地管理法实施条例》中设立农用地生态效益补偿基金，规定农用地生态效益补偿基金的性质、用途、补偿范围、补偿标准等，同时拓宽多元化的资金来源渠道。

3．设立集体经营性建设用地入市增值税。为统筹兼顾集体经营性建设用地市场化流转中国家、村集体、企业和农民的收益分配，立法应规定政府有权对集体经营性建设用地入市中的土地增值收益征收土地增值税。同时单独增列环保税，明确环保税的立法宗旨和功能，以及环保税的征收主体、征收范围和对象、征收程序等。

4．设立生态管制的责任条款。规定地方各级人民政府应当对集体经营性建设用地入市流转的环境质量负责，明确各职能部门对集体经营性建设用地入市流转中的生态管制方面的职权职责，对生态监管中的违法行为追究法律责任。

（三）理顺生态管理体制

近年来，为避免生态职能的重复交叉和多头治理，各省市按照生态环境部关于生态环境系统内部纵向层级和外部横向部门间执法职责的调整的要求，将整合国土、水利、农业、林业等部门的污染治理和生态保护职责统一划归生态环境部门[15]，这有利于减少执法层级，提高执法效能。但由于集体经营性建设用地入市中的生态管制实践性较强，覆盖面比较广，为促进集体经营性建设用地入市流转中的生态管制的有效实施，还应采取下列措施：对于由集体经营性建设用地入市引发的跨流域、跨地区重大生态污染和生态资源破坏问题的解决应由生态环境部总体负责，由生态环境部制定实施目标，协调其他配合管控的部门并提供生态管制的技术、信息等。对于由集体经营性建设用地入市引发的涉及跨部门、跨区域的一般环境污染问题，国家生态环境部应在地方建立协同相关部门的管理机构，授予其统筹协调的职权，并明确该管理机构的职责与权限。在区域管辖的过程中，为遵循生态问题的整体性和系统性规律，应打破现行基层生态监管模式中行政区划的限制，对区域性环境问题的管辖权实施上收、调整和合并，以促进环境治理的跨区域合作[16]。除此之外，针对集体经营性建设用地入市流转的环境污染和生态破坏问题，还应该通过出台政策或立法设立专门的负责农村土地流转生态管理的协调机构和决策机构，由其负责从宏观上协调部门之间、地区之间有关农村土地流转生态管理方面的事项。同时，为将集体经营性建设用地入市流转中的生态管控的执行任务落实到具体部门，还要加强基层环保机构的生态管制能力建设，不仅要为其配备具有丰富的环境保护知识、环境法律素养的工作人员，还应配置专门的环境监测仪器、设备，并提供环境执法所需的充足的资金，以提高集体经营性建设用地入市流转中生态管制的实施效率。

（四）优化现行财政分税制度

生态管制的政策是否能落实，资金的投入量是根本。目前的很多生态管制政策内容设计不合理，即只有政策条文，没有实质的落实措施。为激励地方政府有更多动力从事集体经营性建设用地入市中的生态管制工作，以降低一定区域内的集体经营性建设用地入市所造成的环境污染水平，应从如下方面采取措施：首先，进一步完善财政转移支付制度，在财政转移支付制度中增加生态环境和生态补偿的考量，引导地方政府将财政转移支付投入到集体经营性建设用地入市中的农村生态环境修复工作中去，如农村环境基础设施建设、农村污染的治理、农地的生态补偿等方面。其次，建立集体经营性建设用地入市中农村环境治理专项基金。该专项基金从各级政府的预算中安排，由上一级政府的专门机构监管，主要用于有利于生态效益增强的环境修复和治理的活动进行资金补贴和技术扶持、对因环境污染利益受损的农民进行经济补偿[17]。该专项基金的设立，不仅能提升地方政府在集体经营性建设用地入市中环境监管的能力，更能提高地方政府在集体经营性建设用地入市中生态管制的效果。再次，调整和完善资源环境类税收体系。进一步加强对环境保护税和土地资源税的征管力度，提高集体经营性建设用地开发的征税税率，缩小或者取消对农村环境造成较大污染的用地企业的税收优惠范围，通过合理的税收制度将集体经营性建设用地入市流转对农村环境造成破坏的外部性问题予以内部化；除了税收限制，环境主管部门还应制定更加严格的限制集体经营性建设用地入市流转中污染物排放的生态管制标准[18]，对严重违反生态管制标准的企业除提高排污费征收标准外，还要依法严惩企业负责人。

五、生态管制在集体经营性建设用地入市中的制度实现

（一）建立集体经营性建设用地入市的生态规划制度

集体经营性建设用地入市中生态规划制度的建立应根据集体经营性建设用地入市区域内的资源条件和生态环境的现状，因地制宜地制定本区域的生态安全指标，以确保集体经营性建设用地的开发不超过该区域的生态承受力，不减少该区域自然资源的生态效益，保证经济发展与生态系统保持平衡。因此，构建集体经营性建设用地入市的生态安全规划制度的规范性要求包括如下方面的内容：一是确立集体经营性建设用地入市的生态规划的目标。为避免集体经营性建设用地入市生态损害的发生，集体经营性建设用地的开发应以该区域的生态安全为标准或底线性要求，根据该区域内生态安全的需要制定经济发展战略、设计自然资源配置战略以及制定其他社会科技方面的规划。因此，在目标确立上，集体经营性建设用地入市要在供地比例上提高低碳产业的供地比例，控制集体经营性建设用地占用林地、草地和耕地，节约和集约提供集体经营性建设用地。二是依据集体经营性建设用地入市区域的生态安全强弱程度将其划分为生态安全区、生态脆弱区、生态危险区、生态恢复区和生态保护区，对集体经营性建设用地开发的要求相应为：生态安全区内允许开发、生态脆弱区内有条件开发、生态危险区内禁止开发、生态恢复区内允许保护性的开发。三是建立符合各生态分区生态安全的集体经营性建设用地入市的指标控制。以国家法律政策规定的建设用地开发要遵循的单位“三废”排放量、人均绿化面积、人均农用地面积、人均水资源量、环境治理综合指数等为标准，确定集体经营性建设用地入市流转规模的合理供给比例，确立集体经营性建设用地入市流转区域内工厂企业、交通和居民住宅等用地结构比例，合理安排区域内农用地与建设用地的结构比例等。四是制定集体经营性建设用地入市生态安全规划方面的管制措施，根据各生态分区生态安全的强弱程度对集体经营性建设用地的供给和开发的要求不同，制定各生态分区的集体经营性建设用地供给和开发的规模、结构、布局、节奏管制规则以及促进该规划的有效实现的行政、经济和技术方面的配套措施体系。

（二）建立集体经营性建设用地入市的生态监测制度

集体经营性建设用地入市的生态监测制度是指通过对集体经营性建设用地入市区域内生态系统中的农用地、水资源、空气、生物多样性等自然生态要素的状况进行动态监测与数据采集，为集体经营性建设用地入市中所受影响的生态环境的保护与修复提供参考、依据的制度体系。其制度的构建主要有：首先，确立集体经营性建设用地入市的生态监测的主体和对象。由于生态监测的专业性和技术性较强，因此，应当设立隶属于地方生态环境局的环境监测站或环境监测中心，对集体经营性建设用地入市造成农村环境影响的各项指标进行测定，监测机构应当具备相应的资质，配备专业人员、技术设施与仪器设备等软硬件条件。生态安全监测的对象是集体经营性建设用地入市区域内的生态环境状况，如农田、大气、水、农作物、植被等自然资源的生态服务功能的状况。生态安全监测的内容包括集体经营性建设用地的开发所引起的生态问题的发生面积和时间、空间上的动态变化以及生态破坏治理中的生态修复过程的监测等一系列安全指标[19]。其次，及时公开集体经营性建设用地入市的生态监测数据。为保证土地开发经营主体和农民及时掌握和了解集体经营性建设用地入市对当地生态环境造成的实际影响程度，应建立月报、季报、年报机制定期公布该生态监测的数据，同时要优化集体经营性建设用地入市中的生态环境监测网络建设，建立各方共享的数据库平台，以备随时查用。最后，集体经营性建设用地入市的生态监测应当多种手段相结合，特别是推进卫星影像和遥感技术在集体经营性建设用地入市的生态监测的运用，既可以采用遥感技术和地面巡查相配合，也可运用抽样检查和全面检查相配合。在集体经营性建设用地入市的生态监测中，如果发现生态风险，应及时向相关主体预警，督促其进行整改；如果已出现生态危机，主管部门应当对该危机发生的原因进行追踪调查，并依法严惩相关责任人。

（三）建立集体经营性建设用地入市的生态修复制度

集体经营性建设用地入市的生态修复制度是以修复集体经营性建设用地入市区域生态系统平衡为目标，结合该区域生态环境修复能力，通过一定方式使受损生态环境恢复或者接近原区域生态系统水平，实现自然环境的修复的制度体系。其制度内容涉及：一是确立集体经营性建设用地入市的生态修复责任主体。根据“谁污染，谁治理”原则，有明确的污染责任人的，由污染责任人承担相应的修复责任，责任人有能力修复的由责任人自行修复，责任人无能力修复后由第三方替代修复，责任人支付相应的修复费用；无明确污染责任人的，只能由作为公共资源管理者的政府承担修复责任。二是明确集体经营性建设用地入市的生态修复目标。集体经营性建设用地入市的生态修复实施过程中，应当以该区域生态功能恢复为修复目标，为保证该区域内的生态水平不下降，应以区域生态环境修复的最高水平作为标准，确保被破坏的生态环境得以整体性修复。三是设立集体经营性建设用地入市的生态修复救济金。在当前的审判实践中，法院判决被告承担的生态修复费用无论是交由法院管理或是当地财政部门分拨，都存在管理和使用上的问题，因此由独立的第三方管理生态修复款项成为必然选择。在资金来源上，包括生态损害行为人支付的生态修复费用，生态损害发生地的政府作为修复主体支付的一部分费用，以及管理资金账户第三方组织再通过市场运作方式运营的收益。账户的收支情况应当向社会公开列明，接受全社会的监督。四是设立集体经营性建设用地入市的生态环境修复验收程序。缺乏严格的修复验收程序，生态修复工作易浮于表面，生态修复的效果会大打折扣。因此，在生态修复过程中应设立专门的生态修复验程序，明确验收主体，对验收中需要检查的各项要求作出明确规定，制定各项具体要求的基本标准，编制验收报告并公开验收信息，接受公众监督。

（四）建立集体经营性建设用地入市的生态责任制度

集体经营性建设用地入市流转中的生态责任主要包括政府生态责任追究以及单位和个人的生态违法行为的追责两大方面。

对于集体经营性建设用地入市中的政府生态责任追究而言，一方面，应建立体现生态安全要求的集体经营性建设用地入市生态目标责任体系。具体而言，即建立以绿色GDP为核心的干部考核办法和奖惩制度，把集体经营性建设用地入市中的环境治理状况纳入地方政府官员考核体系之中。此外，大幅增加集体经营性建设用地入市区域内生态环境治理立法执法质量、环境质量改善状况、环境资金投入使用过程以及公众满意度等内容的考查。把集体经营性建设用地入市对生态资源的消耗、对自然环境的损害纳入该区域经济发展评价体系，激发地方政府切实履行和维护集体经营性建设用地入市中生态环境保护和治理的义务。另一方面，建立集体经营性建设用地入市中的政府生态责任追究机制。对集体经营性建设用地入市中政府生态环境破坏行为的责任追究，可以通过权力机关、法院、政府及环保部门等机关的监督来实现。对政府及其工作人员在集体经营性建设用地入市中违反环境法律规定的义务、不当行使环境职权的行为，应撤销违法行为并赔偿受害人损失，对相关责任人根据情况作出调离岗位、责令辞职、降职、免职等处分；对政府或环保部门工作人员在集体经营性建设用地入市中生态保护工作决策失误、执法不严、监管失职造成严重后果的一律严格问责，建立环境责任终身追究机制；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

对于集体经营性建设用地入市中单位和个人的生态违法行为的追责而言，根据“污染者治理、破坏者恢复”的原则，由在集体经营性建设用地入市中造成生态环境破坏的主体承担修生态环境的法律责任。从实践来看，在法律责任方式上一般以恢复原状、赔偿损失为主，对造成较为严重的环境损害后果的，由环境主管部门对责任单位或个人处以一定数额的罚款、吊销营业执照、责令停产停业等行政处罚。