大别山区脱贫攻坚特色产业发展存在的问题及对策研究

卫飞

摘 要：农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，解决大别山区现有贫困人口的脱贫及发展問题，是我国全面建成小康社会的应有之义，体现了中国政府脱贫攻坚的决心与信心。大别山区贫困县、乡、村产业发展助力脱贫攻坚存在着问题，其根本原因在于没有形成强大的区域特色产业。目前，大别山脱贫攻坚已经形成特色种植、养殖、电商、以“红”带“绿”旅游发展等特色产业模型。着力扶持特优产业，完善基础设施，做好精准识别，提升脱贫攻坚评价效果是解决大别山脱贫攻坚问题的主要对策。

关键词：大别山区;脱贫攻坚;精准识别;特色产业模式;对策建议

一、大别山区致贫原因

（一）大别山区致贫的具体原因

整体上看，大别山区地形复杂，自然禀赋弱，各类资源贫瘠，因病因残致贫比例高，扶志气、扶智力、扶产业见效慢，成效差。

1.自然禀赋弱。大别山区地形复杂，主体地貌为山区和丘陵，两者面积之和占总面积的约75.4 %，山区和丘陵居住人口占总人口的比重接近60%，人均耕地面积少，地理空间上不利于接收到河南省中心城市的经济社会辐射带动效应;资源开发难度大，以传统种植业为主，缺乏特色产业。此外，从人力资源组成成分上看，“老”“少”人口数量比例过高。15.4万人处在16岁以下60岁以上年龄阶段，比重为42.8%，9.17万人处在60岁以上年龄阶段，比重为25.48%，根据这一统计结果，在大别山区贫困人口中，大约每4名中就包括1名60岁以上老人（《信阳统计年鉴（2017）》）。

2.因残、因病致贫比例高。据《信阳市“十三五”脱贫攻坚规划（2016—2020年）送审稿》统计显示，截至2019年11月，“因残致贫”占大别山区11.95万贫困户的比重达到11.44%，“因病致贫”贫困户占大别山区11.95万贫困户的比重高达47.47%，而“因学致贫”的比例达3.31%，“因灾致贫”的比例为1%，“因技术匮乏致贫”的比重为13.48%，“因劳动力不足致贫”比例为9.22%，“因资金缺乏致贫”比重达到11.32%，“由于自身发展力不足致贫”的比重为1.46%，其他外部条件差或者变故（如交通条件落后、缺水、缺土地、意外事故、天灾人祸）致贫的比例达到1.3%。由此可知，因残、因病致贫总占比为58.91%，接近60%（《信阳统计年鉴（2018）》）。与此同时，在大别山区共计36万贫困人口中，患有大病或者长期慢性病的绝对数量为9.9万，占贫困人口的比重高达27.63%，这意味着大约每4个贫困人口中就会有1个患有大病或者长期慢性病（《2018年信阳市政府工作报告》）。

（二）大别山区致贫的根本原因

“老”“少”群体比例高，农村基础设施水平低，社会事业发展缓慢和因病、因残致贫比例高等因素是导致大别山区贫困的直接原因，通过加大政府投入和社会保障兜底可以有效解决这些问题，但政府投入和社会保障兜底却不是实现脱贫致富的长久之计和有效对策。习近平总书记提出“产业扶贫是稳定脱贫的根本之策”，为解决脱贫攻坚问题指明了方向[1]。从大别山区致贫的根本原因来看，在于该地区一直没有形成强大的区域特色产业：一方面表现为特色不突出，未能充分发挥特色优势;另一方面体现为特色产业分散，集中度低，导致特色产业规模低，辐射带动作用弱。有了强大的区域特色产业，“老”“少”群体比例高，农村基础设施水平低，社会事业发展缓慢和因病、因残致贫比例高等问题才能够得到根本缓解，也才能为实现长久脱贫和致富夯实根基。

二、大别山区脱贫攻坚特色产业模式现状及问题

针对上述主要致贫原因，在大别山区脱贫攻坚进程中，政府与社会各级组织从本地实际出发，进行了多种帮助贫困户脱贫增收的特色模式探索，如企业帮扶、异地搬迁、政府兜底等模式。但在调研过程中，课题组发现大别山区最有效及普遍的脱贫攻坚模式是产业扶贫，也是特色模式和重点模式。产业扶贫是脱贫攻坚的重要举措，也是实现“造血式”脱贫的根本之策。大别山区经济发展水平低，产业仍以农业为主，第二、三产业发展缓慢对脱贫增收作用甚微;人口素质低，高素质人才外流情况明显;贫困村社会事业发展滞后，阻碍贫困户人力资本的提升。大别山区产业以种植、养殖为主，其中种植以茶叶、板栗为主，茶叶产业深加工产品以茶油为主，突出的农产品有固始蒋集“嫩头青”萝卜以及羚锐制药集团的中草药，这都辐射带动了当地贫困户的脱贫增收;养殖产业以光山麻鸭、光山青虾、养鹅为特色。产业扶贫推动特色产业规模化发展，增强产业带动脱贫能力，带动了大别山区35%的贫困人口通过开办企业、就地务工等途径增收（《2018年信阳市政府工作报告》）。

（一）大别山区脱贫攻坚特色产业模式

1.特色种植产业模式。大别山区是我国中部地区作用突出的绿色食材供给基地，特色农产品种植总面积位排在河南省第一位。具体表现在：一是利用平原和淮河滩区优势，侧重于粮油加工和特色农产品种植等产业发展;二是利用辖区内山区与丘陵地区地理资源，推动促进花卉、油茶、茶叶这三大产业集群化发展，形成规模效益。目前，共建成100多个面积大于5 000亩的特色种植产业园区，所实施的产业扶贫项目共带动10 000多户贫困户增收脱贫（《2019年信阳市政府工作报告》）。如罗山县灵山茶产业园面积达3.5万亩，带动2个贫困村、556户贫困户增收脱贫。光山在保证粮油生产的基础上，将传统优势产业与新兴产业相结合，按照三个尊重（即尊重市场经济规律、尊重贫困群众意愿、尊重传统生产习惯）的原则选择产业扶贫项目。为了做强做大油茶产业，把山区资源优势转化为产业优势，进而带动贫困户脱贫致富，羚锐集团结合自身特点，发挥自身优势，先后发起组建了河南绿达山茶油股份有限公司和信阳绿达山油茶资源公司，并基于“公司+油茶专业合作社+基地+农户”的经营模式，在周河乡设立了新县绿达油茶农民专业合作社，着力将油茶产业与脱贫攻坚相结合，全力打造富民产业（《2019年信阳市政府工作报告》）。淮滨县有弱筋小麦60万亩，如何让传统的优势产业带动贫困户增收是扶贫改革的重点工作。该县支持金豫南面粉有限公司流转土地2万亩，对贫困农户重点扶持，实施统一供种、统一供肥、统一病虫害防治、统一农业保险、统一加价收购的“五统一”服务。同时将人均1 200元的贫困户财政扶贫项目补助资金入股企业，通过互助，贫困户亩均增收340元左右，贫困户带资入股分红年人均增收120元，带动了2 300多户贫困户稳定增收。光山县是国家林业局命名的“中国茶叶之乡”和“全国油茶产业发展重点县”，依托自身资源优势，现有茶园24万亩，油茶18.7万亩，中药材8.3万亩，瓜果7万亩。拥有各类企业、合作社达400多家，成为带动贫困户脱贫的重要产业（《2019年信阳市政府工作报告》）。

2.特色养殖产业模式。首先，政府重视支持本地龙头企业的培育和壮大，并引导龙头企业带动下游產业整合，构建龙头企业与贫困户的利益链接机制，利用产业发展吸收当地贫困户就业。如光山县文殊乡杜槐村的甘平安整合企业和村集体的资源，成立了金合欢麻鸭养殖基地、养羊基地，当地338名农民被吸纳到合作社就业，促使贫困户人均年收入增加约1.5万元，还帮助当地431名农民和126户贫困户增收致富。新县通过合作社将过去农民分散经营变为规范管理、规模化经营，由合作社按照油茶种植规范对油茶林进行再改造，提升油茶产量，合作社根据流转面积每年支付农户流转费用，同时吸纳农民实现就近就业。通过拓展油茶产业基地规模和进行低产油茶园改造，解决贫困户在家门口就业就获得劳动报酬。据统计，2019年在基地用工2 870个，获得务工报酬总计29万多元，其中贫困人口务工1 000多名，获得务工报酬9万多元（《2019年信阳市政府工作报告》）。其次，充分发挥现有担保平台优势，政府为贫困户提供信用担保和资金支持，甄选有养殖技术但缺乏资金的贫困户，帮助这些贫困户创业，实现“人不离家，就地脱贫”。光山县结合当地资源禀赋，为有条件的贫困户提供50 000元的贴息贷款担保鼓励贫困户发展“房前屋后村头经济”，被撂荒的坡地上都种植了茶树，被废弃的水塘里养鱼养鸭，如今“五步一茶园，十步一鱼塘”，带动了1 000多户贫困户脱贫致富。光山县是国家质检总局命名的光山麻鸭和光山麻鸭蛋的原产地，也是豫南黑猪、土鸡的主产地。2019年全县麻鸭出栏398.5万只、存栏239.7万只（新增39万只），猪牛羊出栏24.4万只、存栏35.7万只（新增5.2万只）。同时，还引进了孔雀、鸵鸟、鹿、大雁、天鹅等特种养殖项目（《2019年信阳市政府工作报告》）。中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央办公厅主任栗战书到光山县考察时对这种“房前屋后一亩茶，一塘肥鱼一群鸭”的脱贫思路给予了高度评价[2]。

3.特色电商脱贫模式。抓住“互联网+”机遇，发展“农村电商+双创”扶贫，构建电商扶贫体系，免费对贫困户开展电商培训，带动贫困人口脱贫。光山县立足现有产业发展优势，制定优惠政策，创新产品开发，引导电商下村，注重电商扶贫作用的发挥。“电商培训学校”今年已培训贫困人口500名，同时与阿里巴巴公司成功签约，全县第二批60个村淘点启动建设，其中26个设在贫困村。目前，已有从事农副产品线上开发和销售人员中，涵盖了47个贫困村，包括700多个贫困户和2 400多名贫困人口，每年平均每人增收5 000多元;总计发展5 000余家农村网店，帮助7 300余名贫困人口实现就地就业（《2017年信阳市政府工作报告》）。

4.多元参与、以“红”带“绿”的旅游扶贫新模式。旅游资源是构成旅游业发展的基础。在中央确定的“1231”红色旅游工程中，新县被列入全国 12 个红色旅游区和 30 条红色旅游精品线之中。新县作为全国著名爱国主义教育示范基地，境内共有 7 处国家级文物保护单位，12 处省级文物保护单位，县级文物保护单位更达 300 余处（《2017年信阳市政府工作报告》）。新县“红”“绿”旅游资源丰富，但在资源丰度、开发水平、市场知名度等方面，红色旅游资源远远超出绿色旅游资源。因此，新县旅游开发以红色旅游资源位龙头带动，绿色旅游资源为补充，构建以“红”带“绿”、以“绿”托“红”的旅游扶贫开发模式。多元参与主体共同参与，确保旅游发展的扶贫特征和可持续性。新县周河乡西河村国家级传统村落旅游脱贫就是多元参与、以“红”带“绿”旅游扶贫模式的体现[3]。

此外，在产业脱贫过程中，积极探索金融扶贫新模式，将金融支持作为产业发展的加油站和助推剂，为产业脱贫注入新动力。例如光山县政府制定的“二贷”实现了对贫困户金融扶贫的全覆盖。一是农户贷。对贫困户自主创业的，给予每户8万元以下的小额信贷支持，县财政给予政策贴息。二是平台贷。对1 209名兜底贫困户的贷款指标，由光山县扶贫开发公司统贷统还，用于统一开展光伏扶贫项目，光伏发电效益每年可给兜底对象每人补贴3 000元以上。目前，仅光山县扶贫公司为28家农业专业合作社担保贷款7 570万元（《2018年信阳市政府工作报告》）。

（二）大别山区脱贫攻坚特色产业模式存在的问题

通过对大别山区脱贫攻坚模式的总结、提炼、归纳，大别山区产业扶贫资金制约瓶颈没有被根本打破，“缺钱”的问题仍然比较突出，融资难、融资贵的问题没有根本解决。由于农村经济发展滞后、土地所有权和使用权分离、村级集体资产流失等种种历史原因，农村集体经济总体较弱。特色农业、优质农业、高效农业方兴未艾，集约化、产业化程度低，本地就业的带动力不足。产业集聚区尚处于成长阶段，提供的就业机会和工作岗位不足，转移就业有限。产业扶持刚刚起步，有的尚在制定扶持规划，有的尚在探索扶持模式。

1.龙头企业数量偏少。一方面，相关领军企业较少。现有的龙头企业中，大部分经营规模有限、装备设施落后、经济实力较弱，难以实现跨区域、跨行业发展，发展潜力较小，辐射空间较窄，带动能力不强，也缺乏抵御市场风险和自然风险的能力，因而扶贫效果有限。另一方面，深加工龙头企业数量少，带动当地农产品消化的能力不足。目前，大多数龙头企业缺乏自主研发创新能力，以粗加工和简单生产为主，产业链条短，产品附加值低;加之资金方面的制约，缺乏发展后劲，难以在激烈的市场竞争中持久立足。这些问题如不解决，产业扶贫将难以为继。

2.产业化组织水平低。在企业联合农户的过程中，有些农户缺乏产业化合作组织，生产方式专业性不强，制约了农业机械化、科技化水平的提高，也影响了当地龙头企业的标准化生产。还有一些农户虽然已经加入产业化经营组织，但由于此类组织多处于初步发展阶段，各种体制尚不健全，组织结构较为松散，因此很难发挥积极影响，同样不利于龙头企业的发展。

3.产业扶贫规模小。部分乡镇的产业基地建设尚不完善，未能发挥其特色产业的优势，导致产业规模不大，经济效益不高，产业扶贫规模也较小。另外，利益联结机制不完善。尽管企业落户进村，农民受到实惠，但多数企业与农户之间是松散的买断关系，仅依靠产品购销合同来维系，而且签订的合同也缺乏履行保证机制，因而难以形成利益共享、风险共担的共同体，这也制约了产业扶贫效果。

4.贫困户观念仍待改变。大多数贫困群众文化素质不高，存在不同程度的“等、靠、要”思想，缺乏自力更生的奋斗精神，依靠自身实现脱贫致富显然较为困难。而且，越来越多的青壮年不愿留在农村发展，而是选择进城打工挣钱，导致留在农村发展农业的劳动力越来越少，且仅有的劳动力也是留守在家的妇女和老人。这些劳动力由于文化水平和身体素质不高等原因，难以接受与适应现代农业的生产模式，也遏制了脱贫致富的能力。除文化素质较低外，贫困户仍有两方面素质亟待提高：一是技能素质。在接受新品种、新技术等方面的能力差，产品绿色化观念滞后，直接影响了农产品质量和产业化水平的提高，也制约了利益链的延伸。二是市场观念。贫困户普遍缺乏市场风险意识，跟种跟养情况普遍，创业能力和积极性不高。

5.贫困识别仍需加强。一是存在贫困对象确定不准确的现象。主要原因在于精准扶贫政策宣传不到位，导致符合扶贫条件的村民未能及时了解扶贫政策、扶贫申请条件和程序，进而未被识别确定为贫困户而错失帮扶机会。二是存在贫困对象确定不透明现象。部分单位及人员在审核精准扶贫对象时责任意识欠缺，审核流于形式，造成扶贫对象确定不规范、不透明。三是难以精准衡量村民家庭经济情况。在贫困状况调查过程中，多以房子、存款等信息来决定贫困程度，缺乏生产能力、致富能力等其他衡量贫困对象收入的信息，导致无法精准收集各户的家庭经济情况，从而不可避免地存在部分较为困难、需要帮扶的贫困户未能成为扶助对象。

三、大别山区脱贫攻坚特色产业模式发展对策建议

（一）着力扶持特优产业，助力贫困户从脱贫到致富

产业是精准扶贫的“铁抓手”。坚持开发式扶贫方针，以项目扶持为主要手段，与贫困识别结果相衔接，因人制宜、因户施法，是实现“精准扶贫”“精准脱贫”最有力的抓手。产业是区域经济的“发动机”，一个地方的快速发展，一定伴随着产业的崛起;没有产业的区域，就会变成一潭死水。产业是强县之本、致富之源、脱贫之基。

1.做大做强龙头企业。“火车跑得快，全靠车头带。”要制定和完善相关政策措施，扶持引导龙头企业做好产业扶贫工作。一是要建立并完善相应的市场准入机制，加强对企业的监管和科学评价，在扶持产业发展的过程中注意选择有一定基础或者发展前景较好的产业。二是要加大各类支农资金整合力度和各级财政投入力度，鼓励和引导各类社会资本集中用于扶持农业产业扶贫的重点产业、重点项目，形成多层次、全方位的集中投入协调机制。三是要加强对产业扶贫龙头企业的考核，及时监测扶贫效果，并根据对企业的考核结果及时完善各项机制建设和动态指标管理。此外，要注重全程监管，尤其要确保产业扶持资金专款专用，扶持政策落到实处。

2.健全利益联结机制。鼓励企业、合作社组织以及农民三者之间建立利益联结机制，强化对订单农业的监督管理工作，加强企业和农户之间的诚信合作。在积极支持贫困户单独创业、联合创业和接受带动创业的基础上，重点探索符合地方特色的合作带动机制。健全完善“龍头企业+合作社+基地+贫困户”等合作方式，鼓励扶持龙头企业、合作社、家庭农场等经营主体发展特色产业，采取租赁、入股、合作、托管等方式带动贫困户脱贫，探索形式多样的组织创新实践及利益联结机制[4]。

3.完善金融服务机制。一是大力推进金融扶贫信贷产品创新。各地政府应积极推动完善农地确权颁证、产权交易、抵押、流转、评估、风险补偿等配套措施，提升承包土地经营权的抵押贷款发放金额。鼓励和支持金融机构探索完善“企业+农民合作社+农户”等农业产业链金融服务模式，提高农业金融服务集约化水平。二是支持发展村级互助资金组织。通过设立风险补偿金，探索建立县、乡（镇）、村三级联动的扶贫小额信贷服务平台，为全部建档立卡贫困户提供信用评级、建立信用档案、贷款申报等信贷服务，构建精准扶贫金融体系。三是加大信贷贴息力度，降低资金使用成本。鼓励当地政府资助部分资金与扶贫专项资金捆绑作为担保金，提高银行贷款投入，有序开展贫困户发展产业免抵押、免担保小额信贷业务。四是延伸金融服务网点，健全推广农业保险。推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，发展农业担保机构。

4.大力发展电商扶贫。一是在贫困村庄设立电商扶贫示范网点，充分利用本地特色资源，建立特色品牌战略，依托各种力量，成立县（区）乡村三级电商扶贫综合服务中心，提高产品的链条化发展。同时支持电商企业与村庄建立线上与线下多重合作，拓宽服务职能，并不断完善农村电子商务服务站点建设。二是健全农村电子商务配送体系。在村级层面搭建本地物流配送网络系统和业务支撑，在每个电商服务站点内设立快递代理收发点，承载收集、分拣、配送等业务，争取完成从乡镇到村庄全面覆盖的物流快递网。三是完善农村电子商务基础设施建设。实施宽带下乡和提速工程，完善农村通信网络建设，争取贫困村全面覆盖宽带网络。加快贫困地区的公路建设，实现“村村通”，推进城乡客运一体化，提供便利的交通运输支撑体系，为电商扶贫奠定坚实基础。

（二）完善基础设施，夯实精准脱贫基础

群众最需要才是最精准，凝心聚力、聚焦发力、准确用力，以贫困村基础设施建设为突破口，不断创新工作思维，狠抓工作落实，着力解决贫困村贫困户的路、水、电、产业、民居、增收等问题，突出条件改善，坚持把基础设施建设作为改善群众生产生活条件的根本途径，不断夯实基础设施建设基础。

1.加强基础设施建设。一是高度重视农村安全饮水，大力实施农村饮水安全工程。二是切实提升农村道路建设。升级改造一批重要的乡村道路，推进乡村道路联网工程，加快推进断头路、瓶颈路、年久失修路和危桥“三路一危”改造，完善农村公路安全生命防护工程。建立完善通村道路维修养护机制，切实提升农村道路通行保障水平，从根本上解决交通短板问题。三是加强自然村动力电保障。开展精准扶贫动力电覆盖实施计划，大力实施农网改造及低压治理工程，不断加快农网升级改造，让自然村三相动力电全覆盖。

2.不断加大易地搬迁力度。统筹城镇保障性安居工程、农村人居环境改善、新型城镇化试点等项目，充分尊重有搬迁需求的群众意愿，采取易地搬迁、整村推进，整体搬迁、插花安置，就近搬迁、改善生产生活条件等多种方式，加快扶贫搬迁步伐。

3.不断加强危房改造。全力推进农村住房建设与危房改造工作，坚持集中力量优先解决住房最危险、经济最困难农户最基本的安全住房要求，以居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭为重点，按照先急后缓的原则，优先安排生存条件差的贫困村民进行危房改造，进一步改善农村困难群众的居住环境和生活条件。

4.积极整治农村环境。开展以脏乱差治理、人畜分离、垃圾污水处理、村庄绿化为重点的环境突出问题整治，推进改厕、改圈同治弃、治污、治理乱搭乱建工作，创建干净整洁、山清水秀的农村人居环境。

（三）做好精准识别，提升脱贫攻坚评价效果

贫困户的精准识别是脱贫攻坚的首要环节也是重要环节，直接影响脱贫攻坚的成效和群众的满意程度。在课题组调研过程中发现，由于精准识别工作不细致、不到位，导致非贫困户对脱贫攻坚工作产生不满情绪，影响群众对脱贫攻坚工作的评价效果。因此，要严格按照精准识别要求，做好扶贫档卡规范建立、信息录入与维护工作，真正实现信息系统数据、档卡、贫困户家庭实际信息“三一致”。

1.完善新识别贫困户档案。在严格履行“两公示一公告”的基础上，按照户档要求完善新识别贫困户档卡。

2.整理保存好清退户档案。为有效提供贫困户动态调整和落实扶贫政策相关依据，各级扶贫机构要收集、整理、保存好已清退贫困户原档案，严防丢失。

3.进一步核定提供需要修正的贫困户家庭成员名单。认真收集整理因合户、人员重复、录入不同步、错录、操作失误产生的相关数据信息。

4.提供贫困户家庭成员自然变更名单。按照时间节点，认真填写、修订、完善贫困户家庭成员自然增加和减少名单。