新结构经济学理论视角下返乡农民工创业扶持政策研究

杜连峰，李贵成

(1.信阳师范学院，河南 信阳 464000；2.华北水利水电大学,河南 郑州 454600)

据2017年《中国大众创业万众创新发展报告》显示：2017年全国新登记企业607.4万户，比上年增长9.9%。在政府政策支持下，创业者和新创企业数量急剧增加。但也有调查表明，初创企业失败率高达八成以上，并且一多半的新生企业存活不到3年[1]。返乡农民工是创业主体，也是许多创业政策扶持的对象，其创业意愿与政策扶持力度成正相关。如何优化政府扶持政策以降低返乡农民工的创业失败率是当前研究的关键问题。综观现有关于返乡农民工创业扶持政策的研究，定性和定量的研究均证明创业扶持政策对返乡农民工创业有积极影响[2]，扶持政策的获得与农民工本身的各方面素质均有关系[3]。也有研究将创业政策分解为数个部分，讨论各项创业政策对创业行为的影响[4]。然而大多数研究都忽略了我国地区的经济结构差异，使得大量研究在创业政策存在的问题和政策优化方面具有趋同性[5]。这种经济结构差异使得返乡农民工具有特征差异，从而导致相同的创业扶持政策具有不同的结果。除此之外，创业政策并未完全匹配创业各个阶段，尤其是未涉及创业初期的评估内容和创业失败期的退出机制。因此，如何通过对地区经济结构差异的把握进行比较优势的创业，从而降低返乡农民工的创业失败率，还需要结合经济政策优化的相关理论。而新结构经济学理论则能够在返乡农民工创业扶持政策的优化上提供一些启示。

一、新结构经济学理论视角：效度与限度

创业扶持政策基本上属于经济政策，其执行目的是使创业者实现经济上的预期目标。创业扶持政策并不是单纯地刺激创业，而是为了保护新生企业渡过虚弱期，最终获得在有效市场中的自生能力。衡量有效的创业扶持政策标准并非是新增创业数量，而是创业成功率的高低。林毅夫在讨论政府应该采取何种措施促进农业劳动力向非农转移时，提出制定按比较优势发展的战略，创造更多就业机会[6]。林毅夫提出的新结构经济学理论能够弥补既有的创业扶持政策研究中对地区经济结构差异的研究不足。

(一)新结构经济学理论的基本立场：产业政策制定

用新古典分析方法研究发展过程中经济结构及其演化过程和影响的决定因素被称为“结构经济学”。为了区别发展经济学的“结构主义”思潮，林毅夫将其称之为“新结构经济学”。其核心思想如下：一个经济体在每个时点上的产业和技术结构内生于该经济体在该时点给定的要素禀赋结构，与产业、技术相适应的软硬基础设施也因此内生决定于该时点的要素禀赋结构[7]。新结构经济学的理论框架纳入市场和政府视角，当新生企业在开放、自由、有效的市场中进行竞争时，如果自生能力不足，则政府必须提供保护性的补贴、扶持政策和金融支持。当新生企业选择不符合自生要素禀赋的发展战略时，经济发展丧失比较优势，而政府会在交易成本、软硬基础设施完善等方面提供更多补贴和扶持政策，导致政府财政状况恶化，从而削弱抵御外部冲击的能力。在新结构经济学理论视角下政府的扶持政策不仅是直接为创业者提供补贴，还需要完善相应的软硬基础设施、破除企业协调和外部性瓶颈，降低交易费用和风险，帮助失去比较优势的企业转型或退出。因此，新结构经济学理论的基本立场就在于基于地区差异的要素禀赋结构，政府进行产业政策的制定。

(二)基本分析工具与逻辑契合

新结构经济学的关键点在于要素禀赋结构，一般指一个经济体所具有的资本、资源、土地、劳动、人口的总量。不同的时间点上，要素会发生变化，所以要素禀赋结构也会发生变化。相同时间点的不同地区，要素禀赋结构天然不同。

区域经济结构的要素禀赋差异也能通过创业数据调查显现出来。以2017年的调查数据为例，东部沿海城市加工业、农村电商创业项目比例分别为10.5%和7.3%，远高于我国其他地区；中部地区创业者返乡农民工比例最高，为82.1%，同时非农创业比例也是最高的,达到49.4%；西部地区创业的种植和养殖业比例较高，分别为39.4%和40.3%；东北地区种植创业项目比例最高，为49.5%，农村电商创业比例最低，为2.3%[8]321。东部及沿海地区的创业有基础设施、资金、高校、科研院所等便利条件，可以建设创业园区，发展高新产业；中部地区人口众多，借助沿海产业转移，结合当地自身条件发展劳动密集型产业；西部和东北则有人地比较优势发展种植和养殖业。

要素禀赋结构决定了企业的比较优势和自生能力，比较优势是从企业在市场中的竞争力角度出发。在特定的时间点上，要素禀赋结构决定经济体的总预算和生产要素的相对价格，从而决定了可选择的技术和产业的生产成本。当技术和产业与要素禀赋结构适应，则企业生产成本较低，由此具有的优势为比较优势，企业和经济体具有竞争力。企业的发展具有地区经济体的比较优势时，硬件基础设施和软性制度文化环境合适，新创企业交易成本低，剩余多、资本回报高，由此具有自生能力。林毅夫将“自生能力”定义如下：一个处于开放自由竞争的市场环境中，具有正常管理水平的企业，无需依靠政府或外部补助就可以预期获得一个社会可接受的正常的利润水平的能力[7]。创业成功的标准不在于形成多大的规模，而在于能否在市场中生存且获利。具有自生能力的创业才是真正的成功创业，而新创企业自生能力的获取，取决于企业技术选择是否在经济相对要素禀赋结构决定的最低成本线上[9]。

借由要素禀赋结构、比较优势、自生能力等基本分析工具，最终形成了“要素禀赋结构—比较优势—发展战略—企业自生能力—制度结构—发展绩效”的逻辑框架[10]。林毅夫从新结构经济学角度，将我国产业分为追赶型、领先型、退出型、弯道超车型和战略型五类，这五类产业较明显地分布在我国不同区域，并形成不同地区经济体[11]。地区经济体发展必须立足于本身所具有的要素禀赋结构，由此获得市场中的比较优势。遵循比较优势制定发展战略的企业获得自生能力，在既有的制度结构中取得发展绩效，通过资本积累再返回提高改善要素禀赋结构，形成循环的良性经济发展逻辑。因此，新结构经济学的理论工具用于分析地区经济体及其创业扶持政策具有逻辑契合性。

(三)理论效度与限度

新结构经济学理论适用对象为各种形态的经济体，既包括国家，也包括省区市。林毅夫等人用新结构经济学的理论解释我国经济发展战略和地区经济发展水平差异，认为我国制定的重工业优先发展战略与各省市区的要素禀赋结构所决定的比较优势不符。东部沿海地区发展战略转变先而快，所以发展较快，而中西部省市区受重工业发展战略影响时间长，导致政府扶持政策浪费在没有自生能力的企业上，这些省市区的生产水平和经济发展水平提高缓慢[12]。在政府创业扶持政策中，国家、省、市、区作为经济体，在制定发展战略时违背其地区要素禀赋结构决定的比较优势，将会导致政府扶持政策和政府补贴的浪费。新创企业有没有自生能力可以作为创业成功与否的标准，所以用新结构经济学理论视角分析各地区政府创业扶持政策，是具有其理论效度的。

不过，新结构经济学理论在分析地方创业扶持政策时，也有其理论限度。首先，新结构经济学理论适用对象一般为国家体量的经济体。发展中国家和发达国家有显著的要素禀赋结构和经济发展战略差异，并且国家统一宏观政策的调控和经济战略布置与要素禀赋结构决定的比较优势之间具有明显的计量分析特征。新结构经济学的理论体系研究之初也是针对中国改革、发展中国家和转型国家，地区经济体是其框架内的扩展性运用，因此在适用理论时要确定地区经济体的划分标准。一般而言，我国可分为东、中、西部三地区和各省市区。

其次，新结构经济学理论强调政府的产业政策是基于要素禀赋结构和比较优势制定的，其与政府创业扶持政策不完全相同。在新结构经济学的观点中，政府是“有为的政府”，这点与创业扶持政策制定的出发点一致。当新创企业进入市场时，其信息获取不对称、市场本身有风险。如果政府扶持政策不符合其地区经济体要素禀赋结构，新创企业必然需要政府长期补贴。软硬基础设施不足导致交易成本高，新创企业没有竞争力，创业失败率居高。从产业政策到创业扶持政策，是具体政策的细化，将政策用于创业者和新生对象。林毅夫划分的五类产业及其对政府产业政策的要求包括了东、中、西部各个省份。某一地区经济体可能同时包括四五类产业，但往往以某一类或两类产业为主。创业扶持政策应当从政府产业政策中演化而来，并且强化对这一两类产业的扶持力度。

最后，新结构经济学对产业政策的要求不同于政府扶持政策。在创业政策理论中，需要过程性的政策制定，这也是新结构经济学理论分析政府创业扶持政策的最大理论限度。完整的创业过程包括进入前、中、后和退出阶段，因此需要关注创业者创业前的评估、创业时的潮涌现象以及失败时的退出权。政府创业扶持性政策并不包括对创业者的评估，因为如果注重评估将会提高创业门槛，这可能会降低创业者的热情。但实际上创业评估有助于创业者了解市场行情、正视自己创业成功的可能性。创业评估同样也适用于大型创业企业。针对创业者的评估能够避免创业者历经艰险最后欠下巨额债务，针对大型企业的评估能够规避大型单位仅靠搭建平台就套取政府巨额财政支出的现象。“潮涌现象”原本指企业投资在同一时间点看好某一类产业进而产生的投资浪潮涌向这个产业[13]。在创业中则指大量创业者同时进行某个产业或行业的创业行为，这点在农民工返乡创业中较为常见。农村资源有限，返乡农民工可选择的行业较少，这也是返乡创业中种植业和养殖业比例高的原因之一。创业中的潮涌现象可能会导致创业者恶性竞争、产能过剩，进而影响地区经济体的市场稳定和政府发展战略变化。退出权既要求政府扶持政策“管生也管死”，也是给创业者一个失败信息的反馈渠道。一般创业失败定义为新创企业倒闭或无法获得新融资。在新结构经济学中，没有自生能力的企业就视为创业失败。当新创企业长期需要政府或外部补贴才能维持获利时，已经是创业失败。政府应该要求创业者反馈信息并退出市场，或是及时转型或是被并购升级。而对于合作、集体创业的规模企业而言，政府应该给予其中能够维持盈利的成员和企业退出权，以实现自保。

二、新结构经济学理论视角下若干省市创业扶持政策案例分析

为方便细化比较，本文运用新结构经济学理论，选取具有代表性的省级单位，进行创业扶持政策和比较优势契合问题的案例研究，然后根据案例中的创业扶持政策，讨论多省市创业中出现的“潮涌现象”。

(一)地区经济体要素禀赋结构政府扶持政策的实例分析

1．北京：鼓励外来人员返乡创业，明确扶持金融和科技产业

北京的要素禀赋结构特点是资本雄厚、资源匮乏，土地和劳动力成本高，科研力量和政府政策推行力度强。北京定位为首都城市发展战略，居全国创业中心领导地位。2017年我国创业投资地域分布情况如表1。

表1 2017年创业投资地域分布表

北京、上海依然是创业投资的中心，北京的中心领导地位突出，其创业投资案例数量、金额都远超第二位的上海。虽然中部投资日渐活跃，如四川2017年投资额是2016年的3.1倍，但跟东部差距依然巨大。北京是人口流入集中地，其创业扶持重点是鼓励在京或试图来京的外来务工人员返回家乡创业。根据北京的要素禀赋结构，政策、资金、科技是其创业发展的关键点。政策上，北京作为全国试点城市，国家各部委的创新扶持政策能直接产生影响，转变政府职能，发挥制度改革优势；资金上，北京作为全国创业投资的中心城市，既借助国内投资机构，又有政府引导资金，可支持各类投资创业基金的发展，形成多层次市场融资板块；科技上，以高校、科研院所搭建公共技术服务平台，为企业提供技术服务。总体而言，北京的创业扶持政策特点是鼓励外来人员返乡创业，明确扶持金融和科技产业。

2.江苏：电子商务示范县和创业示范园

江苏省域经济综合竞争力全国第一，是东部经济发展最活跃的省份之一。2018年第一、第二、第三产业增加值比为4.5∶44.5∶51，年底新登记私营企业48.95万户，新登记个体户109.54万户。江苏省第一产业各类种植面积继续减少，其中粮食种植面积减少5.1万公顷，粮食产量增长1.4%，造林面积增长27.6%。第一产业总体占比依然极低。江苏省内区域经济梯度发展，苏北以劳动密集型为主，苏中以劳动资本密集型为主，苏南以技术资本密集型为主。省内的南北中产业结构差异给返乡农民工提供了经验、资金和发展机会，能够实现产业转移带动产业升级。江苏省内第一产业种植面积继续减少，高效设施农业面积和机械化水平高。在此产业结构和市场下，返乡创业者极少会从事第一产业，第二、第三产业会成为主要从事行业。由于返乡创业者自身文化水平较低和原始资金较少，创业者从事技术含量不高和市场进入门槛低的行业为主，例如农副食品加工、家具制造、纺织业，而从事信息传输和计算机服务的会较少。据2010年至2016年的抽样调查显示，返乡农民工文化集中在初中和高中水平，大专及以上仅占15%左右[14]。在其整体文化程度不高的情况下，要在“互联网+”“工业化4.0”的背景下进行电子商务相关的创业需要政府加大培训力度。

江苏省的创业扶持政策主要关于电子商务示范县和创业示范园。创建电子商务示范县要求大力发展“互联网+农业”新经济形态，鼓励农民工等人员应用电子商务采购农业生产资料、销售农产品、开办农家乐等。其扶持政策已经意识到电子商务示范县的要求并不符合区域内整体的要素禀赋结构，于是加强了对返乡农民工的创业培训：加强农村电子商务人才培养，推广“创业培训+电子商务”模式，鼓励返乡创业人员参加电子商务就业技能培训，培育一批农村电子商务经纪人。从江苏省要素禀赋结构来看，返乡农民工选择零售批发、建筑业、住宿餐饮、食品加工、纺织业、商业流通等第二、第三产业具有比较优势，选择电子商务和第一产业则不具有比较优势。如果鼓励电子商务，会持续投入大量的培训费用和各乡村的基础设施建设费用，势必会减少对返乡农民工的直接补贴；如果鼓励第一产业，则留给返乡农民工创业的空间极少，需要更多的个人资本支持。因此，江苏省返乡农民工创业扶持政策应该倾向于对制造业、纺织业、食品加工、批发零售等，以第二、第三产业并重，减少电子商务培训费用，增加返乡农民工自发选择的行业的基础设施建设，减少其交易附加成本。此外，江苏创业扶持政策还给予创业失败者社会保险补贴，这在全国范围内都是比较少有的。

3.河南：产业升级，县域经济

河南省是我国人口和农民工输出大省，政府鼓励农民工返乡创业后，2015年河南省内转移就业人数1 653万人，已超过外出就业的1 161万人；2016年返乡农民工超过70万人，带动三百多万农村人口就业；2017年返乡创业新增24万人，累计带动就业近600万人。返乡农民工受沿海劳动密集型产业向内地转移和中部崛起战略影响较大，其劳动力成本、土地成本较低，创业者从事的产业结构比例均衡，在发展县域经济和劳务经济上具有比较优势。返乡农民工创业者集中在技术要求较低的行业，如服务业、农业、建筑业等。新创企业以个体和私营为主。由于发展县域经济以乡镇和城郊为主，不具备发展工业的人才、大量资金和基础设施，因此政府扶持政策不应鼓励发展工业，应鼓励小型聚集产业发展。

以鹿邑县为例，鹿邑本身具有尾毛加工产业，沿海地区进行产业升级时将劳动密集型产业淘汰，县产业集聚平台迎来产业转移。鹿邑重点培育尾毛制刷产业，形成龙头带动、产业链配套的纺织产业集群，最终成为全国最大的化妆刷、羊毛衫生产县。鹿邑县专注于化妆刷的创业扶持，吸引返乡人员6万多人，带动本地就业3万余人。鹿邑县同时自创品牌，进行国内外市场平衡发展，完善市场多层次的立体需求，营造良性发展的市场生态圈。此外，鹿邑县严格监管尾毛制刷厂的污染问题，以循环经济和清洁生产为标准，在迅速发展经济的同时保护生态环境。在此基础之上，政府再进行电子商务化创业支持，为农村电商打开更多销售渠道，吸引农民工返乡进行“互联网+”创业。

河南省的比较优势在于发展县域经济，作为产业转移和引入的主要地区，应主要扶持劳动密集型的微小企业，形成县域企业集群。农村电商和“互联网+”的发展需要足够的加工企业、工业园区的生产支持，对于工业和休闲农业的创业扶持需要谨慎。

4.青海：农牧发展，旅游并重

青海省地广人稀，是重要农牧区，也具有最大的生态价值潜力。青海地处三江源头，旅游具有原生态的特点，还有多民族的文化融合，全域旅游发展是其必然的趋势。青海省当前的政府扶持政策集中在农牧业及其相关产业,即鼓励和引导返乡人员重点发展规模种养业、特色农牧业、设施农牧业、林下经济、庭院经济等农牧业生产经营模式，开展多种形式的适度规模生产，提升经营水平和带动能力；鼓励和引导返乡人员围绕牛羊肉、冷水鱼、油菜、果蔬、青稞、马铃薯等优势产业，在农畜产品烘干、贮藏、保鲜、净化、分等分级、包装等加工业领域创业创新发展。但实际上，青海早已出台关于加快乡村旅游、休闲农业的政策，并以旅游带动精准扶贫。海南海北和黄南州人口较少，以西宁经济产业发展吸引人口转移到西宁，人口较少的州进行畜牧业创业发展扶持。西宁有环湖自行车赛，本身亦是避暑胜地，可以进行“夏都”的度假胜地品牌打造。位于长江黄河上游的玉树和果洛州，可以进行返乡农民工生态建设扶持政策支持，投资建设生态公司进行生态环境方面的创业。除了生态旅游、避暑胜地外，青海还有特色鲜明的民族文化，以文化融入旅游，融合发展。因此，青海省对返乡农民工的创业扶持政策可以围绕旅游生态建设、文化宣传推广和旅游地配套基础设施建设，形成农牧业与旅游业并重的发展局面。

(二)创业中的潮涌现象

创业政策扶持的产业具有补贴优势，创业者直接受惠于扶持政策，于是会浪潮般的涌向同一产业，形成“潮涌现象”。农村资源有限，可供选择发展的产业不多，休闲农业、休闲农庄则成为创业热点。2015年国务院办公厅出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，文件指出开发农业农村资源以支持返乡创业行动计划，而休闲农业、农林产品加工、乡村旅游等项目成为必要开发内容。各农业大省省政府相继出台了扶持休闲农业发展政策，如表2。

表2 部分省份关于休闲农业的发展政策

2018年全国休闲农业产值8 000多亿，四川占1 600多亿，拥有3万多业主。大量的休闲农庄建设促使休闲农业饱和，休闲农业暗含农业用地紧张的危机。在创业者竞相进行休闲农业创业时不可避免地会占用农地，如果当时政府没有明确规定，再到后来处理时亏损的全是创业者。我国从2018年9月“大棚房”问题整治开始，农村拆除面积达6 933.33公顷，其中大部分是休闲农庄。拆除重点为各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上借建农业设施之名违法违规搞非农业建设，在农业大棚内违法违规占用耕地进行非农业建设，以及农业大棚看护房严重超标准建设，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发和建设餐饮设施。休闲农庄之所以会成为拆除重点，究其原因是过多的创业者和投资者进入农村，地方政府出于招商引资和创业发展促进地方经济的角度，并未反对其违建行为，导致休闲农庄占地铺得过大，违建成为普遍现象，最终成为拆除重点。四川省是农家乐的发源地，2020年3月份已排查出1 640.71公顷大棚房，休闲农业深受影响。

潮涌现象可能导致农村农业资源紧张，甚至出现违规操作现象。创业者抱有法不责众的侥幸心态跟风投入，最终导致创业血本无归。除此之外，潮涌现象还可能导致政府和创业者忽视基础设施建设和地方区位情况，过快过早发展高效益的行业，最终得不偿失。例如，赣南农村打造客家旅游景区，但多数村落较为偏远，有的贫困村路都没有修好，也没有足够的景点支撑，停车场、民宿、宾馆等基础设施也不全。创业者虽然能够获得政府创业扶持政策优惠，但没有成型的景区容纳力，无市场中的自生能力，创业者虽多，但均岌岌可危。

三、新结构经济学视角下的返乡农民工创业扶持政策启示

在城乡一体化和经济新常态的背景下，返乡农民工创业成为新时代我国推进农业发展和农村建设的关键举措。在对政府制定返乡农民工创业扶持政策的研究中，新结构经济学理论至少给予我们五个方面的启示。

(一)创业扶持政策的制定必须基于区域经济体要素禀赋结构

我国不同地区的经济要素禀赋结构差异，必然导致创业扶持政策本身具有差异。这种经济结构差异使得返乡农民工创业具有特征差异，从而导致相同的创业扶持政策具有不同的结果。由于地区之间自然条件的天然差异和经济体要素禀赋结构的差别，省市区及县域内部政府扶持政策也应具有明显差别。

新结构经济学理论对创业政策的这一条启示的关键在于对宏观经济发展的把握。区域经济体应当评估内部土地、技术、资源、劳动力等结构要素的数量和质量，在此基础上确定产业目标，注重具有比较优势的某一两类产业发展，并根据产业目标制定创业扶持政策。在区域经济体内部要形成契合新生代农民工特点的创业扶持政策。新生代农民工重视个人发展和创业，而地方政府的创业政策目的还是解决就业和减少失业，其政策关于新生代农民工创业群体的针对性不强。因此，在区域经济体内部需要政府、社会、媒体等积极营造创业宏观环境，政府则需要重视创业园区建设、创业项目设计、贷款融资、培训教育等针对新生代农民工的具体扶持措施。

(二)创业扶持政策的执行必须遵从按比较优势发展原则

各级地方政府的创业扶持政策需根据所在区域的要素禀赋结构制定，政策的执行则需要遵从按比较优势发展原则。创业扶持政策的执行需要根据市场变化灵活应对，而比较优势发展原则就是强调创业需要考虑企业在市场中的竞争力。创业扶持政策中的比较优势指一个创业者比另一个创业者拥有更低的机会和成本实现相同的创业行为。这种比较优势既可能来源于先天的区域要素禀赋结构，也可能来源于创业者的后天学习。当创业者具备创业的比较优势时，其企业和经济体具有较强的竞争力。与此相同，企业的发展遵循地区经济体的比较优势时，硬件基础设施和软性制度文化环境合适，新创企业交易成本低，应对市场风险能力强。

(三)创业扶持政策需要注重建立跨区域合作机制

由于我国区域发展有先有后、有快有慢，区域自然资源、地理位置、政策倾向不同，致使我国经济发展和创业环境有鲜明的地域特征。综合来看，既有的各地方创业政策呈现了明显的区域内支持，但几乎无跨区域的合作，这与我国区域差异化发展的现状脱节。虽然我国已经形成珠三角、长三角、京津冀等城市带或都市圈，但其与中西部城市和农村尚未形成合作发展机制。

从创业扶持政策上看，劳务输出省比输入省更加注重农民工创业政策，输入省则对返乡回流农民工并不关注。我国新型城镇化发展使得沿海产业向内部地区转移，中西部劳务输出省份创业增加，并且多数农民工创业选择与其在沿海地区打工经验相关，这必然导致沿海和内陆区域经济体的合作创业发展。因此，从宏观经济政策来看，我国急需建立基于东中西部区域经济体要素结构的创业资源、技术、经验的共享和流动机制，以提高返乡农民工整体的创业水平，而这正是当前创业政策所欠缺的地方[15]。这种跨区域合作机制的建立，在创业扶持政策中可以通过两方面实现：一是鼓励在城乡之间建立县级或镇级创业，形成产业转移过渡带，将产业布局实现跨区域的城乡一体化；二是鼓励地方文化旅游创业，以传统手工艺品、异域文化风情等盘活中西部发展。

(四)创业扶持政策需规避不合理的行业潮涌现象

在当前农村创业中，行业潮涌现象不可避免。究其原因，首先，国家战略政策指引，大环境鼓励农民工返乡创业。国家推行“大众创业，万众创新”战略，鼓励农民工和各类人员返乡创业，农业农村部提出到2025年返乡创业人员要超过1 500万。其次，返乡创业环境优化，农民工主动返乡。相较之下，我国城镇化发展促进中西部发展，创新创业机会增加，农村创业环境持续改善，回乡创业就成为返乡农民工的主动选择。最后，农业农村创业的客观现实条件，限制了返乡农民工创业的行业选择。从对国家及地方政府创业扶持政策的梳理中可以发现，因为农村拥有大量水土等自然资源，休闲农业、乡村旅游则成为国家创业扶持政策的重点照顾对象，但是这种资源的单一性也限制了返乡农民工创业的行业选择。如东北地区，近半数的创业项目与种植业相关。大量的创业者进行相似的创业项目，必然会导致行业潮涌现象出现。

任何市场和行业的容纳力都有其上限。那么，如何规避行业潮涌中不合理的现象呢？首先，创业者的行业选择要明确其产业承受能力。政府扶持政策应该积极引导创业浪潮涌向劳动密集型、资本密集型发展，谨慎对资源型创业的扶持政策。当创业者触碰到政策底线时，政府应该及时阻止，不能因短期的效益和利润获得最终造成外部强制中断，使大批创业者欠债而归。其次，创业者也应当准确把握政府扶持政策，明确创业要求，不能跟风投资创业。如四川“大棚房”拆除事件，就是在创业建设用地政策尚未明确时，大量人员投资休闲农庄、旅游庄园，最终导致投资用地被当成违规建筑拆除，返乡创业血本无归。

(五)创业扶持政策应建立创业失败退出机制

与将创业扶持政策视为返乡农民工创业意愿决定因素不同的是，很少有人将创业失败的主要因素归为扶持政策的不适。一方面，扶持政策是外部因素，在相同的外部因素中仍然有少部分创业成功；另一方面，部分创业失败者未获得政策扶持。个体的失败由其自身和外部环境共同造成，但政府只注重扶持政策而忽略了宽容失败者的制度文化环境，所以需要通过创业失败教育和破产法的出台，以营造适合创业失败者的制度文化环境[16]。新结构经济学理论视角下，创业扶持政策应包括创业者的退出权，这有赖于创业者创业失败退出机制的建立。创业失败退出机制建立包括两个方面，即建立创业失败反馈渠道和补偿制度。首先，新结构经济学视角中的创业失败包括在市场中无自生能力的企业，政府应当及时处理长期需要外部补贴、获利不足的企业，或是转型或是并购。当创业者遇到自身发展危机时有向政府反馈的渠道，可以通过政府等多方合作将创业失败带来的风险和损害降到最小。其次，当创业者确认创业失败退出时，能够获得一定补偿抵消欠款。在既有的政府对返乡农民工创业扶持政策中，极少省份强调了对创业失败者的补偿措施，并且补偿力度不大。这与创业者的高失败率形成鲜明反差。农民工返乡创业成本高，资金不足，一旦创业失败后不仅血本无归还会欠下债款，由此可能会引发农村社会的稳定问题。因此，政府扶持返乡农民工创业政策不仅需要关注如何调动返乡农民工的创业意愿，还应建立创业失败退出机制，以解除返乡农民工创业失败的后顾之忧。