“绿水青山就是金山银山”实现机制的思考——以四川省为例

顾城天 罗 彬 王 恒 刘冬梅

一、“绿水青山就是金山银山”的内涵

1.形成的过程简述

“绿水青山就是金山银山”理念形成经历了三个阶段：第一阶段是“只要金山银山，不要绿水青山”，不考虑环境的承载能力，用绿水青山换取金山银山，只顾一味地向自然索取资源〔1〕。第二阶段是“既要金山银山，也要绿水青山”，经济发展和环境恶化、资源匮乏之间的矛盾开始凸显，人们意识到发展经济不能对生态环境和资源竭泽而渔，保护生态环境也不能舍弃经济发展而缘木求鱼〔2〕，第三阶段是“绿水青山就是金山银山”理念的形成，人们认识到绿水青山本身就是财富，生态优势可以变成经济优势，从而持续带来金山银山，这个阶段强调生态环境保护也是发展，发展与保护形成了一种“你中有我、我中有你”的关系。

2.蕴含的辩证关系

“绿水青山就是金山银山”深刻阐明了三个辩证关系：一是“既要绿水青山，也要金山银山”蕴含的“两点论”思想，体现的是生态环境与经济发展的兼顾性，要正确处理好发展与保护两者之间的关系，实现两者的兼顾协同。二是“宁要绿水青山，不要金山银山”蕴含的“重点论”思想，体现的是生态环境保护的优先性，绿水青山保障支撑着金山银山，如果发展以破坏环境为代价，那么这样的发展无疑是不可取的。三是“绿水青山就是金山银山”蕴含的统一性思想，绿水青山不仅是生态财富，也是经济财富和社会财富，生态环境与社会经济发展看似矛盾的两难选择，但实际双方各自以对方为存在和发展的条件，任何一方都不能脱离对方而孤立地存在和发展，两者是和谐统一的关系。

3.构成的要素

践行“绿水青山就是金山银山”具有三大构成要素：一是生态环境优越。良好的自然生态环境是产生人类物质财富和精神财富的本底，只有维护好生态环境这座“本金银行”，才能源源不断从中兑现“利息”。二是绿色经济活跃。绿色经济的发展需要充分发挥区域产业、人才和制度优势，以及地方党委和政府的科学决策及全民生态环境整体素养的提升，使得绿色经济发展模式与传统经济发展模式相比机会成本更低，比较优势更突出。三是制度保障到位。需要建立起系统完整的制度体系，比如在奖优方面聚集起强大的人才、资金、科技合力，在罚劣方面严格追责形成刚性制度约束，推动“绿水青山就是金山银山”转化形成科学合理的体制机制。由此可知，“绿水青山”是培育“金山银山”的基础，“金山银山”是反哺“绿水青山”的支柱，合理的制度设计和落实是最终实现“绿水青山”与“金山银山”相互支撑、螺旋上升的要素保障。

二、四川省践行“绿水青山就是金山银山”的成效、路径及难点

四川省是长江、黄河主要水源涵养地和重要生态屏障。近年来，四川省坚持以习近平新时代中国特色社会主义生态文明建设思想为指引，深入践行“绿水青山就是金山银山”的理念，筑牢绿水青山，做大金山银山，取得了可喜的成绩，形成了具有四川特色的实践路径。

1.取得的成效

通过研究发现，四川省践行“绿水青山就是金山银山”主要取得了三个方面的成效：一是切实加强生态系统保护修复，厚植生态本底。四川省积极做好自然保护地生态修复治理，自1963年规划建设第一个自然保护区以来，全省共建立各级各类自然保护地519处，总面积约11.35万平方公里，约占全省国土面积的23.3%，形成了丰富多元的自然保护区网络〔3〕。2016年，四川省启动大规模绿化全川行动，每年以超1000万亩面积的速度进行造林，2019年全省森林覆盖率达到39.6%，高出全国平均16.64个百分点〔4〕。通过全力保护好自然生态本底，筑牢发挥资源再生功能和生态溢出效应的基础，为生态价值转化提供优质的“生产资料”。二是通过合理规划腾出环境容量，创造发展空间。四川省共有56个县(区/市)纳入国家重点生态功能区，数量位列全国之首，面积占全省60%以上，划定14.8万平方公里的生态保护红线，占全省总面积30.5%〔5〕。明确大小凉山地区和以阿坝州、甘孜州为主体的川西北生态示范区不考核GDP，重点发展农牧业、生态旅游等生态产业〔6〕。四川省在全国率先启动“三线一单”编制工作，即守住生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，并确立生态环境准入清单，以生态环境空间管控促进绿色发展，不仅为生态保护“立禁区”，又为经济发展“划跑道”。三是大力打造高品质生活宜居地，促进宜居宜业。四川省积极开展园林城市系列创建工作，“十三五”时期累计创建国家园林城市14个、园林县城6个、园林镇3个〔7〕。加快城镇环境基础设施建设，除阿坝州、甘孜州、凉山州外的其余18个市均已实现县城污水垃圾处理设施全覆盖。加强村庄环境整治，全省4.6万个行政村中有近4万个行政村配备了保洁员，90%以上的行政村建立了垃圾处理机制，农村卫生厕所普及率接近70%。通过营造良好的人居环境，满足人民对生态产品日益增长的需求，吸引并留住更多的人才在四川就业创业，为经济高质量发展保驾护航〔8〕。

2.典型路径

(1)产业带动型。该路径以原有生态产业基础为抓手，通过产业生态化和生态产业化进一步延伸上下游产业链条，促进一、二、三产业融合贯通，构建“生态旅游+生态农业+生态工业”全域产业链，推动生态要素向生产要素、生态资源向生态资本转变。例如，阿坝州九寨沟县打破过去景区独大、县城和其他区域滞后的两极分化局面，依托厚重的文化底蕴和丰富的生态资源，大力发展全域旅游，推动旅游与农业、精深加工业、文化产业融合发展。推出采摘水果游、农耕体验游、浪漫赏花游等消费新模式〔9〕。建设“飞地”产业园，在生物科技、药材精加工、文创工艺品等方面持续提高产品供给能力。打造“国家级文化产业演艺集群中心”“冰瀑节”“涂墨狂欢节”等知名节庆活动，塑造“九寨熊猫”文化品牌。形成了“生态农业+生态工业+生态旅游”全域产业链，构建起“处处都是景区、村村都是景点、人人都是风景”的全域生态产业九寨格局，带动生态产品消费升级。

(2)产品销售型。该路径注重发挥本地特色农产品、药材、林产品、畜牧产品优势，培育种养、加工、销售、科研产业链体系，打造具有地域特色、充分对接市场需求的生态产品品牌,提升消费者对生态产品的认知度，做大品牌这一“无形资产”，助推生态产品的销售持续增长。例如，南充市西充县曾经是川东北典型的农业小县、省级贫困县。自2008年起，西充县将打造“中国有机农业第一县”作为发展目标，走上了以有机农业为特色的“绿水青山就是金山银山”转化之路。在有机食品规模化、标准化方面，西充县已建成有机农业基地21万亩，标准化现代循环农业示范园区10个，加快建设有机农产品研发中心、有机农产品交易中心、有机农业地方标准制定中心。大力推广标准化施肥技术，确保有机食品安全。在品牌化建设方面，西充县现已建成以“好充食”为区域品牌的“区域品牌 + 产品品牌”的双品牌体系，培育出航粒香大米、葵花鸡、莲花茶、丰源禽蛋等特色有机农产品商标品牌63个，国家地理标志产品4个。其中“充国香桃”“二荆条辣椒”入选全国“名特优新”农产品目录，“西充黄心苕”荣获 2018年中华品牌商标博览会金奖，产品畅销国内外，有机农业总产值达35亿元〔10〕。

(3)生态溢出型。该路径通过公园城市建设，发挥良好的生态环境优势，吸引高附加值低污染产业，催生新经济、新业态和新模式，实现高端人才集聚，带动区域地块土地升值。四川天府新区按照公园城市理念，实施全域森林化建设，打造“一山、两楔、三廊、五河、六湖、多渠”生态格局〔11〕。四川天府新区把好山好水好风光充分融入城市，提升城市生态空间的生态价值，吸引了大量优势企业聚集，目前已培育引进科技创新型企业5000余家。天府新区成都科学城目前已引进海康威视、商汤科技、紫光集团等80多家高科技企业，新经济在这里蓬勃发展。良好的环境成为城市汇聚要素资源、促进高质量发展的关键〔12〕。天府新区优质的生态环境和营商环境带动大批高新企业入驻，不断吸引高层次人才前来落户安家就业，进而带动了区域城市价值的升级，使天府新区的土地价值得到了明显提升。

(4)生态补偿型。该路径以完善生态补偿机制为核心，通过强化生态环境保护修复，更好地提供具有公共属性的生态产品，与生态受益地区建立起利益联结机制，获得生态保护者收益，包括重点生态功能区转移支付、流域上下游横向生态补偿、省市内部生态补偿机制等。例如，在纵向生态补偿方面，甘孜州的白玉县、色达县和阿坝州的若尔盖县、红原县、汶川县获批全国生态综合补偿试点县，五个试点县都属于国家重点生态功能区〔13〕，重点突出森林生态效益补偿制度创新。在横向生态补偿方面，四川省与云南省、贵州省签订了赤水河流域横向生态保护补偿协议，每年云贵川三省共同出资两亿元建立赤水河流域水环境横向生态补偿资金。同时，四川省印发了《四川省流域横向生态保护补偿奖励政策实施方案》(川财建〔2019〕74号)等文件，逐步推动省内流域生态保护补偿全覆盖，2019年安排省级财政资金12.36亿元用于对建立流域横向生态保护补偿机制的相关地区进行奖励，实行“先预拨，后清算”的资金管理方式，充分调动了各市州的积极性〔14〕。

(5)权益交易型。该路径以发展生态产品交易为核心，围绕生态产品转化的市场化机制，包括排污权、用能权、碳排放权、水权交易制度等，不断开发生态产品、生态金融产品，探索形成多样化的生态产品权益交易价值实现途径。例如，成都市于2020年4月印发的《关于构建“碳惠天府”机制的实施意见》(成府发〔2020〕4号)，在我国首次提出了“双路径”碳普惠建设思路。未来，成都市民可以用践行垃圾分类、绿色出行等绿色生活行为的个人碳减排量和在绿色餐厅、绿色商店消费获得的减排量，在“碳惠天府”公众平台上兑换绿色商品和服务奖励〔15〕。企业可以通过提高碳资产管理水平、技改节能等方法减少碳排量，减少的碳排量经科学测算审核后，可以在四川联合环境交易所的“碳中和”交易平台与有意愿的购买方进行交易。

3.面临的难点

虽然，四川省许多地区积极开展“绿水青山就是金山银山”转化实现路径探索，并取得了一定成效，但仍存在着一些难点需要解决。一是“绿水青山就是金山银山”转化实践较为成功的只是生态环境本底较好或经济发展水平较好的地区，基础自然生态条件较差、基础设施不完善或经济发展水平偏低的区域，开展“绿水青山就是金山银山”转化尚存困难。二是当前许多生态建设项目在短期内无法产生经济效益，这种缺乏经济效益的生态建设项目难以让地方财政可持续运转，社会资本也由于担心投资回报率低等问题对生态建设投资意愿较低。三是目前开展“绿水青山就是金山银山”转化核算还缺乏权威、经官方认同的规范或制度，GEP(生态系统生产总值)、绿色GDP等生态系统服务价值核算机制在核算模型、指标体系、评估方法、数据来源等方面还没有形成被广泛认可的统一方法，还不能被应用于评估“绿水青山就是金山银山”建设成效。四是产权归属清晰、开发保护权责明确的自然资源产权制度尚未建立，山水林田湖草等自然资源分属于不同部门管理，存在管理权属交叉重叠、边界模糊等问题。五是“绿水青山就是金山银山”转化市场交易机制还不成熟，自然资源价值的生态补偿制度还不完善，交易技术流程、各利益主体分配方式不够规范，导致部分地区开展生态保护修复得不到合理收益回报。六是农村群众参与“绿水青山就是金山银山”转化的积极性尚未被充分调动，亟待创新农企利益联结机制，开辟多元化增收渠道，确保农民直接或间接分享“绿水青山就是金山银山”转化发展红利，激发农村群众主动参与“绿水青山就是金山银山”实践的内生动力。

三、完善“绿水青山就是金山银山”实现机制的建议

1.建立责任机制，健全守护“绿水青山”责任体系

(1)构建压实保护“绿水青山”的领导责任机制。一是制定实施省——市——县三级生态环境保护责任清单，细化量化各地和各部门生态环境监管责任，明确完善各职能部门监管责任，严格实行生态环境保护党政同责、一岗双责和失职追责制度。二是健全自然资源资产离任和任中审计，试点推行市县两级开展自然资源资产负债表编制〔16〕，运用“大数据”手段提升审计的公正性，探索将环境有关指标纳入审计考核指标。三是健全生态环境损害责任终身追究制度，建立倒查机制，重点倒查责任人事前预防是否到位、事中处置是否得当、事后整改是否认真彻底以及效果是否明显等机制。四是加强生态环境质量改善正向激励机制，在专项资金安排上对生态质量显著改善的市县给予奖励，并优先推荐申报中央专项资金补助项目。五是探索“绿水青山就是金山银山”转化绩效评价机制，将节能降耗、环境治理改善、生态效益等体现“绿水青山就是金山银山”成效的指标科学整合成一个“绿水青山就是金山银山”转化绩效指标，纳入领导干部政绩考核评价体系，并进一步增加考核权重。六是坚持区域差异化政绩考核制度，对重点生态功能区县不考核GDP，在县域经济发展考核中加大绿色发展等方面的指标权重。七是建立环保督察反馈问题整改督导帮扶机制，组建生态环境专家服务团队，采取驻点帮扶和督导帮扶的方式，对重点区域、重点流域和重点行业进行把脉问诊，指导各地将中央、省级环保督察反馈意见各项整改任务落地落实。

(2)强化保护“绿水青山”的企业责任机制。一是建立以排污许可制为核心的企业环境管理制度，推动企业持证排污、按标排污，严格落实持证排污各项要求，实现达标排放。二是推行排污重点企业“一厂一策”制度，编制并实施“一企一策”方案，定期开展治理效果评估，强化对企业的技术帮扶。三是推进环境污染第三方治理制度，通过实行按效付费的方式培育第三方污染治理企业，推进园区污染第三方治理试点〔17〕。四是建立企业环保“领跑者”制度，分行业制定环保“领跑者”推荐标准，遴选领先企业作为环保“领跑者”，激励行业内企业学习、赶超行业标杆。五是完善企业环境信用评价办法和机制，根据评价结果开展分类分级监管，促进环境信用信息披露，将生态环境违法行为记入企业信用记录，在“信用中国”等网站向社会公开。六是探索企业失信黑名单制度，对造成严重环境污染的企业依法纳入失信联合惩戒名单，被列入黑名单的企业在信贷、债券、评定资质、申报项目等各方面予以限制。

(3)完善保护“绿水青山”的全民责任机制。一是探索建立“绿水青山就是金山银山”转化带头人制度，扶持培养非遗传承人、农场主、劳动模范、乡村能工巧匠等为农村群众传授“绿水青山就是金山银山”转化经验和技术方法，发挥“领头雁”的“传、帮、带”效应，形成示范引领、乡贤出智、村民共学的“绿水青山就是金山银山”转化能力提升机制。二是制定四川省公众生活方式绿色化方案，提升公民环保素养，引导公众践行绿色低碳、文明健康的生活方式，开展参与光盘行动、节水节电节能、绿色出行、垃圾分类等倡议活动。三是加快出台生态环境违法行为有奖举报办法，畅通多元化投诉举报渠道，鼓励公众积极举报生态环境破坏问题，根据举报人的贡献程度和举报问题的重要程度实行分级奖励。四是建立生态环保公益小额资助制度，支持社会组织在文化宣教、公众参与、调研实践等方面开展的公益项目，引导社会组织通过实地访问、民意调查、摄影摄像等方式参与生态环境治理监督。五是完善生态环保公益性岗位管理制度，鼓励开发园林绿化、护林防火、河道管护、垃圾清运等基层公益性岗位，优先安置就业困难人员就近就业。

2.探索保护机制，夯实“绿水青山”生态本底

(1)健全生态空间管控机制。一是建立以“三线一单”为核心的生态空间分区管控制度，制定并持续优化“三线一单”实施细则、“三线一单”技术规范等，强化实施成效评估结果应用，将“三线一单”作为各级政府和职能部门推进污染防治、生态修复、环境风险防控等工作的重要依据。二是完善生态保护红线制度，编制生态保护红线规划，制定实施生态红线保护与生态环境修复方案，加强生态红线的保护和退化生态系统修复。三是建立资源环境承载能力监测预警机制，开展资源环境承载能力监测评价试点，对区域环境风险实施动态预警，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。

(2)完善生态环境监管体制。一是健全生态环境损害赔偿制度，持续加强生态环境损害鉴定评估机构建设，落实和完善由违法责任人承担修复或赔偿责任的损害赔偿制度〔18〕。二是深化跨区域跨流域生态环境联防联控机制，探索建立成渝地区双城经济圈、成德眉资同城化等区域性大气联防联控协作制度，通过统一标准、统一启动条件、统一部署、联合管控等共同应对重污染天气。加强岷江、沱江、嘉陵江、赤水河等重点流域水生态环境协同保护机制，强化流域协同共治和源头防治。三是健全生态环境保护网格化管理制度，推动网格化微站配合网格员联动，实现线上与线下互动，监测与监管协同，确保生态环境监管工作压实到基层。四是优化“双随机、一公开”监管制度，加大社会关注度高和投诉举报多的企业的抽查频次。分设专业执法人员库和普通执法人员库，以实现对特定行业、重点检查对象的抽查时的人才需求。推广跨部门联合检查，解决多头执法、重复检查等问题。五是建立健全生态环境风险应急机制，构建省、市、县三级环境应急预案动态管理机制，强化环境应急演练，推进环境应急处置规范化建设，强化环境应急物资储备，建立健全跨部门、跨区域环境应急协调联动机制。

3.探索核算机制，量化显化绿水青山价值

(1)建立绿水青山价值评价机制。一是完善生态资产核算和评估制度，出台自然资源资产负债表编制指南，确定各种类型生态资源的价值核算评估方法及规范〔19〕。二是逐步进行自然资源资产负债表制度探索，试点开展自然资源资产价值量估算和实物量统计，在基于试点经验的基础上，进一步完善核算范围和方法并在更大范围进行推广，逐步形成全省及各市、县(区/市)系统化的自然资源资产负债表。三是探索建立GEP核算制度，对标浙江省、青海省建立GEP核算和考核技术体系，重点考虑GEP的相对变化幅度，选择典型地区开展GEP核算评估试点并发布核算报告，学习借鉴深圳市探索开发城市生态系统服务功能价值核算大数据平台的做法，服务城市精细化生态建设与管理。

(2)建立自然资源资产产权制度。一是探索四川省自然资源资产清查机制，以各类统计监测和自然资源调查评价为基础，建立自然资源资产台账、清单以及动态更新机制，全面调查自然生态本底并建立实物量账户。二是推动自然资源统一确权登记制度，明确各类自然资产的产权主体权利。采取分年度、分阶段登记方式，首先选择一批重点区域自然生态空间进行试点，推进自然资源统一确权登记，并在此基础上适时启动非重点区域自然资源确权登记工作，最终实现全省自然资源统一确权登记全覆盖。三是深化产权制度改革扩大自然资源权能，明晰自然资源的经营权、所有权等权利，有序扩大使用权等权属。

4.探索转化机制，打通“金山银山”实现通道

(1)完善财税金融政策。一是完善基于“绿水青山就是金山银山”转化成效的财政资金分配机制，优化财政资金在绿色发展和生态环境保护中的补贴方向和投入方式〔20〕。二是落实加强税收优惠政策，将现有的污染物减排减税、资源综合利用优惠政策落地落实，帮助企业将政策红利投入到“绿水青山就是金山银山”转化上来。三是完善绿色信贷制度，鼓励各类金融机构扩大绿色信贷规模，重点扶持“绿水青山就是金山银山”转化重点项目，支持提供生态产品的企业通过绿色债券等融资工具进行融资。四是完善融资担保制度，推行土地使用权、林权、不动产抵押等多种担保方式，解决“绿水青山就是金山银山”实践建设中的资金短缺问题。五是健全环境权益交易机制，构建区域性林草碳汇交易制度，探索强制高排放高耗能企业购买林草碳汇履行减排义务〔21〕。研究制定碳排放交易配套政策制度，推动碳排放权交易范围逐步扩大至其它高耗能、高污染和资源性行业。健全排污权交易机制，完善初始排污权分配与核定，推动排污权二级市场发展，探索排污权租赁、排污权抵押贷款等多种模式。六是探索“绿水青山就是金山银山”银行机制，对山水林田湖草等自然资源以及适合集中经营的碎片化资源资产，采取租赁、入股、托管、赎买等形式整合收储，转化成集中连片优质的“资产包”开展项目招引，通过混合所有制、股份合作、委托经营等方式引入社会资本和专业运营商进行具体管理。七是推广公私合营模式，引导社会资本参与农村生活污水和垃圾处理基础设施建设和运行维护。八是建立“绿水青山就是金山银山”转化基金制度，设立省级“绿水青山就是金山银山”转化基金，重点支持生态产业培育和生态产品价值实现等重大项目建设。

(2)建立体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态环境补偿制度〔22〕。一是建立多元化的生态补偿机制，扩大生态补偿的范围，健全跨省域、跨区域、跨流域的综合生态补偿机制，拓宽生态补偿的资金来源渠道，引入社会资金参与生态补偿，支持地区间通过共建园区、对口协作等其它方式建立新型补偿关系。二是健全重点生态功能区财政转移支付机制，将生态红线面积、生态功能重要性等因素纳入补助计算范围，加大补偿力度。三是建立包含环境成本的资源定价机制，建立差别化的垃圾污水处理收费机制，实行差别电价和惩罚性电价政策，健全用水阶梯价格制度〔23〕。

(3)创新效能提升机制。一是建立生态保护修复项目筛选评估机制，切实开展投资收益分析，科学论证生态保护修复项目的经济性，精心设计盈利模式，确保生态建设有的放矢，着力将资金投向公益价值与商业价值俱佳的项目，实现“一份投入、多份回报”的正向循环。二是建立县域“绿水青山就是金山银山”转化比较优势布局机制，在全省层面通盘谋划各市、县(区/市)“绿水青山就是金山银山”转化的比较优势，组建专业策划团队充分挖掘各地独特的生态资源禀赋,系统梳理生态文化脉络，进行生态产品的前瞻性布局、差异化定位，塑造各地鲜明的“绿水青山就是金山银山”转化竞争优势，避免区域同质化竞争和拥挤效应，提高生态产品附加值。三是探索“绿水青山就是金山银山”转化众筹机制，支持“村民众筹”，让村民有钱出钱、有地让地，共同参与“绿水青山就是金山银山”转化项目建设并获得收益分红。鼓励“线上认筹”，让网友获得民宿、农家乐、果蔬摘采等生态旅游体验方式的使用权，筹集资金用于村庄绿化、道路硬化、街道亮化、庭院美化等。四是创新农企利益联结机制，引进绿色龙头企业或依托村办企业及合作社，为农民开辟多元化增收渠道。建立聘用雇佣型利益联结机制，鼓励企业对贫困人群进行职业素养和劳动技能的精准培训，培训合格后雇佣其从事生态农业、生态工业、生态旅游等工作，并获得稳定的工资性收入，实现普通农民到生态工人的转变。五是加快健全生态产品认证制度，培育生态产品认证机构，建立生态产品认证标准与管理办法，打造生态产品区域公用品牌，提升生态产品认证的可信度和权威性。通过打造优质生态产品区域公用品牌做大“绿水青山”这一“无形资产”， 进一步提高生态产品溢价。