国家监察赔偿必要性之证成与立法路径探讨

黄 攀

一、问题的提出

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)于2018年颁布实施，国家监察体制改革稳步推进，随即确立了我国“一府两院一委”的全新政治架构。为了实现国家监察权与刑事司法权在现行法律框架内运行自洽，全国人大常委会率先通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，推进了《监察法》与《刑事诉讼法》的“法法衔接”，就犯罪管辖、强制措施、审查起诉、证据适用、涉案财产等方面作出了调整，以配合《监察法》第四条的指导思想。①而国家监察委员会(以下简称监察委)则是在原国家行政监察、腐败预防以及职务犯罪侦查等部门机构整合与职能隶转的基础上建立起来的，并且监察委与党的纪检部门合署办公，以实现监察职能对公职人员的全覆盖。因此，相较于国家行政机关和司法机关而言，各级监察机关具有较高的政治地位和充分的法律授权。

然而，监察权作为国家公权力的重要表现形式，同样必须受到制约与监督，虽然制约与监督都是对权力的约束，但二者并不是同一法律概念，“制约”强调制约主体和制约客体之间的互动，是权力之间相互的内在约束，“监督”则是强调监督主体对监督客体的单向度约束。并且就监察权运行的制约与监督而言，亦有着不同的法律规定。监察权的制约具有宪定性与法定性的强制力保障，主要集中于《宪法》第一百二十七条和《监察法》第四条中“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约”的规定。而现行《监察法》中关于监察权的监督却仅限于第九条中“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督”的规定，这种宏观层面的制度性规范，落实到具体监察活动的监督上则极易出现适用上的困境，因而亟待细化并使之更具可操作性。任何缺乏有效监督的权力势必存在诱发腐败的风险，面对权力相对集中的监察机关，一旦监督机制仅停留于法律文本层面，监察权同样可能转变为贪腐的一部分，侵害公民的合法权益。②在监察权监督体系尚待完善的背景下，构建及时、有效的国家监察赔偿制度，不仅是依法治国理念对公权力进行监督的应有之义，也是保障公民合法权利的迫切需要。然而，我国现行《国家赔偿法》主要依据侵权主体职能性质的不同而划分为国家行政赔偿与国家司法赔偿。国家监察机关虽然也是宪定的国家公权力机关，但其职能性质却独立于行政性与司法性之外。因此，当国家监察权运行过程中侵犯到公民、法人或其他社会组织的合法权益时，则无法直接适用现行《国家赔偿法》的相关规定获得救济。所谓“有侵害就有救济”，尽管《监察法》第六十七条明确规定：“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿”，但在国家监察制度与国家赔偿制度衔接不畅的情况下，公民寻求救济与赔偿的途径将如何保障？在此基础上对监察机关权力的监督又该如何开展？并且国家监察赔偿在制度设计上应当遵循何种路径？

二、构建国家监察赔偿制度的理论基础

(一)宪定人权观下的法理证成

所谓人权，乃是因其为人而应享有的权利。我国于2004年将“国家尊重和保障人权”写入《宪法》第二章，置于第三章国家机构设置规定之前，至此宣告我国对于人权的重视已经由传统的政治理念转化为宪法规范，并赋予其最高的法律效力。在这一宪法规范的指引下，国家在立法层面也开始进一步强化人权导向。2012年《刑事诉讼法》修正案将“尊重和保障人权”新增为刑事诉讼的任务，以原则性的规定贯穿于整个诉讼活动，有力地保障了刑事诉讼参与人特别是犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，随即人权保障亦被纳入《法院组织法》《检察院组织法》的纲领性规定之中。③虽然《监察法》并没有将“保障人权”以专门条款的形式予以展现④，但在“国家尊重和保障人权”的上位法原则规范下，人权保障同样应当成为《监察法》实施的内在价值取向。再者，国家监察机关与党的纪检部门在组织结构上合署办公，“一套班子两块牌子”的模式使得监察人员在职能上既可以进行职务犯罪调查，又能开展违纪违规查处，实现了监察权高度集中的同时，“覆盖全体国家公职人员”的职权强势性再度得以突显。并且在职务犯罪调查过程中，《监察法》设定了十二项调查措施，其中包括限制人身自由的留置措施，以及多项涉及财产权的强制措施。显然，监察机关在案件办理过程中监察措施的行使与刑事诉讼活动中侦查措施的运用有着高度的相似性，同样存在对被调查对象人身权利、财产权利的临时性限制与剥夺，这类严厉的监察措施一旦被违法行使又或者超出必要限度就可能侵犯到人权。尽管《国家赔偿法》在监察活动领域内尚存在立法上的空白，但基于“国家尊重和保障人权”的宪定性规范，如果监察机关在调查活动中侵犯到了被调查对象的合法权利，同样可以进行法律类推，适用于国家赔偿制度的原则性规定，与其他国家机关一样承担相应的责任，成为国家赔偿的主体，为受侵害者提供救济渠道和必要的损害赔偿。只有如此，方能确保人权保障理念在《宪法》框架内贯彻运行的逻辑自洽。

(二)逆向监督监察权运行的内在保障

国家赔偿的基本内涵不仅包括“国家人权观”下对于私权利的救济，也包括“人民控制论”下对公权力的监督。国家机关承担侵犯公民、法人和其他组织合法权益的赔偿责任，本质上是公民对国家公权力的一种逆向的事后监督，这种赔偿责任在相当程度上会倒逼国家机关强化内部人员的自律性，约束内部工作人员的职权行为，进而起到预防和遏制国家工作人员利用职务违法侵权的效果。⑤这种逆向监督模式主要通过对所实施的公权力进行违法性确认、赔偿的履行以及国家追偿等形式展开，相较于事前监督、事中监督而言，其具有自身独立的价值。一方面，《国家赔偿法》在总则中确立了违法归责原则，并规定国家赔偿应当建立在公务行为违法性审查的基础上，行为违法性的认定不仅是在法律层面对该国家机关行为的否定性评价，也是“国家赔偿”与“国家补偿”的定向分流，而该程序也是权力监督的一种形式。另一方面，受公共负担平等理论⑥的影响，尽管国家赔偿的主体是国家财政机关，赔偿执行却是以政府财政税收的形式对纳税人进行分摊，但这并非意味着国家赔偿后对公权力机关及其工作人员的监督效力“无关痛痒”的终结，相反，在承担国家赔偿责任之后，直接责任人和单位主要负责人也会受到相应的行政问责和党纪处分。再者，《国家赔偿法》第三十一条也规定了赔偿义务机关在承担赔偿责任后，对相关责任人进行追偿的情形，而对于情节严重的则可以直接追究相关责任人的刑事责任。同时，国家赔偿的监督效果也具备较强的延展性，将直接影响到赔偿义务机关的绩效考核和组织考评，进而关联到单位全体工作人员的现实利益。显然，这种法律、政治、经济上的多重性“惩戒”，对于监察权的逆向监督有着无法取代的效果，将极大地促使监察机关完善内部监督与管理，推进监察活动的运作更加规范化、法治化，形成高度的自律性以预防职务违法行为的发生。然而，《国家赔偿法》在权力监督的涵盖面上也应当主动将监察机关纳入规制的范围，根据《国家赔偿法》总则规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”如果这一规定将监察委这一宪定“国家机关”排斥在外，那么不仅在立法层面存在着《国家赔偿法》与《监察法》的对接不畅，更可能出现二者与《宪法》内容上的冲突。

(三)推进监察法治化进程的应有之义

目前，我国《宪法》和《监察法》均没有对监察机关的性质作出规定与说明。纵观整部《监察法》，一共六十九条法律条文，其中就有三十二处强调“依法”，并且国家监察机关的基本职能是“调查职务违法和职务犯罪”，其直接法律效果表现为保障国家监察法的有效实施，而在监察权行使过程中，《监察法》第五条“国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳”的规定，也是监察机关“依法办案”原则的体现。同时，监察机关调查活动与刑事诉讼程序的衔接也进一步说明国家监察机关本身就具备“法治属性”。从上述角度而言，监察机关职务犯罪调查本就是为法治服务的，将其划归“法治机关”的范畴亦存在相当的合理性。⑦在现代意义的法治国家中，所有的公权力都应受到法律的规范，监察权的运行同样如此，作为一把“双刃剑”，既可以打击职务违法犯罪，也可能侵犯到公民合法权利。⑧国家赔偿作为一项法定责任，很大程度上可以监督监察机关及其工作人员权力的行使，并以承担责任的形式，明晰权力运行的边界，规范监察人员“依法办案”，促进监察活动在“法治化”轨道上运行，推进监察活动的规范化与法治化。同时，法律责任规定的明确化、具体化、完整化也是现代法治化的重要评判标准，⑨而现行《监察法》第六十七条对监察机关违法侵权赔偿的规定过于笼统、抽象，并且国家赔偿制度在监察领域存在缺位，这在一定程度上导致“国家尊重和保障人权”的宪法规范得不到有效落实。显然，构建国家监察赔偿则是将这一宪法精神直接贯彻于监察领域的体现，并配套打造了监察权运行过程中化解权利与权力冲突的法治平台。开展国家监察赔偿也使受侵害主体能够在法律规范的框架内表达诉求和获取救济，不仅维护了国家机关主动承担法律责任的良好形象，在化解社会矛盾的过程中，也有助于公民形成对法律的信仰，促进法治社会的建设。总之，监察赔偿的功能涉及现代法治的核心要素，展现了我国全面推进依法治国的价值基础，⑩构建国家监察赔偿制度正是以人权保障实现监察法治化的必经之路。

三、国家监察赔偿立法路径之探讨

构建完备的国家监察赔偿体制在人权保障、权力监督以及监察法治化建设方面有着独立的内在价值，已然成为监察体制改革过程中亟待探索的关键环节。但在改革进程中，就国家赔偿制度与国家监察权力运行立法衔接的问题上出现了多种可供探讨的路径，其争议的焦点主要集中于对构建独立的国家监察赔偿体系与完善现有的国家赔偿制度的立法路径选择。

(一)构建独立的国家监察赔偿体系

首先，《监察法》颁布的时间相对较短，作为新法，本身就需要在法律适用的实践过程中不断检验并加以完善，其在现阶段具备更强的可塑性。而《国家赔偿法》颁布实施已经历时十六载，中间经历两次修正，已经形成了相对成熟、稳定的国家赔偿制度，相较于打破原有的国家赔偿制度结构并入国家监察赔偿，无疑将可能牵一发而动全身，导致《国家赔偿法》的大量内容需要重新修正，进而增加《国家赔偿法》重构上的立法成本。目前，监察体制改革正在逐步开展，监察权运行过程中所出现的一切新问题，都可以纳入改革的视野中，在现有的监察法体系中增加国家监察赔偿内容所产生的立法连锁反应会更小，而且人权保障、权力监督和监察法治化的理念可以不借助于《国家赔偿法》而在监察法律体系内得以直接彰显。其次，监察机关拥有“政治机关”的特殊性及其监察工作中人员监察、纪检的双重属性，也不宜由《国家赔偿法》直接规制。监察赔偿机制的设立，其功能之一就是通过国家赔偿责任对监察机关及其工作人员进行逆向监督。如前文所述，这种对于监察权的监督与制约，在效果上则是来自监察机关承担责任后的内部问责与追偿，更类似于一种内部监督。所以，将监察赔偿的监督功能在监察法律体系内予以展现，有着强化内部监督的合理性。最后，监察机关在调查职务犯罪过程中暴露出潜在性、普遍性、制度性问题需要一定的过程，例如监察人员在职务犯罪调查活动中，若有侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚以获取证人证言的行为，《监察法》的定性处理尚不明确，且也不属于《刑法》二百四十七条暴力取证罪所调整的对象，就此而言，作为国家赔偿前置程序的行为定性尚且无法可依，对于《国家赔偿法》的修订亦无从开展，而在监察体制改革过程中对《国家赔偿法》的频繁修订，亦会影响到该法的稳定性。相反，这一问题在监察法律体系框架内则能够通过出台《监察法》的下位法或制定监察条例得以灵活解决。不同于单一位阶的《国家赔偿法》，作为《监察法》下位法的《监察官法》已于2018年9月被全国人大常委会列入立法规划，国家监察委牵头起草的《监察官法》草案已经在内容上囊括了监察人员的法定职责、权利义务、任免事项、考核考评以及奖惩监督机制。显然，《监察官法》的出台为构建独立的国家监察赔偿体系，实现监察权力运行与国家赔偿制度的衔接提供了全新的立法平台。

(二)完善现有的国家赔偿制度

国家监察体制改革背景下，国家赔偿制度的完善主要是立足于现行《国家赔偿法》的基础上增加国家监察赔偿的有关规定，形成国家行政赔偿、国家司法赔偿、国家监察赔偿集中统一的国家赔偿法律规范。相对于前一种模式而言，该模式也有自身的优势。其一，现行的《国家赔偿法》已经相对成熟、稳定，国家行政赔偿和国家司法赔偿运行的配套法律设计也更加完备，并入国家监察赔偿后，国家赔偿制度在法律内容上更加平衡、协调，三种国家赔偿模式格局鼎立，在形式上更加充盈，也展现了立法上的完善。同时，《国家赔偿法》总则中将广义范围的国家机关均纳入赔偿的义务主体范围，吸纳并入国家监察赔偿制度具有先天的法律依据。其二，《监察法》颁布实施的时间并不长，而国家监察赔偿的内容重要且庞杂，既涉及实体规定也包括程序事项的规定，短期内再度对其进行大幅修改，不符合我国的立法惯例，而《国家赔偿法》的修正则可以规避这一问题，并且《国家赔偿法》是按照国家机关职能属性对国家赔偿模式进行划分的。因此，依照监察权性质新增的国家赔偿法律规范，完全符合《国家赔偿法》的内在立法逻辑。鉴于监察职能具有宪定的特殊性，所以在《国家赔偿法》范围内新增监察赔偿，将留有独立且充足的立法空间。其三，职务犯罪侦查权隶转后，赔偿主体也需对应性移转。《监察法》的出台将原属于检察机关办理职务犯罪案件的侦查权转化为国家监察机关的调查权，在监察体制改革的初期，检察机关下属的反渎职侵权部门、反贪污贿赂部门和职务犯罪预防部门的人员已经隶转至监察机关相关部门，相关资产设备以及案件线索也基本上一并完成交接。在制度设计上，监察机关对于检察机关职能隶转的直接承接，同样适用于原检察机关在《国家赔偿法》领域内所设义务的对接，而在承接原《国家赔偿法》相关规定的基础上构建独立的国家监察赔偿规则，亦符合当下监察体制改革基本范式下权利与义务移转一致性的要求。其四，并入《国家赔偿法》后能更为有效地发挥国家监察赔偿的监督功能。国家监察机关作为国家工作人员的专门监督机构，早在设立之初，就引发了如何对监督者进行有效监督的热议，相较于在监察法律体系内构建专门的国家赔偿制度，立足于现行《国家赔偿法》增设规制监察权的赔偿法律规范，促使国家监察赔偿法律规制具有更强的独立性而不会受制于监察体系本身，进而突破内部法规的局限，并发挥较强的外部监督效果，以避免在赔偿法律适用上陷入“国家不赔法”的窘境。然而，采取该模式在立法技术上有着更高的要求，需要立法者全面考量《监察法》与《国家赔偿法》在内容上的衔接，既应当强调对国家赔偿制度的共性，即监督公权力与帮助受侵害主体获取救济赔偿，也应突出国家监察机关特殊的“政治属性”，实现新《国家赔偿法》对内三种赔偿制度的平衡，对外“法法衔接”上的协调。

四、国家监察赔偿的归责原则

国家赔偿的归责原则是国家承担赔偿责任的主要依据和标准，是判定国家行为损害后果是否应当赔偿的核心依据，因此又被称为“整个赔偿立法的基石”。世界各国所采取的国家赔偿归责模式有着较大的差异，如英美法系国家主要适用过错归责原则，欧洲大陆法系国家则多采用过错归责与无过错归责相结合的混合模式。然而，不同归责原则的适用，也会在国家赔偿的范围和程序上产生大相径庭的法律效果。所以，在国家监察赔偿的立法设计上，最为关键的环节应当在于确立监察赔偿的归责原则。原《国家赔偿法》(1994年修正)第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见，《国家赔偿法》在立法之初所采用的是单一违法性归责原则，而该条款作为国家赔偿归责原则的纲领性规定，已于2010年作出修改，删除了原《国家赔偿法》第二条中的“违法”二字，这也就意味着国家机关工作人员即使职权行为没有违法，但是可能由于存在过错又或者结果上已经产生了损害，国家就应当承担赔偿责任。进一步而言，此次《国家赔偿法》的相关修改也标志着《国家赔偿法》开始采用多元化的归责原则，尽管这一改变在一定程度上增加了国家赔偿的操作难度，但也拓宽了国家赔偿的范围，进而更好地保护公民的合法权益。《国家赔偿法》第二条虽然对赔偿归责原则进行了概括性规定，但是仅以此作为依据，并不能明晰我国国家赔偿具体的归责依据，而是需要结合《国家赔偿法》所规范对象的差异，综合考量行政或司法行为侵权的特性。国家监察赔偿在立法设计上也应该重点关注《国家赔偿法》第二条与《监察法》第六十七条的对接，通过比较监察机关案件调查的特点发现，相较于行政执法，其更接近于刑事侦查活动，且在调查程序设计上存在与刑事诉讼的衔接。因此，笔者主张借鉴国家司法赔偿的归责原则，从违法归责和结果归责两方面进行监察赔偿立法上的梳理。

(一)违法归责原则

中央纪委国家监委法规室编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》对《监察法》第六十七条的解析认为，监察机关履行职责构成侵权而承担赔偿的首要条件是该侵权损害后果是由于“违法行使职权所造成的”。违法归责原则要求，对国家监察机关及其工作人员行使职权行为所产生的损害后果赔偿与否，首先应当对其职权行为进行合法性审查，只有违法行使职权国家才应承担赔偿责任，该归责原则所依据的评判因素更为客观，使得赔偿请求人的合理诉求更能得到保障。违法归责原则适用于国家监察赔偿的理论基础在于权力监督与承认合理的监察风险。一方面，现行体制下国家监察机关权力高度集中，外部监督机制尚不够完善。国家监察机关亟待借助违法归责原则予以规制，以倒逼国家监察机关及其工作人员依法行使监察权，推进监察权运行的法治化。就国家监察赔偿的权力监督与法治保障的功能而言，违法归责原则无疑是国家监察赔偿归责的核心。另一方面，对监察权运行合理风险的容忍。《监察法》规定了查封、扣押、冻结等大量限制财产权的强制措施，而这些措施的行使同样会产生较大的侵权风险。但是，鉴于目前我国反腐败形势依旧相当严峻，职务犯罪案件案情复杂且任务艰巨，上述措施极有可能是在紧急情况下所采取的，该阶段如果不采用违法归责原则而仅以损害结果为导向，不仅会挫伤监察人员办案的积极性，更可能导致在职务犯罪案件调查过程中贻误战机，进而不利于监察权运行的长远发展。因此，违法归责原则适用于国家监察赔偿领域，是监察权运行过程中打击职务犯罪与权利保障同一位阶价值平衡的必然结果。

(二)结果归责原则

所谓“有损害就有赔偿”，结果归责是以损害后果的发生作为国家承担赔偿责任的主要依据，该归责原则不考虑行为的合法性因素，也不考虑行为人是否存在过错，只要存在国家机关及其工作人员的侵权损害后果，就应当承担赔偿责任。该归责原则在国家监察赔偿中的适用主要集中于留置侵权领域。留置是最为严厉的监察措施，对公民的人身自由起到临时性限制与剥夺的作用，虽然同样作为人身性控制措施，但不同于刑事诉讼中侦查阶段的逮捕直接由检察机关负责人单独批准或决定。《监察法》对于留置措施的适用有着更为严格的程序性规定，不仅在决定主体上需要监察机关领导人员集体研究讨论，并且还设置了事前的内部审查监督程序，即地方各级监察机关根据其级别的不同，需要逐层呈报上级监察机关批准或者备案。与此同时，根据《监察法》第四十三条第二款规定，“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。”其在羁押时间上甚至超过一般情形下的逮捕时限。而《监察法》在留置条件的设定上也有着严格的要求：“监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查”，其在证据要件和事实要件的规定上更接近于刑事诉讼的逮捕条件。尽管监察与逮捕在程序与内容的设定上存在着一定差异，但是同样作为人身性的强制措施在实施效果上是极为接近的，现行《国家赔偿法》第十七条确立了逮捕侵权时司法赔偿所适用的结果归责原则，依照法律漏洞填补规则中的近似原则，在国家监察赔偿中确立留置侵权损害的结果归责原则亦符合立法规律。

五、国家监察赔偿的范围

国家监察赔偿的范围是指国家监察机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织合法权益所产生的那些损害后果应当进行赔偿。赔偿范围属于监察赔偿法的实体性规范，其直接关系到赔偿请求人的诉求能否被纳入救济的视野。现行《国家赔偿法》所确立的国家赔偿的权益范围主要为赔偿请求人人身权、财产权以及部分限定性的精神损失。并且无论是国家行政赔偿还是国家司法赔偿，其在赔偿免责范围上都具有一致性：其一，造成侵权损害的并非职务行为；其二，行为与损害后果之间没有因果关系；其三，损害结果系当事人个人行为所导致。该观点亦在《监察法释义》中得到了支持。所以，在确定国家监察赔偿适用范围上也并不存在过多争议。而上述抽象的赔偿范围具体到监察活动中则表现出一定的特殊性：一方面，对当事人人身权的侵犯。主要涉及监察行为对于被调查对象或涉案人员的人身自由和身体健康权益的侵害。在侵犯人身自由上主要表现为：错误留置(既包括留置对象错误，也包括留置程序性事项违法)，未依法及时解除留置导致超期羁押和违反规定限制他人出境，或者未及时解除出境限制。在侵犯被调查对象人身健康权方面表现为《监察法》第六十五条中的“侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚”，以及在留置期间未能提供必要的生理保障而导致的被留置人健康受损，如不予提供或未能充分提供必要的饮食、休息时间和及时的医疗救助等。另一方面，对当事人财产权的侵犯。监察活动中对当事人侵犯财产权的表现形式主要围绕《监察法》第二十五条和第四十六条中限制财产权类监察措施的违规行使，包括违法实施没收、追缴或者责令退赔的处置性措施以及违法对财产采取查封、扣押和冻结等措施给相关人员造成的经济损失。

现行《国家赔偿法》在赔偿范围的设定上采用“直接损害说”，即申请国家赔偿的损害后果必须是现实已经产生或者必然产生的，是直接的，不是间接的。尽管直接损害作为国家赔偿的限定条件，得到各国《国家赔偿法》立法层面的认同，但在执法司法实践中常常会出现国家机关违法行使职权给相对人造成的间接损害远远超过直接损害的情形，由于过度限缩的国家赔偿范围会削弱《国家赔偿法》对公权力的限制及公民权利的保障力度，部分国家已经尝试将间接损失纳入国家赔偿范围，如日本《国家赔偿法》第四条规定，“国家赔偿的范围依照民法典的侵权行为来确定。”韩国《国家赔偿法》第三条规定，“直接物质损失以外的损失，如果与违法职权行为有因果关系，国家也应当赔偿。”而国家赔偿制度的本质是给予受国家公权力侵害对象以权利救济，以期待通过赔偿机制实现社会公平正义的修复与回归，是一种对于弱势群体带有倾斜性的利益分配制度。随着国家赔偿制度的逐步完善以及公民权利意识的迅速觉醒，越来越多的学者开始主张将间接损害后果纳入国家赔偿的范围。在监察赔偿视阈内，考虑到监察行为对象的特殊性，相较于普通公民在国家赔偿领域的人身权益和财产权益的赔偿诉求，国家公职人员往往涉及职务任免和级别晋升等“人事权益”。根据《行政机关公务员处分条例》第三十八条规定，“行政机关公务员违法违纪，已经被立案调查，不宜继续履行职责的，任免机关可以决定暂停其履行职务。”这类权益虽然并没有法律明文规定，但极易受到监察活动的影响，如国家公职人员由于接受监察机关立案调查而错过了正常的职务级别晋升机会或者停职后原职务已经被他人取代，而后又被证明是无罪。虽然国家工作人员的职业道德要求是“坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁”，而不是关注于职务与级别，且这类“受损权益”表现为一种间接的损害后果，但是，该监察行为给受害对象造成了确切的损害后果是客观存在的。同时，由于国家工作人员的级别和职务本身与个人的薪资待遇直接挂钩，进而在一定程度上又表现为间接的经济损失。关于监察领域的特殊间接损害是否应当赔偿，虽然没有先例和域外经验可供借鉴且该权益本身也缺乏法定性，但是，就监察赔偿内在的损害救济功能而言，即使在国家赔偿层面确实有待商榷，但在监察赔偿框架下尝试构建适度的补偿规则，则可在规避争议的同时，充分彰显国家监察赔偿的法治人文关怀。

六、结语

作为新时代承担我国反腐历史重任的专门政治机关，国家监察委拥有《宪法》所赋予的比肩“一府两院”的法律地位，在《监察法》授权下其职能可以覆盖所有国家工作人员，并且独立的运作机制和特有的政治属性，使其拥有高度集中的国家权力配置。所谓“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”监督者自身的权力也应当受到有效监督与制约，这也是监察权实现自我完善的应有之义。在监察体制改革第一阶段任务基本完成的背景下，探索监察权运行过程中如何实现权力监督、人权保障以及确保依法监察时，最终都会聚焦于《国家赔偿法》在监察领域内的空白点上。构建全新的国家监察赔偿体系不仅有着充分的法理依据，而且监察赔偿归责原则的选择、赔偿范围的适用路径均可有效借鉴现有的国家赔偿制度。但鉴于监察权的特殊性，其在实践中依然面临着诸多困境，如“法法衔接”不畅地化解，监察赔偿申请的程序性构建，监察机关的政治属性对申请人赔偿积极性的影响以及监察赔偿过程中监督的开展，等等，而这些问题也正是监察体制改革步入第二阶段全面完善监察权所亟待解决的。

注 释：

①樊崇义：《2018年〈刑事诉讼法〉修改重点与展望》[J]，《国家检察官学院学报》2019年第1期，第4页。

②朱福惠：《论检察机关对监察机关职务犯罪调查权的制约》[J]，《法学评论》2018年第3期，第13～14页。

③《中华人民共和国人民法院组织法》第六条规定：“人民法院坚持司法公正，以事实为根据，以法律为准绳，遵守法定程序，依法保护个人和组织的诉讼权利和其他合法权益，尊重和保障人权。”《中华人民共和国人民检察院组织法》第六条规定：“人民检察院坚持司法公正，以事实为根据，以法律为准绳，遵守法定程序，尊重和保障人权。”

④笔者认为，相较于我国《刑事诉讼法》第二条“尊重和保障人权”的立法表述，我国《监察法》第五条“保障当事人的合法权益”的规定，是间接地体现了宪定人权保障的内涵，而非直接的专门性条款。

⑤皮纯协，冯军主编：《国家赔偿法释论》[M]，中国法制出版社，2010年，第11～13页。

⑥该理论源自法国《人权宣言》，其核心为政府(国家)活动是为公共利益而实施的，因而应由社会全体成员平等地分担费用。公民个人由于政府(国家)活动而遭受的损失，是一种法外负担，根据公平正义的一般法理，理应由国家利用全体纳税人交纳的税金实行公共负担。

⑦何家弘：《论监察委犯罪调查的法治化》[J]，《中国高校社会科学》2020年第1期，第81～82页。

⑧戴芳：《达摩克利斯之剑——评监察体制改革的法治进路》[J]，《云南行政学院学报》2020年第1期，第89页。

⑨郭忠：《国家赔偿法律制度在建设法治国家中的地位和作用》[J]，《西南政法大学学报》2000年第3期，第41～42页。

⑩李龙，余渊：《全面推进依法治国视域下的人权保障》[J]，《现代法学》2015年第2期，第11页。