社会保障的适度性

■文／余飞跃

社会保障是现代国家公共财政支出的主要领域之一，我们经常从社会保障支出占国内生产总值比例来看一国对民生保障的重视程度。我们希望人人老有所养、病有所医，希望落入贫困境地的人能够摆脱困境，甚至希望人人都能过上体面的生活。这些美好愿望的背后都隐藏了一个基础性问题：钱从哪里来？从这个角度看，民生保障领域的问题归根结底是钱（资源）的稀缺问题，社会保障制度优劣归根结底是钱（资源）的使用效率问题。

社会保障是强制转钱

生活在以交换为标志的现代社会，我们日常所需主要依赖交换获取。当收入不足时，就交换不到足够维持生计所需，例如失业后生活没有着落，生病后无钱医治，年老后收入储备不足无法交换到养老所需。我们称这份交换到维生所需的收入为基本收入，根据维生所需内容的丰富程度分为仅维持基本生存和维持普通人生活水平，前者所需收入不足称为绝对贫困，后者所需收入不足称为相对贫困。

从农耕社会转型为工业社会，一方面，个人收入增长足以使大部分人依赖收入或储备应对疾病、长寿、意外等风险。另一方面，由于人口流动、家庭规模小型化，当个人因各种原因落入贫困状态时，家庭难以提供充分保障，这时，就得依赖他人收入以维生。如果他人自愿给予，我们称其为慈善；如果政府以法定的税或费方式对他人收入进行强制转移，我们称其为社会保障制度。现实中各国社会保障制度设计复杂，其中，法定社会保险就揉合了强制收入转移功能与保险的风险分散功能。

作为强制收入转移的社会保障制度核心关涉3 个问题：保障谁，谁掏钱，分配的准则是什么。用收入标准来确定保障的对象较为明确容易，有钱可以进一步扩大覆盖面，进一步提高保障水平。分配的准则解决如何分配的问题，是需要家计调查还是普惠式发放，是一揽子现金转移还是复杂的若干专项制度设计，发放实物还是现金，是否允许便携等。从资源的视角看，保障谁以及分配的准则归根结底受资源稀缺性的制约。因此，3 个问题中最核心的问题是钱从哪里来，具体可分为“谁掏钱”“掏多少”两个子问题。前者解决掏钱主体以及为什么需要掏钱的问题，后者涉及社会保障“适度”的标准是什么。

谁掏钱、掏多少

社会保障强制转移的收入，从集体的视角看来自公共财政（社会保险项目的强制转移主要发生在特定群体内部之间，本文未作讨论），如果不能进一步了解各类税制下的公共财政来源，难以追溯到这个社会中真正掏钱的主体。不过，一般说来，创造财富多的企业、个人往往是现代社会税收的主要来源。我们可以将社会简化为由政府、收入高者、收入低者组成。以税收方式从高收入者强制转移部分收入成为公共财政收入，通过公共财政支出方式用于各项公共事务，其中部分转移给低收入者，如城乡低保，老年贫困、医疗贫困、教育贫困、住房贫困等各专项救助对象。

贫困是个超越收入的复杂问题，不管什么原因，落入贫困境地、难以维生的人都会引发人们天生的同情与悲悯。嗷嗷待哺的孤儿、寒风中的无家可归者、风烛残年无所怙依的耄耋、伤残疾病折磨中的众生，总是各国历代社会保障的优先对象。

个人收入扩展到社会视角看就是社会财富，通常情况下来自于生产与交易。要实现社会财富的最大化，需要保护与激励生产与交易行为，剔除损害、减灭财富的行为。一方面，完善法制保护权益，放开管制促进机会公平，可以消除资产使用自由受限与法律正义缺失所致的贫困。另一方面，社会保障制度通过强制收入转移，保障低收入者的基本生活，防止减损社会财富的社会安全问题，同时也让得以维生的低收入者有更多机会参与社会财富的生产。因此，从这一意义上看，社会保障不仅是促进社会财富均等化的制度设计，它同时还是促进社会财富最大化的润滑剂。

社会保障的“度”从保障对象看体现为保障的水平，从掏钱主体看体现为掏多少钱。保障水平过低，低收入者难以维生，影响社会安全的行为就难以遏制。保障程度过高，一方面，强制剥夺高收入者过多，损害高收入者生产、交易以创造财富的积极性，生产和交易行为相应减少，社会总体财富随之减少，可用于再分配的公共财政收入也相应减少。另一方面，从被保障对象看，趋利避害的人性约束下，过高水平的福利也会降低其通过劳动获取收入的积极性和行为概率。因此，在资源稀缺这个局限条件下，理论上，“适度”的社会保障标准是，让低收入者得以维生但不至于侵蚀其通过劳动获取收入的动力与行为，让高收入者有收入可转移但不至于损害其创造财富的动力与行为。

从掏钱者角度看，在资本可以自由流动的条件下，高税收、高福利会促使资本外逃以快速减损特定地域内社会总财富。美国科技界称2020年硅谷发生“科技大出走”（tech exodus），特拉斯、惠普、甲骨文等科技巨头们纷纷离开气候宜居的加州，迁往潮湿闷热的德州。原因并不深奥，高税赋、高福利、高房价驱逐了资本。加州有全美最高的州所得税率，高达13.3%，而企业税为8.8%。高额征税并非用于改善营商环境，如基础设施建设、产业扶持、人才补贴等，而是用于给各类“弱势群体”发福利补贴。德州没有州所得税，并且将禁止征收所得税写入州宪法。同时企业税为零。加州员工生活成本高，各类管制土地使用的立法限制了商品房的供给，供求关系失衡推高了加州的房价，导致全美房价最贵的5 个都市圈有4 个在加州。而德州没有严苛的城市规划，土地几乎无限供应，房价便宜。硅谷“科技大出走”原因无他，趋利避害的人性约束了芸芸众生，企业家也不例外。

理论上，“适度”的社会保障标准是，让低收入者得以维生但不至于侵蚀其通过劳动获取收入的动力与行为，让高收入者有收入可转移但不至于损害其创造财富的动力与行为。

政策启示

改革开放以来，我国一步步解除了对自由生产和交易的禁锢，通过对外开放短时间内提升了人们从事生产和交易的资本、知识与能力，通过保护产权的制度建设进一步释放了人们生产和交易创造财富的动力，促成了经济的飞速发展，社会总体财富的急速增长。

在此过程中，一方面，社会保障制度的配套改革与建设为经济腾飞、财富积累作出了巨大贡献。改革单位福利，确立社会统筹，卸除企业发展的历史包袱。破除特权福利，建立无遗漏的基本保障安全网，让民众安心生产无后顾之忧。另一方面，也充分利用经济发展的成果，进行收入转移，建立了越来越完善的民生保障制度体系。基本无遗漏的城乡最低生活待遇、财政补贴的城乡居民基础养老金、城乡一体化的医疗救助金等让生活贫困、老无所养、病无所医的人们摆脱了难以维生的困境，基本生存无忧。可以说，中国改革开放的过程同时也是社会保障与经济发展相互促进的过程。

今天，我国主要社会矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会保障制度建设成为解决该矛盾的重要手段之一。然而，时代急剧变化，当前错综复杂的国际环境，以及为了应对外部挑战而对内改革与开放的战略性调整，在短时期内出现了各种经济发展的阻力：外贸需求萎缩，各类管制生产与交易约束增加、新冠疫情带来停工停产冲击、税赋（含社保）负担压力等，这些因素共同导致企业经营难度增加，尤其是中小企业，相应就业机会减少，经济发展速度放缓。无论是企业和个人共同缴费的社会保险，还是完全依赖公共财政的社会救助与福利，钱的来源都建立在足量的就业机会和经济发展之上。从事生产和交易的资本投入创造了就业与税收之源，是社会保障可持续发展的根基。社会保障如果失去掏钱主体，失去高收入者源源不断创造的财富，就会成为无本之木、无源之水。

科学理性解释社会保障“谁掏钱”有助于我们树立正确的观念和进行科学决策。社会保障管理层面，要树立成本意识，提高管理的效率，将蛋糕分得更有效率。职责不清、信息壁垒，都会人为推高行政管理成本。社会保障水平层面，树立全面的适度观，保基本、全覆盖可能是最不易出错的适度水平。

树立社会保障政策与其他领域政策协同发展的大局观。以养老保险制度为例，代际收入转移的养老保险制度，归根结底是下代老年人有可供养老之财富，因此制度是否可持续最终取决于未来经济的发展积累财富的多寡。从一个拉长的历史视野看，提升缴费一代的人力资本（尤其是千千万万农民工的教育与培训），破除限制人力资本自由使用机会的掣肘（如户籍限制、进城务工人员的子女教育限制），这可能是养老保险可持续问题解决的更广阔的政策协同思路。