跨省农业转移人口落户困境与破解策略

黄志兵

（四川大学 公共管理学院，成都 610065）

党的十八大提出以人为核心的新型城镇化理念来拉动经济增长，《2014年国务院政府工作报告》提出“促进约1亿农业转移人口落户城镇”的目标，城市户口逐步向农业转移人口放开。2019年，中共中央和国务院下发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制条件。尽管中央政策已向农业转移人口放开大部分城市的城市居民户口，但仍有大量生活在城市的农业转移人口未转为城镇户口。根据国家统计局数据，2019年我国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低16.22%，其中特大城市和超大城市未落户人口的比例相对更高。2019年，北京和上海的常住外来人口占常住人口的比例均超过1/3，深圳市的常住非户籍人口占常住人口比例高达63.2%。①促进农业转移人口进城落户是提高城镇化质量、推进治理体系和治理能力现代化的重要路径，在当前以及未来一段时间具有重要的研究意义。

学者们集中研究了农业转移人口进城落户的意愿及影响因素。其一，进城落户意愿存在较高和较低两种不同判断。如廖柳文等认为有43.75%的外来务工人员愿意在当地城市户籍放宽的情况下迁移户口；[1]张翼却发现出生在1980年前和1980年后愿意转为“非农户口”的农民工比例分别为20.15%和24.66%，如果要交回承包地的话则仅为11%左右。[2]其二，进城落户意愿会发生变化。唐宗力通过分析2009年和2014年的安徽省农户调查数据发现，愿意在城镇定居的农户比例从44%下降到24%。[3]其三，进城落户意愿具有区域差异和群体差异。欧阳慧等发现一线城市、跨省农民工集聚区、省内农民工集聚区等不同区域以及新生代农民工、长期进城农民工、举家迁徙农民工等不同类型的农民工进城落户意愿均存在差异。[4]此外，城乡二元社会保障、非农就业、方言技能、土地权益、户籍改革等因素对农业转移人口进城落户意愿具有重要影响。

学者们也分析了户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率的原因。从直接原因出发，黄丽霞认为政策供给不足是主要原因，户籍管理制度背后的社会资源不均等限制了具有进城意愿的农民转变为市民；[5]黄江泉和李晓敏认为农户需求不足是主要原因，农民工不愿进城是比较农村户口与城镇户口两者利益后的理性选择，推进农户进城落户关键在于提升农民工的人力资本要素。[6]然而，政策执行面临的困境既可能有政策供给方面的原因，也可能有政策需求方面的原因，必须从供需两侧进行统筹分析。从间接原因出发，郭芹和高兴民认为城乡二元管理制度是农民工半城镇化的制度根源且土地财产功能、保障功能和财政功能有利于维持农民工半城镇化现状；[7]马晓河和胡拥军认为成本分担机制不完善、户籍门槛与福利差距、等级制的城市行政体制、农村土地制度改革滞后和不合理的财税体制是农民转移人口市民化的主要难题。[8]

现有研究成果集中反映了农业转移人口进城落户政策实施的可行性和难点，但存在以下不足之处：其一，侧重单一视角和宏观视角的研究，从供需两侧对农业转移人口进城落户政策执行困境的系统研究存在不足；其二，侧重以农业转移人口整体为研究对象，专门对跨省流动农业转移人口研究存在不足。据《2019年农民工监测调查报告》数据，2019年我国有7 508万人跨省流动农民工，占外出农民工的43.09%。跨省流动的农业转移人口数量众多，并且他们进城落户比省内流动群体面临更多独特的困境。因此，本研究以跨省流动的农业转移人口为研究对象，从央地关系和供需平衡视角分析落实农业转移人口进城落户政策面临的执行困境。

一、政策执行困境：一个理论解释框架

中央政府主导的政策的执行困境，既有央地之间利益不均衡导致政策供给不足的原因，也有政策供给与政策对象实际需求不匹配导致需求不足的原因。一方面，对于中央政府主导、自上而下扩散的政策，尽管强制性命令可以让政策扩散至城市政府层面，但利益不均衡的情况下城市政府并不实际采纳政策，不会迅速供给具有执行效力的配套政策。另一方面，符合政策制定者利益诉求的政策并不一定符合政策对象的实际需求，且政策执行过程中的路径依赖也不一定得到政策对象的信赖，这可能带来政策执行延迟或无法落地的困境。

（一）利益不均衡下的中央主导政策扩散失效

我国的公共政策扩散模式，既有自上而下的层级扩散模式，也有自下而上的政策采纳和推广模式、区域和部门之间扩散模式、政策先进地区向政策跟进地区扩散模式。[9]近些年，我国重大社会经济政策的扩散，主要采用自上而下的中央政策导向或中央全局安排下的地方试验模式。[10]例如，我国常用的政策试点—推广模式，一般遵循中央主动探索或地方自发探索的典型试验，在取得一定效果后中央政府给予合法性认可，并通过行政命令或规范化政策进行组织化扩散的线性逻辑。[11]在中央政策向下扩散过程中，作为公共政策的具体执行者，地方政府需要进行可持续的政策创新才能实际解决公共问题或达到政策目标。在这一过程中，城市政府既受到中央政府行政命令的直接影响，也受到省级政府中介传导命令和其他城市政策采纳情况的间接影响。[12]

然而中央主导政策在扩散过程中可能面临失效情况，使政策执行陷入困境。其一，政策未向具有执行力的层次扩散与发展。一方面中央政府可能在未达到预期效果时便将有些政策向全国推广，[13]这导致政策不适用于所有地区，出现“造点容易、推广难”的现象。[14]另一方面在政治集权和经济分权的体制下，地方政府与中央政府进行利益博弈，对于没有很强政策执行激励的政策，如需要地方财政大量投入的政策和不具有政策收益且无法吸引政策注意力的政策，[15-16]只是象征性采纳而不愿切实执行，使这类政策表现出时间持续性较短、空间扩散性不强的特征。[17]其二，具有执行效力的政策出现偏差和延迟。由于政策参与者的内生动力差异和财政能力、政策环境、技术条件等外部约束，公共政策扩散过程中可能出现理念变异、内容变异和效果变异等情况。[18]对于未上升至“法律”的柔性政策，地方政府还可能存在选择性不规范操作的现象，继而导致政策的实践层面与制度层面出现错位。[19]同时，在地方政府采纳某项公共政策后，由于具有如何执行政策的自由裁量权，可能出现政策文件出台与政策实际执行不同步现象。[20]

中央政府主导的政策在自上而下的政策扩散过程中，必须与理性的地方政府之间的利益相协调。当央地利益不一致时，尽管中央政府可以通过行政命令将政策扩散至地方政府层级，但地方政府制定的政策质量往往不高，且政策制定后也无法保证实际得以执行。如果某项公共政策的事权应为中央政府，那么将事权下放至地方政府时，中央政府需要配套财政转移支付与政治激励等多种激励措施，以均衡地方政府的利益。

（二）需求不匹配下的政策对象参与不足

在服务型政府理念下，公共政策的执行不仅与政府部门有关，还与政策对象密不可分。历史经验表明，强制政策对象参与违背其意愿的某项公共政策，往往要付出巨大的代价。换言之，一项由政策对象自愿参与的政策能不能实际落地，取决于政策内容与政策对象需求之间的匹配程度。当政策供给与政策对象需求不匹配时，政策对象的低参与意愿将使政策执行陷入困境。

政策对象尤其是农户在制定个人决策时，既是一个经济人也是一个社会人。[21]其一，作为一个理性经济人，政策对象在参与公共政策时，会对参与该项政策的收益与成本进行均衡比较。若政策对象参与该项政策的直接成本和机会成本大于获得的收益，那么他们显然不会参与该项政策。其二，作为社会群体中的一分子，政策参与者有以自身为中心的社会网络，不仅会考虑已有的社会资本，也会受到从众心理、风俗习惯等影响。若这些社交网络和非正式规则与政策做法相左，也会抑制政策对象参与积极性。此外，如果某类政策一直未能匹配政策对象的需求，新政策短期内也很难得到风险厌恶的政策对象的信任。因此，政策对象也不一定会参与经济上合算的政策。对于一项新出台的公共政策，政策对象的有限理性行为是阻碍政策执行的重要影响因素。

二、跨省农业转移人口落户的现实困境及原因

农业转移人口进城落户政策是一项中央主导的自上而下强制扩散政策。中央政府在下达农业转移人口进城落户任务后，边开展试点工作边向全国普遍推广，以政治压力促进政策的执行。然而，这项政策实际的效果并不理想，例如山东省泰安市2018年农业转移人口市民化任务的完成比例仅为57.87%，[22]武汉、杭州、成都等特大城市仍存在大量未落户群体。

（一）跨省农业转移人口落户的现实困境

跨省农业转移人口在特大城市落户面临着政策供给和政策需求均不足的执行困境。第一，跨省农业转移人口特大城市落户政策供给不足。从2019年开始，中央要求全面取消城区常住人口300万人以下城市的落户限制，而跨省流动的这部分群体更愿意在常住人口大于300万人的城市落户。虽然常住人口大于300万的城市也在不断放开放宽外来人口落户的条件，但政策并未重视普通的跨省农业转移人口，如成都市对本科以上学历或拥有技能证书的人才可直接入户，而未达到上述条件的人群仍需积分满100分。然而，根据《2019年农民工监测调查报告》数据，大专及以上文化程度的农民工仅占外出农民工的14.8%，即大多数跨省农业转移人口未能享受到进城落户激励政策。第二，跨省农业转移人口特大城市落户政策需求不足。目前跨省农业转移人口进城落户意愿较低的情况十分明显。据欧阳慧等学者对全国12个省份的12 291个农民工的调查，跨省农民工集聚区愿意进城落户的比例仅为19.0%。[4]

（二）跨省农业转移人口落户政策供给不足的原因

第一，央地政府之间的责任分配不合理。中央政府未区分农业转移人口的类型，将本来由中央政府承担的跨省流动农业转移人口进城落户责任全部转移至地方政府，导致特大城市政府的政策供给不足。其一，特大城市政府承担过多的农业转移人口进城落户责任。国办发〔2011〕9号文件将国家基本户籍管理制度明确界定为中央事权，但国发〔2016〕8号文件提出“非户籍人口进城落户任务必须强化地方政府主体责任”，国办发〔2016〕72号文件直接明确为“中央政府统筹、省级政府负总责”的责任分配体系，使得这项任务的事权从中央政府转移至地方政府。积极性高的中央政府强制扩散农业转移人口进城落户政策，超出了特大城市政府解决跨省流动群体落户问题的能力范围。例如，在城乡社会保障机制尚未在全国真正统一的情况下，输入地的城市政府并不能很好地处理跨省流动农业转移人口在家乡购买的各项社会保障。其二，特大城市政府承担过重的农业转移人口进城落户成本支出。发改规划〔2014〕2960号文件中提出“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制”，而根据事权与支出责任相适应的原则，农业转移人口的城市公共服务和基础设施建设主要由特大城市政府而不是中央政府供给。根据钟晓敏等对浙江省农业转移人口市民化的成本分析，政府承担的人均市民化成本约4.2万元/年，占总成本的比重达到48.5%。[23]而在2015年“营改增”财政体制改革后，地方政府的财政收入增速下滑，使特大城市政府面临很大的财政支出压力。[24]农业转移人口进城落户的责任分配不合理以及由此产生的财政压力，使特大城市政府执行性政策致力于争夺高学历和高技能人才，忽视一般的跨省农业转移人口。

第二，中央政府的配套激励措施不完善。为落实农业转移人口进城落户的政策目标，中央政府给予了地方政府考核压力，并提出建立“人地钱”挂钩机制，而这项激励措施仍不完善，尤其是无法有效调动特大城市政府解决跨省流动群体落户问题的积极性。其一，现行“人地钱”挂钩政策缺乏详细的操作办法和细则。由于不同地区的市民化成本和土地资源紧张程度不同，政策未考虑时空差异而对财政转移支付的奖励资金数量等事项进行具体安排。其二，财政转移支付在跨省分配中有局限性。人口流出的部分中西部省份可获得比东部地区相对更多的转移支付，而这些地区人口转出的补贴标准无法平衡东部省份人口转入的支出，[25]尤其是农业转移人口市民化成本高的特大城市。其三，农村土地在跨省域流动中的政策局限性。土地是“人地钱”挂钩机制中的重要载体。[26]为了平衡项目资金运作，特大城市政府不仅需要中央分配的新增建设用地指标，还需要通过增减挂钩政策盘活农民进城退出的大量宅基地。然而，只有少部分贫困农户退出的土地指标才可以通过城乡建设用地增减挂钩政策跨省域交易，绝大多数跨省流动农业转移人口的土地只能留在原户口所在地。对于人口转入地的特大城市政府而言，平衡基础设施建设和公共服务供给等支出资金的难度大，满足跨省流动农业转移人口进城落户需求的政策激励不足，使其不愿及时提供充足的政策供给。

（三）跨省农业转移人口落户政策需求不足的原因

第一，跨省农业转移人口进城落户的净收益下降。随着时代的变迁，跨省农业转移人口进城落户收益与成本之间的比例下降。其一，跨省农业转移人口进城落户的收益下降。一方面，在城市公共服务通过居住证向农业转移人口放开的情况下，通过转变户口带来的子女入学、医疗等收益呈下降趋势。另一方面，随着农村互联网的普及和城镇产业向西部地区和农村地区转移，城乡差距不断缩小，积蓄一定资本的跨省农业转移人口返乡创业的相对收益提高。其二，跨省农业转移人口进城落户的成本增加。近些年特大城市房价不断上涨，跨省农业转移人口需要负担的购房成本增加，进而提高了他们进城落户成本。城镇住房已经成为阻碍农业转移人口定居城市的最重要因素。[3]其三，农业转移人口进城落户需要放弃的机会成本增加。在中央政府放开农业转移人口进城落户条件之前，他们已经在农村住房、养老保险等方面投入了巨大的成本，而这部分前期投资不能很好地转为进城资本，成了阻碍其进城落户的机会成本。同时，在乡村振兴战略实施下，国家各项资源向农村地区倾斜，跨省农业转移人口不仅害怕失去政策补贴，也对农村土地尤其是宅基地具有增值的预期。根据访谈了解，部分举家迁徙的农户也倾向于只迁移小孩子和女性配偶的户口，将家庭男性成员的户口继续留在农村，以便继续享受农村户口的相关福利。因此，在城市户口和农村户口相对福利变动的情况下，理性的跨省农业转移人口不愿转变户口或仅部分家庭成员转变户口。

第二，跨省农业转移人口进城落户的非理性决策。跨省农业转移人口在计算进城落户净收益后，仍可能做出非理性决策。其一，与农村地区存在的社会联系影响离农决策。《2014年全国农民工监测调查报告》数据显示，举家外出农民工占外出农民工的比例仅为21.27%，大部分跨省流动农民工有居住在农村的家庭成员。即便核心家庭成员举家外出，也未转移以亲戚为核心的农村社会关系，而由此产生的农民身份认同有可能抑制其转为城镇户口。其二，与城市户籍人口的社会距离影响进城决策。跨省农业转移人口与城市户籍人口之间存在居住隔离的普遍现象，[27]并可能存在方言、文化习俗等差异，与本地人的社会交往十分有限。根据《2019年农民工监测调查报告》数据，进城农民工参加过当地社区活动的比例仅为27.6%，对居住城市有归属感的只有40%。跨省农业转移人口社会融合不足可能抑制他们成为“新市民”的想法。其三，刻板印象等非理性因素影响风险厌恶群体落户决策。在城乡二元体制长期影响下，部分跨省农业转移人口担心现行政策再次损害农民利益，尤其是户口只能从农村向城市单向流动，导致风险厌恶的群体对进城落户政策持谨慎态度。因此，在农村“拉力”和城市“推力”双重影响下，即使进城落户收益明显，跨省农业转移人口也可能选择暂不落户。

三、政策建议

为更好地实现农业转移人口进城落户的政策目标，应关注特大城市数量众多的跨省农业转移人口的特殊性。为破解跨省农业转移人口进城落户政策执行困境，既要协调央地利益，真正放开各种落户限制条件，使其能平等地在城镇地区落户，又应采取相应的配套措施合理引导这部分群体的落户需求，消除他们进城落户的后顾之忧。

（一）中央政府承担跨省农业转移人口进城落户部分责任

为解决特大城市重视人才引进而忽视绝大多数跨省农业转移人口进城落户需求的问题，中央政府应关注这部分群体的特殊性，主动承担起相应的责任。一方面，中央政府应完善农业转移人口进城落户的权责分配机制，协同运用政治激励与经济激励手段，促使特大城市政府增加跨省流动群体的政策供给。另一方面，中央政府除统筹农业转移人口市民化的各项工作外，还应考虑省级政府缺乏协调全国资源的能力，主动解决跨省流动群体落户中的问题。例如，中央政府应做好政策的全局设计，加快推进全国层面的城乡社会保障统一工作，允许工作不具有稳定性的跨省农业转移人口在就业地或居住地异地缴纳医疗保险，并推动养老保险异地转接工作。

（二）继续完善农业转移人口市民化“人地钱”挂钩机制

中央政府除继续将农业转移人口进城落户情况审计结果纳入领导干部考核范围外，还应完善经济激励措施，使央地利益保持动态均衡。首先，尽快出台“人地钱”挂钩机制的实施细则。中央政府可根据农业转移人口市民化成本、转入地城市规模等情况，加快制定各级财政转移支付和新增建设用地指标差别化供给的具体操作方案，明确专项财政资金的使用范围和土地资源的供给方位。其次，精准供给财政转移支付资金。中央政府应加大中央财政转移支付比例，并基于大数据等手段科学测算各地跨省农业转移人口流动情况和进城落户情况，将资金精准转移给财政支付压力大的城市。最后，加快落实“地随人走”的土地政策。中央政府应建立全国统一的农村土地收储利用平台，给予跨省农业转移人口合理的资金补偿，让他们自愿退出的农村土地能够变现为进城落户的资本。同时，在这一过程中节约出来的建设用地指标应向人口迁入地分配适当的比例。

（三）科学设定差异化的跨省农业转移人口进城落户目标

从现实情况来看，在大城市与农村之间流动的现有跨省农业转移人口不可能全部都在大城市落户。随着家庭人口结构和城市产业结构变化，有部分人群会离开大城市，前往其他的中小城市或者是回到农村。因此，针对跨省农业转移人口大城市落户难的现象，需要做好全国区域增长极的合理布局，促进农业转移人口就近就地城镇化和在小城镇地区落户。一方面，在城乡融合发展的思路下，要考虑农户在农村已投入的成本，注重吸引跨省流动的农业转移人口返乡就业创业，鼓励其在户籍所在地的县域落户，但要规避地方政府只为消化县城商品房库存的不合理行为。[28]另一方面，在都市圈建设理念下，要推动基础设施向中心城市周边的城镇延伸，引导农业转移人口在特大城市新区和郊区落户，使他们能够负担起个人应承担的进城落户成本。

（四）采取多种措施增加跨省农业转移人口进城落户需求

为增加跨省农业转移人口进城落户需求，各级政府应采取多样化的政策措施。第一，切实降低跨省农业转移人口进城落户成本。一方面，中央政府应继续坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”这一政策定位，抑制特大城市房价非理性上涨，使跨省农业转移人口市民化成本维持在合理水平。另一方面，中央政府应畅通农村土地和房屋转变为资产的渠道，加快实现农村养老保障等前期投入随农户城乡流动和全国流动，降低跨省农业转移人口落户的机会成本。同时，中央政府针对乡村地区的各项补贴应精准流入在地农民，并清查和逐步处理闲置浪费土地资源的现象，抑制进城农户空占乡村资源的想法。例如，针对农民的耕地地力保护补贴等各项补贴，应加快发放给实际经营者，而不是发放给耕地承包户。第二，提高落户跨省农业转移人口的城市社会资本。对于在城镇地区落户的跨省农业转移人口，应通过设计混居的居住社区和开展丰富多样的社区活动，促进“新市民”与原住市民之间交流沟通，增强他们对落户城镇的归属感和幸福感。另外，对于来自同一地区的进城落户农业转移人口，可协助建立起畅通的社会交往渠道，提高其在城市地区的社会资本。

注释：

①数据来源：根据北京市、上海市和深圳市2019年度的国民经济与社会发展统计公报计算得来。