我国基础教育分权变革的逻辑、限度与展望

李 莎

（华中科技大学 教育科学研究院，武汉430074）

现代意义上的“国家”形成并不断被制度化后，逐渐成了诸多公共事务的合法性权力主体。教育被纳入公共领域后，国家教育权的观念有了现实的合法性和合理性。政府作为国家权力的代理者管理着国家公共事务，也是教育权力分配的主体。基础教育作为一项公共事业，其本身面临着纵横交错的关系：既涉及政府与学校、市场、家庭等各种横向关系，也涉及政府内部不同层级间的纵向关系（中央政府和地方政府的关系）。在同级政府内部还涉及不同职能部门间的关系。这意味着在基础教育运行过程中存在多种权力主体。因此，协调各种关系，使教育满足最广大人民群众的需要是我国教育体制改革的立足点。我国基础教育体制改革的深化必然将触及各权力主体的权力分配问题。

教育分权是针对以往政府在教育领域中权力过于集中的弊病而进行的教育权力的重新分配。教育分权的内容是指哪些教育权力可以由教育行政部门上下级之间、教育行政部门与学校之间、不同行政部门之间进行划分，即“条条分割”和“块块分割”。从权力主体的权限迁移方向看，教育分权有两种类型：一种是纵向教育分权，即在纵向层面协调不同层级政府间的关系，具体表现为中央政府与地方政府间的权力分配；一种是横向教育分权，指教育权力在政府和学校、市场、家庭间的分配以及政府内部不同职能部门间的分配。在内容方面，从不同的主体关系来看，教育分权也有不同的类型。从中央政府对下级政府行使的管理权力看，可以分为财权、人权和事权。从政府（教育行政部门）对学校的管理权力来看，分为财务、人事和课程三类［1］97。教育中的权力是教育活动开展的条件和资源，教育分权是手段而不是目的，是为了更好地激活教育权力主体的活力。由于权力本身具有扩张性和易腐性的特点，因此教育权力的分配也有限度，如功能限度、内容限度以及发展限度。教育分权在基础教育领域的应用，也就是基础教育分权。因此我们说基础教育分权也是有边界的。

我国基础教育从中华人民共和国成立后经历了多次分权变革过程。2017年，教育部颁发《国家教育事业发展“十三五”规划》，强调把教育的结构性改革作为主线，提出“改革教育治理体系，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，落实学校办学自主权，加快现代学校制度建设”。2020年《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》强调：“坚持放管结合。明晰政府、学校权责边界，处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系。”［2］当前，我国正在推进教育治理体系和治理能力现代化，要求转变政府职能，推动多元主体参与的治理新格局。由此观之，教育分权仍将是我国教育体制改革的趋势。探索我国基础教育分权的多重逻辑与限度是我国基础教育体制改革的应有之义。

一、我国基础教育分权变革的三重逻辑

教育分权是针对不同的教育责任和利益主体所进行的教育权力配置。我国基础教育分权作为一种实践活动，它遵循着布迪厄的“实践逻辑”，既包含了实践主体的追求、筹划和创造性，又与具体的“社会空间结构”相关联，是在实践者与环境相互作用的历史活动中“生成”的逻辑，它“是人物、利益、实践的选择的统一整体”［3］。纵观中华人民共和国成立后基础教育分权变革的历程，我们可以发现：由于时代背景和拥有的现实条件不一致，我国基础教育分权变革在各个阶段呈现出不同的特点，遵循着不同的变革逻辑。在我国的教育实践中，基础教育分权经受着来自行政、经济、教育方面不同力量的现实推动。这三种机制或单一主导、或多个交互主导着我国历次的教育分权活动。以上三种逻辑的划分，并不意味着后一逻辑是对前一逻辑的替代。在现实的教育改革中，前一逻辑的分权机制在后续机制中往往都有最基本的体现。

（一）教育行政的合法性逻辑

我国的教育行政体制一开始就是按照科层制的基本架构建立的。科层制通过自上而下的权力分配建立起一种稳定的秩序，通过上级决策、下级执行的模式来实现组织目标。它在很大程度上符合近代工业化生产和政府行政管理的需要，在中华人民共和国成立初期恢复教育秩序时发挥过重要作用。但科层制本身具有集权的趋向，重要权力集中在组织上层，底层或基层处于被动执行的状态。科层制的管理模式与教育制度的合法性逻辑相悖。传统科层制把权力集中于中央政府，隔绝了公众对教育公共活动的参与，中央政府对公众教育需求也缺少及时回应，既降低了地方政府发展教育事业的积极性，也对学校管理的人性化因素造成了损害。政府集权“无法满足弹性化的要求。因为集中意味着最终决策者远离变化的现场，按照组织规则经过层层上传下达所指定的决策已经落后于变化了的环境和条件，不是最佳的决策”［4］。

我国作为社会主义民主国家，民主集中制是党和国家的领导特点。民主政治必须坚持人民主体地位，这是我国制度的合法性依据，也是我国教育行政管理的合法性依据。基础教育作为国家的公共事业，涉及我国广大人民的基本利益诉求。制度的合法性逻辑不仅要求在教育政策目标上宣示人民的主体地位，而且要求在行政过程的权力分配以及实施过程的形式上体现人民的主体地位。分权是为了“使权利在性质上民主化，在运作方式上灵活化，从而让它更加充满活力”［5］。我们国家的根本制度决定了我国基础教育行政管理是一种集权框架内的分权，体现了民主与集中的辩证关系，以此既保证活力和效率，又保证行动和秩序。针对教育领域过度集权的弊端，1958年，中共中央、国务院颁布《关于教育事业管理权下放问题的规定》，提出地方政府在教育经费筹措及使用、教材编写、学校设置等方面拥有一定的自主权，“小学、普通中学……的设置和发展，无论公办或民办，由地方自行决定”，把中小学发展的决定权交给了地方政府。后来，进一步下放中小学的管理权，县政府只管公办全日制中等学校和县重点小学；公社直接管理一般全日制小学、公社办和联队办的农业中学、民办中学；生产大队直接管理民办小学、大队办的农业中学和各种业余学校。这是我国基础教育权力第一次正式下放，虽然下放条件不成熟、下放重心过低，但这次教育分权的背景是我国提出在教育上赶超英美的目标，希望在短期内让更多人享受教育权益，以体现我国社会主义制度的优越性，其本身体现了制度合法性的逻辑。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定：“基础教育管理权属于地方，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”针对学校内部管理，还提出“逐步实行校长负责制”，为后续学校自主管理的确立奠定了必要的制度基础。此外，家庭出身、政治身份不再作为入学资格考察，公民平等受教育权得以恢复，但现实的办学压力使得中央政府必须拓展多种渠道填补教育经费的不足。为此，在公共教育的经费投入上，“除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育”，地方“可以征收教育费附加”，并“鼓励单位、集体和个人捐资助学”，开辟多种渠道筹措教育经费。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”“地方负责，分级管理”原则的提出使我国的教育体制开始了向地方及学校下放权责的分权演进。这一时期的基础教育分权主要表现为将管理和举办教育的责任和权力从中央政府向下层政府和较基层政府适度转移［6］。然而，这主要是中央政府为缓解教育经费严重短缺而出台的政策，以转移教育经费筹措责任为主，较少涉及基础教育的决策权，并由中央政府设计、规划，通过行政命令与立法的方式推行，因此，这种分权具有国家行政逻辑推进的特征，可以说是国家行政权力的强制性教育分权。

从1990年代开始，学校自主权逐步得到扩大。这首先来自法律层面的保障。一方面，学校法人地位的确定使原本性质不明的“学校办学自主权”获得了“合法性”，政府和学校的分权有了合法依据［7］；另一方面，国家从法律层面明确了学校的权利。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》赋予了我国公立学校充分的权利和职能，包括组织教育教学权、学校财产的运营和监控权以及其他权利。在学校与政府的关系上，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《教育规划纲要》）提出：“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。”［8］2012年《全面推进依法治校实施纲要》提出：“大力推进学校决策的科学化、民主化、法治化……在学校内形成决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构，保证管理与决策执行的规范、廉洁、高效。”［9］2014年《义务教育学校管理标准（试行）》向政府及学校进一步明确了学校自主管理的维度，为实现从“政府管学校”转向“政府办学校”提供了政策参考。2020年教育部等八部门《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》提出要保障学校办学自主权，包括保证教育教学自主权，扩大人事工作自主权和落实经费使用自主权。总之，学校的自主权从政策层面得到了全面推进和落实。

（二）市场机制的效率逻辑

1980年代，我国教育分权改革受到国外教育分权运动的影响，西方国家“普遍遭遇的财政困难以及学校教育效率的低下，政府都想通过教育市场化减轻国家负担、提高教育效率”［10］。其各国的教育行政部门一方面通过赋予学校在财政、人事、课程等方面的自主权，一方面通过赋予家长、学生的自由选择权，发挥市场中的双向自由选择机制，提升教育效率以减少对公立学校的拨款。

随着中央政府行政权力的逐渐下移以及经济发展的现实需求，各级政府开始追求教育效率，教育走向市场化发展趋势，形成市场机制的效率逻辑。市场机制的引入与我国当时的市场经济体制改革的大环境较为适切，加上市场本身所具有的高效率调配资源的优点，很快就得到部分学者和官员的拥护。市场的效率逻辑得以正常运行依赖于两个前提条件：第一，受教育者有权选择自己所受的教育；第二，民营资本力量可以介入教育市场。这两个条件都需要国家政策规定予以支持。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，确定“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”，同时指出“国家对教育的投资受经济发展水平的制约”，要解决当前办学经费困难问题，则需要“通过改革来更好地调动各级政府、广大师生员工和社会各方面的积极性”。1993年，《中国教育改革和发展纲要》首次提出建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制，使市场机制进入教育有了政策依据，开启了基于市场逻辑的教育分权改革。一方面，市场成为举办、管理学校的重要力量，实现了一部分公办学校的市场化运作；另一方面，将市场经济中的新自由主义与新管理主义机制引入公立教育，进一步扩大了学校的自主权。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册之日起取得法人资格。”从法律层面赋予了学校法人地位，使学校能以独立的法人身份独立管理，能自愿、平等地与其他民事主体发生民事法律关系［11］。《中华人民共和国民办教育促进法》规定“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”。从法律角度正式确认了民营资本可以进入教育市场，我国基础教育的部分权力可以向民营资本市场开放。

在经济体制改革的大背景下，我国的基础教育体制改革在实践中一定程度上引入了市场机制。随着“教育产业”概念的出现，办学体制走向多元，民办学校、私立中小学等开始大量出现，这都是市场机制作用的结果。而重点学校制度、择校现象也随之产生。首先，市场力量的引入在一定程度上丰富了教育发展路径；其次，市场机制介入使得教育资源的供求方多元化，家长与学生成为教育资源的消费者，引发了家庭对优质教育资源的渴望；再次，市场机制促进教育资源的供给方式的调整；此外，市场机制带来了教育资源的层次细分和合理配置；最后，市场机制的介入促成教育市场的形成，而市场机制的有效运行需要政府减少“有形之手”的干预，教育举办权向市场适当释放，可以更好地发挥市场在教育领域的作用，使得教育资源的使用更有效率。

基于市场机制的效率逻辑，民办学校应运而生，基础教育的分权在各个方面也开始凸显，如教育模式的调整、教材选择的自主性、学校人才的引进以及经费的使用等，学校开始逐步实现自主办学。与此同时，市场机制的效率逻辑也带来了一些异常现象，如公立初高中分设、民办学校借用品牌效应招生办学、公立名校办民营学校、优质初中资源转化成私立学校等。由此可见，虽然市场机制的效率逻辑激活了学校的活力，但是它对教育事业的公益性特征造成了损害，可能导致类似西方国家私立学校强大而公立学校衰退的结果。

（三）学校育人的专业逻辑

学校是不同于政府与市场的教育主体，它的使命规定了其独特的运行逻辑，也决定了它对教育权力的分配诉求。政府制定国家教育政策和实施宏观管理，但并不宜具体实施教育过程。学校在具体教育活动运行的过程中，不仅受到了来自政治、经济等外在因素的制约，也受到了学校教育内部发展规律的制约。学校教育具有其自身的特性，即教育是一种有意识地培养人的社会实践活动。作为教育对象的学生具有个体生命的独特性。学校的教育和管理需要较大的弹性和灵活性去适应个性化与情境化的教育要求。一旦这种专业逻辑被政治或经济逻辑所僭越而无法彰显的话，它必然造成教育本质的偏离，最终使学生被异化。学校发展的专业逻辑直接体现于学校权力的配置情况。学校适度的办学自主权是这种专业逻辑彰显的条件和保障。当前，我国中小学仍面临着自主办学的困境，涉及学校与政府关系的核心问题。学校自主权的实现需要政府简政放权。现代学校制度的核心是重建政府与学校的关系，全能政府的观念已受到普遍质疑，仍需警惕的是有些既得利益者“以履行责任的名义霸占和垄断各种教育的权力”［1］97。权力具有很强的利得性，如若有些人出于私利考虑，以责任之名揽权，最终阻碍国家教育权力的下放，进而导致学校的自主性缺失，学校的自治精神和自治能力便未能树立。当前仍存在着诸多部门对学校的各种行政干预，这使学校疲于应对，进而无暇顾及教师的专业发展、教学质量的提升等教育内部因素的发展，最终将影响学生的成长与成才。因此，学校有活力地办学必然呼唤学校在办学方面具有一定的自主权。《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》提出“充分激发广大校长教师教书育人的积极性创造性，形成师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面，推动基础教育公平发展和质量提升”的指导思想，体现了教育育人的本质，回到了教育本源的专业逻辑。

在实践层面，学校专业自主权的落实主要通过以下制度进行保障。一是校长负责制，二是教职工代表大会制度，三是校长业务职级制度。《教育规划纲要》明确规定“推行校长职级制”。以职级制度取代之前的行政级别制度，可使校长由行政官员转变为专业人员。四是三级课程管理制度。2001年，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，除了对基础教育行政体制改革作出“以县为主”的规定外，为了适应地区差异和学生的个性化发展需求，中央决定构建国家、地方、学校三级课程体系。这是我国新课程改革的一大亮点，赋予了地方政府和学校一定的课程开发和选择权。这种分权改变大一统的课程局面，使得改革本身更符合教育内在本质发展的要求。新时期，我国许多地方政府正在探索学校治理新模式，通过教师招聘、教师激励、学校内部机构设置、教学改革、课程重组等赋予学校更多自主权，以激发学校的办学活力。

纵观中华人民共和国成立后教育分权的发展历程，我们可以看到基础教育分权在不同阶段由不同的逻辑支配，有时是一种逻辑起主要作用，有时是两种逻辑同时起作用。在发展过程中，逐步向民办学校、向市场分配权力，三重逻辑相互影响、相互作用、相互制约。有时某种逻辑过于强大可能导致其他逻辑被替代，如教育行政的合法性逻辑过强容易导致管理主义盛行从而替代学校育人的专业逻辑；而市场机制的效率逻辑过强也可能使得学校育人的专业逻辑被遮蔽；教育行政的合法性逻辑具有直接而强势的特征，而市场逻辑相较于前者有一定滞后性。但是行政逻辑要求组织机构需要建立在一定的物质基础上，无法完全抛弃市场逻辑的影响。由于学校要向外界寻求政府政策和市场资金的支持，因此，前两种逻辑对第三种逻辑显示出压倒性优势，使得学校专门育人的逻辑在分权变革中显得不足，一旦在前两者逻辑盛行的情况下无法彰显专业逻辑，将会使得教育发展背离教育的本质规定。综上，三重逻辑从不同的方面推动我国基础教育分权运动，展现出不同的实践逻辑。在不同时期，主导因素可能不同，甚至是以相互嵌入的方式共同推动分权。它整体上体现了实践者（政府、社会、市场、学校等）与环境相互作用的历史与现实活动中生成的逻辑特点。

二、基础教育分权的限度

一个国家教育管理体制的形成与这个国家的政治、经济性质、历史传统以及发展现状密切相关。我国教育管理体制长期以来存在较显著的集权现象，我国基础教育分权的改革即针对这种弊端而进行。因此，我国教育分权本质上是强调教育权力的多主体共享和参与，即政府、市场、社会、学校、家长共同参与教育管理［12］。然而，改革的针对性并不意味着改革的普遍性，分权并不是世界各国教育发展的必然选择。教育分权本身不是最终目的，我国基础教育曾经的分权与集权交替现象说明分权并不能解决所有的教育问题。基础教育分权在实践中的限度，体现在三个方面：

（一）教育分权的功能限度

教育分权的功能是指实际多大程度上解决了教育中的问题，它指向分权结果。然而，人们对分权功能的认识可能存在差异。我国基础教育体制中存在的集权现象影响学校教育质量的提升，这引起人们对科层制的强烈不满，甚至有人把矛盾聚焦于科层制，分权效果被当作能“包治教育百病的灵丹妙药”而不断夸张。殊不知，教育问题的产生是多因素构成的复杂系统性问题。正如迈克·富兰所揭示的那样：“在这个世界里，你永远不要相信一种变革的力量，或者永远不要设想别人、特别是领导者懂得他们在做什么——不是因为变革者和领导者具有欺骗性或能力不济——只是因为变革的过程是如此的复杂和充满着如此之多的未知。”［13］科层制存在的弊端只是学校教育质量问题的一个必要条件，却不是充分条件。对教育管理体制进行分权改革只能为提高教育质量提供外在的动力和支持，而学校组织内部的主观努力、教学的改进和课程的完善更是不可忽视的重要因素。因此，学校教育质量的提升，不能完全寄托于分权。教育分权本身不是最终目的，它只是为学校教育质量的提升提供一种外在的支持性力量，服务于学校教育的发展。

（二）教育分权的内容限度

教育分权的内容是指针对哪些教育权力可以由教育行政部门上下级之间、教育行政部分与学校之间、不同行政部门之间进行划分。教育分权并不是政府将所有权力全部下放，而是有选择和有分寸地进行。教育权力是教育政治学中的核心问题［14］。国家权力仍要居于主导地位，主要体现在对教育的全局性、方向性进行宏观把控，以保证教育的国家性质、发展方向以及坚守意识形态的阵地。如基础教育公共财政的权力不可投向市场，以保证基础教育的公共性质和基础教育的公平性；学校的人事权力一旦完全投放给学校也可能出现权力滥用导致教育腐败；学校拥有一定的课程管理权力，但实现前提是不背离国家教育文化发展方向以及党和国家的意识形态。2001年颁布的国家、地方、学校三级课程管理体系，使得基础教育课程管理的分权力度达到最强。但也出现了系统课程管理体系各自为政、各层级的矛盾与冲突难以协调的情况。因此，2014年以后，国家上移了基础教育课程管理的重心，由教育部统一组织编写德育、语文、历史等学科的教科书，并在全国统一实施。从总体上看，我国基础教育课程管理是国家集权式的，国家始终牢牢控制着课程管理的权力。分权是在国家集权框架内的多样化尝试，国家把握着分权的程度和范围，根据社会发展和国家需要进行课程管理的权力调整［15］。民主化、市场化、教育选择权等分权措施都是在国家控制教育这一框架内发生的［12］。因此，不管基于什么样的分权逻辑，教育分权的内容是有限度的。

（三）教育分权的发展限度

教育分权能在多大程度上推进并实现预期设想，这受到各种因素的制约。如上述分析的教育分权的逻辑，每种逻辑要真正触发教育分权的发生，必须具备充分的条件，如基于民主机制的分权。在我国基础教育领域，教育民主机制的基础尚未成熟。这既有传统体制本身惯性的原因，也与教育活动利益相关者（校长、教师、家长、学生等）自身素质的缺失有关。例如：权威依赖心理；缺乏参政议政的理性；不愿意承担政治参与成本而倾向于搭便车；缺乏公共道德责任；缺乏对教育事务进行合议和决策的能力和技巧等。这些条件的缺失使得政府放权和教育体制改革缺乏基本动力。一旦缺乏这种精神和素质，权力的下放只会导致“中央集权”转向“地方集权”，地方的权力过大而缺乏监督将导致地方或个人的“权力寻租”出现教育腐败，这背离了分权的最初目的。再如，基于市场机制的分权，市场机制的效率追求与基础教育的公平追求存在矛盾。“教育市场化改革主要是作为社会经济改革的一项措施推出的，而非教育理论演进的必然逻辑。”［1］176市场的竞争机制迫使学校之间围绕原本有限的资源展开更加激烈的争夺，最终挤占了学校间可能的合作与共享，并制造了走向两极的不同生存状态的学校，拉大了强势群体与弱势群体间的差距，最终加剧了社会的不公平。例如，针对公办教育转制过程中出现的无序与混乱，2006年《中华人民共和国义务教育法》制止了公立学校的转制实验，从而遏制了市场化进程中的教育腐败以及商业文化对教育公共性的侵蚀［7］。

在我国基础教育分权的演进过程中，国家始终通过集权管理对分权速度与价值取向、教育目标与改革伦理进行调控，重新诠释了政治学的经典命题——自由与权威的关系。我国的改革实践表明，分权化改革必须与集权化管理动态结合，只有这样，才能实现分权效益最大化。然而，如何协调集权化分权进程中自由与权威的关系，化解其中可能的矛盾和冲突，依然是未来教育改革需要不断探索的内容［16］。

三、我国基础教育分权变革的展望

进入21世纪，由于教育管理部门长期以来过多关注经济效率而忽视了教育的公共性，教育资源分配不公、教育发展不均等问题逐步凸显。在此背景下，我国开启了基于治理机制的教育分权改革，试图构建“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局”［17］，形成了政府、社会、学校协同共治的新局面。我国基础教育分权既有多重机制的推动，也有现实条件的制约。这使得我国基础教育分权面临复杂的境况，形成变革过程中“分权—集权”的交替，并呈现权力配置改革时“在集权框架内的分权”的特点。权力配置改革是新时期我国教育体制机制深化改革的重要内容。随着我国教育治理体系建设和治理能力的提升，我国将进行新一轮的权力配置改革，《中国教育现代化2035》强调“形成全社会共同参与的教育治理新格局”。教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程［18］。教育治理现代化是我国教育改革的总目标，它是我国基础教育分权变革的当下背景。这意味着在治理理念的框架下，我国基础教育分权将围绕权力价值、权力主体、治理方式等进一步改革。

（一）分权变革彰显教育价值

教育权力的配置改革是教育管理体制改革的核心内容。所有有效的教育改革都是在一定的教育目标和价值追求中进行的，否则改革将失去意义。基础教育分权变革旨在通过分权打造学校治理“善”治的新格局。教育伦理作为教育活动中的价值和“善”的追求，它应当成为我国新时期基础教育分权变革的价值基础。政府作为基础教育的权力主体和责任主体，它是分权变革的发动者和引领者。纵观我国基础教育的发展历程，在上述三重教育分权逻辑支配下，行政合法性逻辑和准市场的效率逻辑占据了绝对优势，教育专业逻辑则显得不足。从政府在公共教育事业所发挥的职能来看，我国的教育体制改革主要仍是在政府的行政职能和经济职能间做出选择，是在寻找政治职能与经济职能相对平衡的探索。基础教育是指向公平和正义的公共事业。教育的独特性必然呼唤政府在重视行政职能与经济职能外，要更加重视道德职能。教育比政治、市场更具有更普遍的伦理关怀。道德职能是政府获得合法性更为根本的支撑。“政治的非普遍性或普遍性不足决定了政治永远不可能代表社会的普遍性利益，只有走出政治，超越政治，进入道德的境界，政府才不会陷入合法性危机的状态。”［19］当前世界其他一些国家的政府在教育上遭遇合法性危机便是与对道德职能重视不足有关。我国的教育分权变革存在对管理的技术重视有余，而对教育内在本质与教育伦理重视不足的问题，重视管理的效率却忽略了教师与学生的参与和发展。基础教育分权作为我国教育管理体制改革的内容，它面向社会全体成员，直指教育事业，对它的育人价值和道德目标的追问是必不可少的。因此，回归人的发展的正义追求是未来教育分权变革应更加关注的问题。

（二）教育权力适当向社会回归

教育权力在国家诞生之前，是属于社会或个人的。权力的起源早于国家的起源，国家权力并不是先天形成的，是在“国家”从观念到事实的过程中逐渐形成的。它基于人类认识到“私”权力的危害而采取的可能制约。民众基于这种假设，将由他们个体权力所构成的社会权力交给国家，国家权力产生并取代个人权力成为控制社会的主体［20］。随着世界公共教育制度的形成，国家成为公共教育权力的合法性来源，政府往往容易占据公共教育权力配置的垄断地位。这种国家教育权力越集中，产生滥用权力的可能性也越大。因此，从利益平衡的公正性角度来看，随着社会教育利益的不断多元化，教育权力适当向社会回归是大势所趋。政府将教育管理的权力和责任下放到学校和社会，使他们能够担当教育发展的重担，而政府只在底线上坚守教育公平的维护责任和基本教育秩序的保障责任［1］134。同时，学校自身的自觉和社会（市场机制和社会参与机制）的成熟也是政府分权的前提。教育分权的本质是教育权力主体的多元化，让更多的权力主体参与教育管理［21］。而这种多元格局的形成需要每个权力主体的权利自觉并相互形成制衡与协作的关系，唯其如此，才能克服政府分权后可能产生的权力真空或复归集权的现象。

（三）权力主体走向协作

权力具有扩张性和利得性的特征，这使得某些权力主体可能争取权力而放弃责任，甚至有些极端者主张中央政府彻底分权，这实际上给各自为政埋下隐患，最终将导致整个教育秩序的混乱。因此，教育分权不能以教育秩序的丧失为代价，各教育权力主体间应走向协作。协作需要各权力主体达成共识。这种共识基于对分权的目的与价值、各自承担的责任的认识，特别是需要明确政府权力的界限。教育分权是协调权力主体的关系，使教育适应差异性和多样性，保持活力和良好的秩序。政府的权力应是有边界的。在基础教育上，政府的权力边界应该是它对学校和学生所能承担的责任。有学者提出政府应该担当以下六个角色：教育体系的建构者；教育条件的保障者；教育服务的提供者；教育公平的维护者；教育标准的制定者；教育质量的监管者［22］。政府与社会、学校基于职能分工，中央教育行政部门应“抓大放小”：“涉及教育发展的大政方针和关键事项，比如教育发展的目标、方向和国家教育标准等由中央政府及教育部承担主要责任，而在校长和教师选聘、课程发展、教师专业发展、问责制度以及学校微观管理等方面应给予地方和学校充分的自治权。”［23］总而言之，教育分权不是对教育权力的争夺，而是基于对不同权力主体的职能分工而进行的协作与重组。

（四）政府转变教育治理方式

教育分权变革绝不是主张政府放弃教育的权力和责任，而是通过分权转变政府教育治理的方式。基础教育作为事关国家发展和公民福祉的公共事业，被认为是国家的基本职责之一，而作为代理国家权力的政府自然无法推卸管理和发展国家基础教育的职责。西方一些国家于20世纪末经历了由教育市场化改革主导的分权运动。这项运动遭到了一些学者的尖锐批评，他们指出政府教育分权的本质：“当政府有选择地从它难以取得成功的领域，如机会均等退却时，将教育决策权下放到每所学校和家庭是政府‘推卸责任’的有效策略。”［24］这种分权意味着政府责任的推卸，这是西方教育分权走过的误区。我国的制度和道路自信绝不允许重走西方的老路，加上教育分权本身并不是完美无缺的，中央政府在分权过程中可能给地方政府、社会和学校带来模糊性或不确定性，进而可能导致地区差异和教育不平等的问题。因此，我国基础教育分权绝不意味着政府放弃责任。权力意味着责任，我国基础教育分权不是完全的放权，而是将本该由其他主体行使的合理权力归还相应主体，使学校、社会等和政府形成各司其职且相互协调的共治局面。在这种共治中，政府退出“万能”的舞台，发挥更精准的作用和责任，比如政府要保障教育的发展方向和性质，保证自身在教育公平方面的责任。

（五）完善教育权力监督机制

不受监督的权力必然走向滥用与腐败。教育分权后，各权力主体将获得一定的权力，特别是地方政府和学校，它们所拥有的权力能否成为促进教育发展的因素尚未可知。对地方政府和学校权力的监督成为分权后的新问题。“委托代理链过长导致了监督成本过高或根本就没有监督，从而造成教育的低效、失效和无效。人民委托政府，却无法对政府进行监督；政府委托学校，却无法对学校进行有效监控。”［1］141因此，完善对地方政府和学校的监督机制必要且紧迫。

2007年，教育部正式成立了基础教育质量监测中心，试图通过对基础教育质量进行全面监测，以确保教育质量目标的达成。2012年，国务院正式颁布我国首部教育督导法规《教育督导条例》，规定通过督导的形式“保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业科学发展”［25］。首先，各级政府应从直接干预学校事务的微观管理中解脱出来，进行顶层设计，增强教育治理能力，加快现代教育治理进程；其次，加快民主化建设的历程，提高民主素质，以权利意识制约权力；第三，加强权力运行的规范性，把权力控制在制度的笼子里；第四，允许引入适当的市场机制，以自由竞争制衡权力带来的保守行为。通过上述各类措施，来推动教育权力监督机制的完善。