从制度和管理入手提升参保质量

■文／张盈华

党的十九大提出“全面实施全民参保计划”以来，社会保险覆盖面不断扩大，到2019 年底基本养老保险和基本医疗保险参保人数分别达到96754万人和135408 万人，分别占年满16 周岁人口（扣除在校学生）和全国总人口的91.5%和96.7%，不断接近全民参保的目标。但从结构上分析，重复参保、选择性参保等问题仍然存在，在参保数量取得巨大成就的同时，需要补上参保质量这一短板。

参保质量问题的三个突出表现

参保质量反映在“应保尽保”和“有效参保”两个方面。一方面，灵活就业人员失业风险高但失业保险参保率低，短时就业、临时工对养老保障需求大但参加职工养老保险的比率低，“应保尽保”程度还有待提高。另一方面，全国人户分离2.8 亿人，流动人口2.4 亿人，多处参保、一人多户的现象难以避免，“有效参保”还需进一步改善。总体上看，参保质量问题主要表现在3 个方面：

选择性参保。主要表现是“城镇职工”选择参加“城乡居民医疗保险”。2009 年城镇居民基本医疗保险全面推开，尽管报销范围和报销比例略逊于职工医保，但个人缴费低、财政补助高，对患病率相对低的青壮年就业群体具有强大吸引力，灵活就业人员、农民工等流动性较强的就业群体往往会选择在户籍所在地参加居民医保，而不是在工作地参加职工医疗保险。

重复参保。指一个人在某一社保险种的不同制度或同一制度不同地区同时参保缴费的现象，前者属于跨制度重复参保，后者属于制度内重复参保。根据国家审计署2016 年对医疗保险基金的审计结果，“305 万人重复参加基本医疗保险造成财政多补助14.57 亿元，305 万人中有5124 人重复报销医疗费用1346.91 万元”。

我国农民工数量庞大，是流动就业的主要群体，2019 年有7508 万农民工跨省流动，有参保人嫌在不同的统筹地区转接手续繁琐，“自动放弃”办理转移接续，转而在工作地重新参保，加上经办机构无法跨地区比对参保信息，重复参保也就屡禁不止。也有参保人流动就业，原来的参保关系未及时暂停，造成在新工作地或新职业重新参保后，与原来参保关系并存。

部分群体参保率低。我国社会保险制度最先以国企职工为参保对象，进入新世纪后，国企就业人数占城镇就业总人数的比例迅速下降，私营企业和个体就业人数占比快速攀升。从1994 至2019 年在职职工参加各项社会保险人数与参加养老保险人数的比例来看，养老保险在职参保人数快速增加，失业保险、医疗保险、工伤保险的参保人数增速明显趋缓。以失业保险为例，2009年之后，失业保险参保人数与养老保险在职参保人数之比持续且快速下降。在各个社会保险项目中，私营企业和个体就业者最愿意参加职工养老保险，最不愿意参加失业保险。

不同群体参保率差异很大，农民工、城镇灵活就业人员的参保率还有待提升。从可获得的最近年份数据（2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报）看，在城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险等社保项目中，城镇就业人员平均参保率分别是68.9%、52.5%、44.2%和53.5%，而农民工的参保率分别是21.6%、21.7%、17.1%和27.2%。在各个社会保险项目中，农民工参加工伤保险积极性最高，参加失业保险的积极性最低。

从“应保尽保”和“有效参保”这两个方面衡量参保质量，可以看出，农民工、灵活就业人员参保率低是“应保尽保”不足，选择性参保、跨制度重复参保和制度内重复参保均是“有效参保”不足，前者须完善制度，后者则需要改进管理。

改良制度以推进“应保尽保”

我国私营企业和个体就业人数在2010 年首度突破1 亿人，占城镇就业人数的比重首度突破30%，到2019 年合计就业人数超过2.6 亿人，占比逼近60%。城镇就业主体转向私营企业和个体就业者，其中从事劳动密集型工作的农民工、借助平台经济和共享经济日益庞大的新就业形态从业人员，以及自雇就业人员或无雇工的个体工商户，他们既是社保扩面的重点，也是难点，而最大难点在于“雇主”缴费。这里以这类群体参保意愿最低的失业保险为例。

非正规就业人员参加失业保险是个世界性难题。由于无雇主缴费或者雇主缴费不连续，相对于正规就业者，非正规就业群体在失业后更难获得失业保险金。我国《失业保险条例》要求领取失业保险金必须满足3 个条件，即参保缴费至少1 年、非本人意愿中断就业、完成失业登记。这对于很多农民工来说较为严苛，对于自雇就业者、新就业形态从业人员等来说更难以满足，需要对现行失业保险制度加以修改、升级、完善。

改良失业保险制度的基本遵循是顺应就业群体结构的新变化，以“保障生活、预防失业、促进就业”三位一体功能形成保障体系。党的十九届五中全会提出“完善灵活就业人员社保制度”，对于失业保险来说，目前可从3 类群体入手完善制度：

对于合同制农民工，可从降低待遇领取条件入手，缩短最低缴费时间。可借鉴国外做法，将“按年计”的最低缴费时间改为“按小时计”或“按天计”，例如法国规定娱乐业临时雇员参保门槛分别是“过去319 天至少工作507 小时”（技师）或“过去304 天至少工作43 天”（工人）；加拿大规定“过去52 周工作420－700 小时，具体根据各地失业率确定”。鉴于此，可将我国失业保险最低缴费时间改为一年内若干个月或若干小时（例如6 个月或1000 小时），可在对农民工平均工作时间、失业时间等精确测算后来确定。

对于自雇就业者，可以从待遇端入手。自2015 年以来经过多次降费率，目前失业保险总缴费率基本为1%，多数情况下“以个人身份参保”可以按照基数下限缴费，算下来缴费额并不高，对于自雇就业者来说未必形成经济负担，一旦失业可获得基本生活保障，这样的制度是具有吸引力的。对于这部分群体来说，改良失业保险制度的关键在于待遇端，以保障基本生活为基本宗旨，以促进就业为基本目标，将单纯发放现金待遇的形式改为现金、服务（培训、创业指导等）相结合的待遇形式。在“非本人意愿中断就业”资格审核上，可根据其养老保险或医疗保险参保缴费是否中断为依据，无需僵化要求雇主证明。

对于平台经济、共享经济等新就业形态从业人员，针对其收入流不稳定且绝大多数与平台未形成雇用关系的现实，可以借鉴国际劳工组织的建议，对其每笔收入采用线上自动扣除的方式“自动参保”，在平台信息系统上加入“个人失业保险储蓄账户”模块，化零为整，在急需时提取应对基本生活保障所需。

提升管理以增强“有效参保”

上述选择性参保和重复参保问题是在趋利动机驱使下参保人“钻了制度空子”，从侧面反映出提升经办管理效率的必要性和紧迫性。2020 年新冠肺炎疫情期间，失业人员因交通限制无法按要求及时到户籍地或工作地完成失业登记，这将影响领取待遇的时效。为此，人力资源社会保障部适时启用了“全国统一的社会保险公共服务平台”的线上失业登记，并通过信息比对等方式审核信息，实现了“数据多跑路，群众少跑腿”。通过技术手段、信息平台和大数据管理，可以应对“钻空子”的问题。

由于目前社会保险分群体建制的现实，需要分别建立城镇在职职工、统筹地区内户籍参保人口、统筹地区之外户籍参保人口、合同制农民工、城乡居民等参保群体数据库。横向上，人社、医保、公安、税务、财政、民政、卫健、市场监督和残联等部门、机构要就社会保险参保人员的信息及其变化形成数据共享交换机制；纵向上，要对参保、断保、停保、续保等资料进行标准化记录和动态化更新，确保数据记录真实有效。

针对医保重复参保、职工和居民之间选择性参保问题，应严格恪守每个参保人员只能保留一种医保关系的国家规定，对“同一时间段内同一参保人有两条及以上参保缴费状态正常的参保信息记录”的，应有序清理重复参保，坚决杜绝重复报销。2020年9月国家医保局、财政部、国家税务总局联合发布《关于加强和改进基本医疗保险参保工作的指导意见》，指出“依托全国医疗保障信息平台基础信息管理子系统参保功能模块，清理无效、虚假、重复数据，实时识别参保人参保缴费状态”。此举将有助于提升参保质量。

鉴于目前社会保险各项目统筹层次不一且统筹层次不高的现实，应完善市级社会保险参保数据库，全面实现与省级社会保险公共服务平台对接，加快推进与全国社会保险公共服务平台联网。利用标准化参保信息、大数据管理技术、协同化业务经办，一方面弥合跨制度、跨地区重复参保的信息裂缝，疏通参保登记的信息比对通道，另一方面瞄准法定人群未参保对象实行精准扩面。

针对因社保关系转移接续不畅造成多地参保问题，一方面利用国家社会保险公共服务平台信息数据库以及异地业务协查机制，通过数据交换共享，联通异地参保信息；另一方面加快推进社保转移接续，清除转移接续的制度障碍，顺畅办理转移接续的工作流程。

针对重复参保的职工、居民、学生分别保留就业地、常住地、学籍地的参保关系，同时终止重复的参保关系，这需要就业地、常住地、学籍地的经办机构及时与重复参保地经办机构沟通、协同清理。建议在国家信息平台基础信息管理子系统参保功能模块中植入自动提醒功能，通过数据比对，及时发现重复参保并对参保地经办机构发出提醒信息。