冬奥会视角下张家口乡村旅游业发展路径研究——以闲置宅基地为例

赵艳霞，李海华

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210)

2015年我国成功申办第24届冬季奥运会，此次冬奥会北京延庆和张家口将承办所有的雪上项目。张家口是河北省贫困人口最集中的地区，2009年张家口崇礼区就提出了“旅游立县”的战略，旅游业有一定的发展基础，但是相对于周边京津地区以及其他旅游胜地仍然落后很多。此次冬奥会将是张家口打造全国性乃至全球性旅游胜地的最佳时机，也将是实现由脱贫攻坚战略到乡村振兴战略转变的催化剂。此外，张家口人口密度低，农村地区存在大量的闲置宅基地和闲置农房，张家口能否抓住这个机遇，趋利避害、扬长避短，充分利用好农村闲置宅基地，大力发展乡村旅游业，将是实现乡村振兴的关键一步。

一、张家口乡村旅游发展的“三大机遇”

张家口地处河北省西北部，雪期长，温度风速适宜，雪质较好，气候和资源条件得天独厚，具有发展旅游业的自然条件优势。在国家号召实施乡村振兴战略的大背景下，在申奥成功的关键机遇下，张家口乡村旅游业的发展也进入了关键时期。

(一)冬奥会召开为旅游业带来良好发展契机

虽然本次冬奥会只有十几天，但是它给张家口带来的是十几年的发展机遇，对当地乡村旅游业的发展具有强大的带动作用。2015年张家口申奥会成功后，打响了张家口在全国的知名度，随之而来的是游客数量的迅速增长和旅游产业收入的迅速增加。

如图1所示，自申奥成功以来，张家口游客人数和旅游收入迅速增长。在此期间，全国的旅游人次增速在每年10%左右，北京市旅游人次涨幅稳定在每年4.5%上下，对比可以看出，申奥成功后张家口地区的旅游业发展势头一直十分迅猛。此外，以往张家口游客来源较集中，除了国内游客，国外游客主要来自东亚，日韩等国家，而来自欧美的游客则相对较少。随着申奥成功，将会有越来越多来自世界各地的运动员、教练员、记者和观众涌入张家口，这将大大改变张家口地区入境旅游市场的客源结构。与此同时，游客数量的增长将直接引起旅游收入的增加，旅游收入的增长将是实现生活富裕的重要因素。

图1 2015年～2019年张家口市旅游业发展情况统计

(二)乡村振兴战略提供政策引领

近年来我国大力开展乡村振兴战略，推进现代化农村发展建设。毋庸置疑，乡村振兴战略的提出已经成为乡村旅游发展的又一抓手，在乡村振兴战略的五个总要求中，乡村旅游业的发展具有不可替代的作用：发展乡村旅游是实现乡村产业兴旺的重要途经；发展乡村旅游有利于改善乡村生态环境，通过科学规划、有效治理，构建生态宜居的乡村风貌；发展乡村旅游，通过有效治理农村的环境、实现村容整洁；发展乡村旅游可以，可以增加就业机会，增加居民收入，进而实现生活富裕。因此，在实施乡村振兴战略的同时，当前我国政府已经出台大量的政策促进乡村旅游业的发展(如表1)。

表1 近年来我国促进乡村旅游的若干政策

(三)闲置宅基地提供发展平台

农村闲置宅基地是指本来用于建房的农村建设性用地处于闲置状态的土地，包括已建房却无人居住或者居住频率非常低的宅基地。对于闲置宅基地的盘活利用问题，在十九大工作报告中的提出的乡村振兴战略中提出“完善农村闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权的三权分置。同时鼓励发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业。”乡村旅游作为近几年发展迅猛的产业，对于闲置宅基地的盘或利用更具有灵活性和可持续性。

我国闲置宅基地旅游开发大致经历了三个阶段：农家乐阶段、村合作社阶段、美丽乡村建设阶段(见图2)。[1]

图2 我国闲置宅基地旅游开发历程

张家口地区的宅基地旅游开发也大致包括了以上几个阶段。张家口总面积3.68万平方千米，总人口449万，人口密度约是122人/平方千米，而河北省人口密度最大的邢台市人口密度高达5309人/平方千米。张家口地广人稀，尤其在农村地区，大量青壮年外出打工，迁出人口众多而迁入人数少，导致农村中多数宅基地长期闲置。据统计，张家口46%的村庄闲置情况严重(闲置比例在20%以上)，同时由于缺乏有效的管理，导致了张家口农村地区宅基地占地面积大、房屋数量多、闲置率大。对于这些闲置的宅基地的利用情况不同农户有不同的处理方式：大部分外出打工的家庭并非常年定居在外，同时由于工作的不稳定性和无保障性，这些农户并不会将自己的宅基地出售给他人，部分人会选择出租部分闲置的宅基地，来获取租金；部分农户在取得一定的经济收入后，想要在城市定居下来，这部分人会倾向于在城市重新买房安家，而将原来的闲置的宅基地房屋出售给他人；另一方面，随着城市化发展和城市基础设施建设的需要，城市边缘地区的一些宅基地被用作城市建设用地，由此引发的农村宅基地征收在城市边缘区也占了相当大的比例。[2]

二、张家口乡村旅游发展存在的“三大困境”

近年来张家口乡村旅游业得到了较快的发展，逐渐成为实现乡村振兴的重要抓手，但是发展过程中存在的开发成本和收益不成比例，法律支撑不足以及村民思想保守、认知不足等三方面问题，阻碍乡村旅游业的可持续发展。

(一)开发成本大而收益未知

经济方面的主要是宅基地开发成本与收益不成比例问题。受地理位置的影响，张家口大部分农村地区属于山区。调查显示，张家口山区闲置宅基地要远远多于城市边缘的农村地区，这主要因为在城市边缘地区的农村地理优越，经济水平相对较好，大部分游客会选择到这些地方的民宿、农家乐等地方游玩。而处在山区的闲置宅基地，大部分比较偏僻、地势高，大型建设设备无法进入，施工难度大对这些宅基地进行开发利用将耗费大量的人力、物力、财力。同时，即使将这些宅基地进行开发利用，可开发后的收益也存在很大的不确定性，一般很少会有游客会选择路途遥远且偏僻的地方进行游玩、休息。对于开发的成本高而收益低的顾虑，村民往往不会做这种费力不讨好的事情。[3]

(二)宅基地旅游利用缺少支持性法律依据

法律方面主要由于缺少支持性法律依据、“三权分置”界定模糊导致农户宅基地旅游利用存在诸多顾虑。

首先，在法律支持方面，为了规范对农村宅基地的管理，我国出台了一系列政策法规，为农村宅基地问题确立了法制保障，如国务院办公厅关于加强农村宅基地管理的意见以及河北省土地管理条例、土地管理法等，这些法律法规对集体土地出租、转让有明确限制，并对不按照规定用途用地予以收回；在宅基地处置方面，目前支持农村宅基地盘活利用的法律较少，农户利用宅基地取得资产收益受到阻碍。以上无疑限制了张家口依托冬奥会利用闲置宅基地发展乡村旅游业。[4]

其次，在对宅基地“三权分置”的界定上，根据我国法律规定，宅基地的所有权属村集体，宅基地的使用权包括占有、使用、收益的各项权利为农户所有。近年来，我国针对闲置宅基地问题进行了“三权分置”改革，以放活农户宅基地资格权和房屋使用权。但目前我国宅基地收益权并不明确，农民享有对宅基地的“占有权”和“使用权”，但法律没有赋予农民宅基地出租、转让和市场交易的权利。这使得农民即使拥有对闲置宅基地的资格权，但由于“三权”权属与法律之间存在冲突，也严重阻碍了乡村旅游业的发展。[5]

综上，由于对于宅基地旅游利用过程中的改造、出租、转让等权力受到相关法律的限制而没有明确的支持性文件，利用宅基地取得的收益也得不到法律的保障与支持，使得宅基地的所有者即村集体以及使用者即农户在对宅基地进行旅游利用的过程中会因过多考虑这种行为是否合法、取得的收益是否为我所有等问题而犹豫不决，阻碍乡村旅游业的发展。

(三)观念限制以及认知不足阻碍乡村旅游业的发展

在文化方面，阻碍宅基地旅游利用的因素主要包括传统文化观念的阻碍以及农户认知不足两个方面。一方面，村民受传统观念影响导致盘活宅基地意愿欠缺。虽然宅基地属于集体所有，但农村大部分宅基地是祖祖辈辈的人代代相传的，由于传统观念的影响，部分农户将自己的宅基地住宅视为私人空间，视作老祖宗留下的遗产，他们非常在意“风水”“养老”等问题，不希望自己的私人领域被“外人入侵”，所以这部分人宁愿将住宅长时间闲置也不愿意出租转手。此外，尽管部分人已经在城市买房定居，但是大部分人并没有真正的城市户口，增加了外地长期居住的不稳定性，与此同时，受“落叶归根”观念的影响，他们认为将来一定会回到自己的家乡，而他们在农村的宅基地是他们在家乡的“根”。因此，为了将来有家可归，他们选择尽力保存自己的宅基地，这也就造成了宅基地的闲置而得不到有效利用。

另一方面，村民对于乡村旅游业的相关认识不到位。目前，村民对于当下的形势没有很好的认知，对于宅基地旅游利用的相关政策、法律支持不甚了解，还没有意识到该如何有效利用自己的宅基地，所以往往错过了转出自己宅基地的最佳时机而导致宅基地一直闲置。

三、冬奥会契机下张家口乡村旅游发展的“三条路径”

当前，张家口乡村旅游业的发展可谓是机遇与困难并存，在深刻把握当前存在的各大机遇，辩证认识发展过程中存在的经济、法律、文化“三大困境”基础上，本文主要提出探索新型乡村旅游模式、适度激活宅基地使用权、提高贫困人口参与能力三条发展路径。

(一)加强财政补贴、因地制宜，探索新型乡村旅游模式

发展乡村旅游应该因地制宜，要根据实际情况与发展现状发展不同特色的旅游形式，不能一概而论。一方面，对于城市边缘以及靠近冬奥会举办地的农村地区，要充分利用冬奥会的契机，有效传达冬奥会形象理念。作为旅游圣地，不能仅仅依靠广告宣传标语吸引游客，这是发展壮大旅游业的初步工作，更重要的是能够让游客和市民对当地产生情感共鸣，并且产生流连观感和传播的欲望，而这需要通过最直观且充分包含文化特色的方式和渠道将张家口的旅游资源，文化特色、历史底蕴切实融入乡村旅游，实现有效传达。要将张家口的冰雪旅游发展、风俗文化传播、乡村现代化发展一体化。凭借冬奥会的契机，将张家口冰雪旅游的全新理念融入游客与市民心中，同时丰富传播途径，充分利用现代化技术与互联网技术巩固奥运旅游对张家口影响的长期性。[6]此次冬奥会张家口在场馆设计上充分融入了中国传统元素，例如跳台滑雪中心“雪如意”以中国传统如意的形象为设计理念，形成了冬奥独特的中国文化表达，深入人心。

另一方面，对于那些地势偏僻，开发难度大且客源少的地区，应该充分利用地形特点，探索新型乡村旅游模式。地形问题是客观存在的，改变难度大，成本高。据了解，目前张家口的乡村旅游大部分为农家乐、村落乡镇、休闲度假等形式，这些模式对于地形地势以及乡村景观的要求较高，而偏僻山区对于这些游客的吸引力度不大，因此，这些地方应该打破传统思维惯性，发展新型乡村旅游模式，充分利用当地的地形特点，发展丛林探险、山区越野等刺激性游玩项目，而这里的闲置宅基地只需要稍加修葺，保留原始特色，能够使游客真正体验到“山林”的风格特色，如此一来，既能够吸引客源，宅基地又能充分利用。同时，政府应该加大对于宅基地改建的财政投入力度，对于有意愿改建宅基地住宅、参与乡村旅游的村民给予财政补贴，对于在发展过程中由于不可控因素而造成损失的，给予一定的补偿措施，鼓励支持乡村旅游业的发展。

此外，在利用闲置宅基地进行景点建设过程中要注意保护当地传统特色和原始景观，应该充分利用当地乡村特色，运用乡土植被、特色民居、民俗民风、农耕文化等来突出地域乡村特色。将农村文化融入旅游景观，发展不同类型的旅游业，从而打造专属张家口的乡村旅游品牌。

(二)适度激活宅基地使用权，规范“收益权”

对于农村宅基地“三权”模糊的问题，关键点就是适度放活农村宅基地的使用权，赋予村民宅基地使用权“收益”权是“三权分置”改革的关键问题，能够有效地推进宅基地使用权规范和加强农村土地资源优化利用。在完善相关法律的同时，使农户能自由的转让、出租、抵押，使宅基地能流转起来，增加农民收入。[7]但是这其中对于“收益”的分配问题目前还没有相关法律法规做出明确的规定，还存在很大缺陷，宅基地作为农村土地的的一部分，其收入全部归村民个人所有这是有违法律公平原则的，因此，应该在原有国务院办公厅关于加强农村宅基地管理的意见以及河北省土地管理条例、土地管理法等相关法律制度的基础上建立健全相关宅基地收益分配制度，保障个人收益与集体收益相平衡。[8]有了明确的法律规定就可以使村集体与农户在宅基地旅游利用过程中减少顾虑，同时对旅游业的发展产生更大的信心。

(三)加强旅游业从业人员宣传培训，提高贫困人口参与能力

目前大部分村民不愿投入乡村旅游的发展中主要是因为他们对于乡村旅游业了解不够透彻，使得农户对未来收益与成本产生顾虑、担忧和恐惧，同时目前的经济收入有限，无法承担打造乡村旅游的成本。对此，政府应该加大宣传力度，通过张贴宣传海报、手机广播推广等全方位多渠道进行宣传，使村民了解最新乡村旅游的扶持政策以及宅基地的使用政策，真实客观的向村民宣传乡村旅游业所能带来的收益以及可能村存在风险，村民只有在充分了解了乡村旅游的相关信息后才会放心参与。

针对乡村旅游专业人才缺乏，张家口市首先应加大对贫困人口能力提升的投入，加大教育的投入，通过在乡镇组织开展旅游方面的教育培训、宣传普及等活动，加大村民对于乡村旅游的认知以及对当地相关历史传统文化的了解。[9]其次，增加贫困人口参与的机会，创建旅游、企业、贫困户一体化发展模式。为贫困人口创造就业机会，增加就业岗位，促使符合条件并具有能力的贫困户到相关滑雪场、酒店、景区就业，使贫困人口平等地参与到旅游发展的各环节中。最后，对于有闲置宅基地的村民加大网络应用的培训，这部分人的闲置宅基地可以用来改造成农家乐、民宿等形式，为来往游客提供住宿。但是目前大部分游客习惯于网上订房，这对于知识水平较低的村民来说存在一定的困难。因此应该提高村民互联网的使用能力，使村民能够熟练应用美团、携程等订房APP。

四、结语

作为2022年冬奥会的主办城市之一，对于张家口来说是一个机遇更是一个挑战。与此同时，乡村振兴战略的提出也成为发展乡村旅游业的重要契机，而当前张家口地区的闲置宅基地将是发展乡村旅游业的重要基地。当乡村振兴战略遇上申奥成功，目前张家口的农村旅游业的发展可谓是天时地利人和，张家口必须把握好这个机遇，在2020年全面脱贫的基础上，加大对乡村闲置宅基地的利用和制度改革力度，大力发展以冬奥会为主题的特色乡村旅游产业，打造张家口的旅游品牌形象，扩大在全国甚至全球的知名度，从而为实现乡村振兴打下坚实的基础。