新时代党的治疆方略视角下新疆兵地融合发展研究*

孟祥娟 祝 辉

新时代党的治疆方略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代做好新疆工作的根本遵循。习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上指出：“全党要把贯彻新时代党的治疆方略作为一项政治任务，在完整准确贯彻上下功夫，确保新疆工作始终保持正确政治方向。”①“兵地融合是兵团作为新疆组成部分的重要体现，也是发挥兵团特殊作用的重要途径。”②推进兵地融合发展，是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于新疆工作、新疆生产建设兵团工作重大决策部署的实际行动，是从战略全局谋划新疆工作的抓手，必须坚持以新时代党的治疆方略为指导，提出新时期兵地融合发展路径。

一、新疆生产建设兵团成立以来兵地融合发展的历程

新疆生产建设兵团(以下简称兵团)自成立起就主动融入新疆的经济建设和社会发展进程中。可以说，一部兵团史就是兵团和地方融合发展的历史。兵团各单位散居在新疆城乡，在日常生活中与周边各族人民群众有着广泛的交往和联系。几十年来，兵团和地方的各族人民群众相互支持、相互协作，共同为新疆的繁荣稳定贡献力量，长期的交往交流交融已经形成了相互离不开的和谐兵地关系。兵地融合发展的历程主要可以分为以下四个阶段。

(一)1954年至1975年的第一阶段：互助互帮阶段

在总结各族人民群众共同建设新疆经验的基础上，1955年3月，兵团党委制定了《关于援助新疆地区农业合作化问题的决定》，“强调各个兵团应把支援地方农业合作化运动与建设国营农场列为同等重要的任务。”③从1964年开始，兵团每年按一定比例从自筹资金中拿出部分资金，有计划、有重点地帮助人民公社发展。兵团帮助地方开展农业生产、修建基础设施，努力为新疆各族人民办好事。同时，自治区各级党委和政府大力支持兵团发展，划拨了大量森林、土地、草场等资源，为兵团发展奠定了基础。

(二)1981年至2000年的第二阶段：局部探索阶段

1975年3月兵团撤销，成立新疆维吾尔自治区农垦总局。1981年12月3日，中共中央、国务院、中央军委作出《关于恢复新疆生产建设兵团的决定》。恢复之初，兵团经济实力十分薄弱，在自治区的大力支持和兵团广大干部的共同努力之下，得到一定的发展。但兵地长期形成的“条块分割”状况，使兵团的优势难以发挥，资源无法得到优化配置，影响新疆整体经济发展。因此，加快兵地融合发展就成为兵地广大干部和群众的迫切要求，并开始一些局部的探索，积累了有益的经验。如巴音郭楞蒙古自治州(以下简称巴州)和哈密地区提出兵地融合型经济发展。巴州提出“融合各方优势，发展区域经济”，共同开发建设巴州的新思路。1998年，由哈密地委和兵团第十三师共同形成了《关于兵地共建精神文明的意见》，兵团第十三师的11个农牧场与哈密地区的11个乡签订了共建公约，为哈密地区经济社会的发展注入新的活力。

(三)2000年至2010年的第三阶段：全面融合阶段

西部大开发战略的实施和我国加入世界贸易组织，为兵地融合发展提供了更为广阔的空间。国务院西部开发办印发的《2005年西部开发工作要点》中要求兵团要积极主动参与到自治区大开发的项目中来，兵地间在西部大开发地区基础设施建设、结构调整、生态保护等方面的融合程度进一步提升。在这一阶段，乌鲁木齐市、石河子市、奎屯市、伊犁哈萨克自治州等地区对兵地融合发展有了新的认识，出现了一些创新的做法，取得了许多新的经验，在实践中使兵地发展实现“双赢”，进一步推进了兵地融合发展。但这一阶段的发展成绩也伴随着问题，如兵地双方均通过招商引资拉动经济快速增长，但因缺乏沟通协调，造成重复建设、恶性竞争，对兵地双方的发展造成了不良影响。

(四)2010年至今的第四阶段：全局战略性融合阶段

2010年5月，第一次中央新疆工作座谈会召开。会议对新疆发展作出了一系列战略部署，对兵团和地方的治理方式进行了谋划，对兵地经济社会发展产生了积极的推动作用。

党的十八大以来，尤其是习近平总书记2014年4月在新疆考察，以及第二次中央新疆工作座谈会召开以来，兵团和地方牢固树立兵地“一盘棋”思想，把兵地融合发展作为促进经济发展和社会和谐稳定的重要内容，主动作为、统筹协调、全力推进兵地深度融合，大力促进经济、社会、公共服务等各领域融合发展。近几年，兵地融合发展的体制机制创新成果逐渐显现。兵团的行政职能不断健全，其市场主体地位逐步确立，兵团生产总值连续六年超过新疆经济总量的1/5，成为新疆经济高质量发展的重要增长极。“兵团建立了对接自治区兵地融合发展联席会议制度的有效机制，共同制定了兵地联合维稳工作配合互动指导意见，创新了兵地产业园区共建、产业链配套衔接、联合招商等融合发展的体制机制。”④“一大批重大交通基础设施和水利枢纽工程共同启动。第三师图木舒克市建成多条兵地互通公路，巴楚县至图木舒克市支线铁路开工建设，大石峡水利枢纽工程、玉龙喀什水利枢纽工程积极推进；第二师铁门关经济技术开发区双丰循环经济产业园与巴州库尔勒石油石化产业园共同做强石油化工新材料产业链；第三师图木舒克工业园区与巴楚县工业园区形成两个园区、两个平台联合招商等，兵地双方建立了80多个经济联系体。”⑤兵地融合坚持以人民为中心的发展理念，围绕共享发展作出一系列有效的制度安排，进一步推进公共服务均等化，把各族群众团结在中国共产党的周围，形成推进兵地融合发展的强大合力。

兵地融合发展的四个阶段各有其不同的形式和特点，但共同的是兵团和地方各族人民群众为保卫新疆、建设新疆奋斗不息。正因为如此，兵地各族人民群众结下了深厚友谊和鱼水深情，建立了政治、经济、文化、生态等各方面的互助互利关系。兵地各族人民群众也在融合发展中有更多的获得感、幸福感、安全感。历史证明，兵地融合发展是维护新疆社会稳定和长治久安的必然要求。

二、新时代兵地融合发展的主要形式及成效

兵地融合发展至今，其主要经历了融合形式由单一到多样、融合范围由小到大、融合领域由经济领域到社会领域、融合层次由低层次到高层次的发展过程，其融合是顺应经济社会发展潮流，具有一切从实际出发和与时俱进的鲜明特点。

(一)共同建设好开发区，是当前兵地经济融合发展的重要举措

喀什经济开发区综合保税区和乌鲁木齐综合保税区是兵地共建开发区的典范。喀什经济开发区综合保税区于2014年9月正式获得国家批准，占地面积3.56平方千米，其中兵团分区占地1.78平方千米，出资3.5亿元，占股份50%。根据喀什经济开发区总体规划，兵团分区与喀什经济开发区综合保税区研究制定了合作开发总体框架，在喀什经济开发区综合保税区实行兵地统一规划、统一建设、统一管理和统一经营的合作模式。随后，兵地各方达成《兵地共建喀什综合保税区投资合作备忘录》，明确了综合保税区管委会组成方式、人员职务、担任时间、履行职责等内容。由喀什经济开发区管委会和兵团分区管委会共同派出人员组成综合保税区管委会，综合保税区管委会及综合保税区投资开发有限公司领导班子分别由喀什经济开发区和兵团分区派员组成，管委会主任和常务副主任及投资开发有限公司董事长、总经理职务分别由双方派出人员担任，管委会及投资开发有限公司领导班子每届任期三年，每届任期期满后由双方派出人员轮流担任，开创了兵地合作的新模式。在喀什综合保税区建设、招商、管理过程中，兵团分区主动与喀什经济开发区对接，逐步建立起会商、协调机制。另外，建立了兵地主要领导与喀什经济开发区季度联席会议制度，兵团分区与喀什经济开发区月例会制度，双方及时通报相关信息，协调解决建设管理中遇到的重大问题。目前，双方已协商确立综合保税区利益分配问题，在统计局登记经济指标分算事宜，按照双方达成的共识进行分算。

乌鲁木齐综合保税区作为新疆“一带一路”核心区建设的重点工程，于2015年7月20日正式获得国家批准。乌鲁木齐综合保税区占地面积2.41平方千米，主要开展保税加工、保税物流、保税服务及海关批准的其他业务。按照精简、高效、统一的原则，由兵团第十二师和乌鲁木齐市共同组建乌鲁木齐综合保税区管委会，全面负责综合保税区的规划、建设、管理等相关工作。兵团第十二师和乌鲁木齐市按照4∶6的比例出资组建乌鲁木齐综合保税区开发投资建设运营公司，在乌鲁木齐综合保税区管委会的指导下，该公司具体承担乌鲁木齐综合保税区的投融资、开发建设、运营管理等职能。

在开发区建设中，兵地共建已成为一种提升开发区经济运行效率的途径，依据不同的区位优势和技术人才优势进行资源整合，形成兵地资源聚集，以此产生良好的资源聚集效应。在条件较为成熟的地方，兵地双方在权责明确、利益分担的情况下，共同建设、共同招商、共同管理、共同建设园区，可统一税收财政政策、统一经济发展规划、统一城镇建设规划、统一社会管理政策等。做好兵地利益关系的协调，解决当地部分群众的就业问题，兵地携手、共赢发展，将会在很大程度上加快开发区的经济发展。

(二)兵地商务融合发展取得成效

自治区通过建立健全兵地融合发展制度、大力推进依法向兵团授权、支持兵团财政管理体制改革等重要举措，理顺体制机制，全力支持兵团向南发展壮大。自治区成立了兵地融合发展工作领导小组，不断完善兵地融合联席会议制度。根据自治区授予兵团行政职能和行政执法权清单，兵团认领承接新增行政授权41项。自治区新增授权兵团商务局行政职能事项已经全部承接到位，其行政职能逐步健全；2019年，兵团商务局与自治区商务厅签订了贯彻落实兵团深化改革和向南发展促进深度融合相关合作协议，重点明确了兵地商贸物流统筹发展、统筹做好兵地农产品外销推广工作、开展商务领域联合执法、推进成品油市场有序发展、充分利用展会平台等方面内容。自治区和兵团在展会共办、联合实施“走出去”战略、提升服务带动等方面加强规划衔接，并获得可观的收益。当前，在自治区党委的统一领导下，兵地商务融合发展各项工作在有关根本、基础、长远的问题上得到了有效破解，兵地商务融合发展格局初步形成，效果初显。

(三)新城区共建是兵地融合发展的重要形式

在同一城区中居住着兵地各族干部群众，他们共同生活、生产、工作。城区发展的快慢和水平的高低直接影响着整个城市的发展。新城区建设是一种综合性、全方位、宽领域的融合，其中，经济融合是主要方面，社会融合、管理方式和政权机构的融合也是不可或缺的方面。例如，奎屯市“天北新区”的建立是兵地发展模式的创新，奎屯市采取的特殊管理模式不同于石河子市、五家渠市“师市合一”的模式，奎屯市的模式是全国唯一、兵团特有的城市管理模式，便于兵团特殊体制与地方体制接轨。奎屯市的模式也不等同于经济开发区和独立城市的模式，而是采取划城而治的特殊管理模式，实行“小行政、大社会”的管理体制和市场化、企业化、经营化的运作方式，为兵地共建和区域经济发展走出了一条新路。“天北新区”的建立拓展了城市空间，使老城区有更多的空间建设基础设施和绿地，使市民有更多的活动空间，同时拉动周边团场经济的发展，新的企业入驻、商业区的新建，为市民提供了更多的就业机会。“天北新区”的建立是兵地新城区共建的典型，同时也是改善人民生活质量的举措。

(四)向南发展步伐加快

南疆是边疆安全的前沿区，在实现新疆工作总目标中居“棋眼”地位，是兵团发挥“三大功能”“四大作用”的主要地区。兵地融合发展是夯实南疆维稳戍边战略基础的重要制度保障。兵团坚持工作重心“南移”，向南发展实现初步“破题”。一是政策支持向南倾斜。培育认定南疆师市国家级外贸转型升级基地2家、兵团级外贸转型升级基地3家、外贸龙头企业4家。启动南疆贫困团场连队乡村旅游规划编制工作。二是资金支持向南倾斜。安排外经贸发展专项资金4020万元，支持南疆师市外向型产业发展。支持南疆师市建设蔬菜副食品便民直销店55家。安排旅游专项资金1820万元，支持南疆师市纪念馆、景区等项目建设。协调金融机构支持12家南疆企业融资贷款。三是招商引资向南倾斜。优先安排南疆师市参加兵团组织的重点展洽会5批次，重点推介7批次。优先推荐190多家重点企业到南疆师市考察洽谈项目。四是园区发展向南倾斜。支持兵团第二师铁门关经济技术开发区扩区。支持3家外资企业落户南疆兵团园区。

(五)兵地项目共建有新突破

新时期新疆有几十个大型建设项目，包括基础设施建设、水土矿产资源开发及生态建设、新型工业化建设等，这些项目仅靠兵地某一方的力量往往很难完成，必须调动各方力量，发挥多方面的优势来共同完成。通过项目共建能够充分显示出兵地融合的力量。例如，哈密市有名的“融合路”就是集铁路、石油、兵团、矿务局与地方共同投资，在两个月内建设完成，它是集各方优势融合发展的标志。这一兵地融合工程是当地一项交通惠民项目，此项目于2017年年初开建，道路总长82.2千米。该道路建成后，与连霍高速公路、312国道等共同形成哈密市外环快速通道，将哈密市与兵团第十三师有机连接，对促进兵地融合、城乡建设、民生改善和当地经济社会发展将起到积极的推动作用。又如，兵团第十师与阿勒泰地区抓住自治区支持兵团参与地方资源开发的政策机遇，与地方共同实施“大矿业、大集团”战略，不断推进新型工业化进程，同时对重点项目建设采取联合上报、捆绑发展等办法，形成发展合力。再如，兵团第八师石河子市与玛纳斯县携手发展光伏产业已经初步达成共识。石玛大桥的共同建设、石玛城际公交线路的开通，极大地方便了两地群众出行，有力地支撑了城市空间拓展，对提升城市综合实力与助推两地经济转型升级起到了积极推动作用。

(六)兵地社会融合形式多样

通过多年的发展，兵地融合已取得了一些成绩，积累了很多有益的经验。党的十八大以来，以人民为中心的发展思想、新发展理念和“五位一体”总体布局的提出对兵地社会发展提出了更高的要求。目前，兵地融合呈现出良好的发展态势，是兵地双方广大干部群众积极参与的结果，因而具有很强的实践性和带动性。例如，在社会保障方面，部分地区已经实现了兵地社会保险缴费年限互认、定点医疗机构互认、生育检查考核互认、建筑业工伤保险缴费互认和社会保险个人权益信息互查等。在教育融合方面，2021年4月，兵团第八师石河子市教育局与玛纳斯县教科局协商并制定了《石玛兵地教育融合发展实施方案》，依托兵团第八师石河子市优质的教育资源，以“手拉手”结对子等多种形式带动玛纳斯县学前教育、义务教育、高中教育教学质量再提升；双方教育交流合作以“教育联合体”的形式开展，通过全方位、深层次合作，实现由“接轨”走向“融入”、由“双城”趋向“同城”的教育一体化发展。在互嵌式社区方面，兵地融合也取得了新的成效。在一定程度上，兵团互嵌式社区发展的高度和速度取决于兵团和地方经济融合发展的深度和广度。兵地经济融合发展较好的地区，互嵌式社区发展相对有成效；兵地融合发展较慢的地区，互嵌式社会发展水平相对较低。再如，兵团第十师与阿勒泰地区携手开展“民族团结一家亲”共建活动，以兵地团结好、民族团结好为活动载体，以宣传一批民族团结、兵地团结的典型为活动内容，与阿勒泰地区“六县二市”农牧民和职工群众开展“民族团结一家亲”结对子活动，取得了很好的效果。

通过对兵地融合发展的历史和现实实践的梳理可以发现，在新疆只有把兵地双方的优势充分发挥好，达到优势互补，才能产生1+1>2的效果，才能更好地以新时代党的治疆方略为引领做好新疆工作。

三、以新时代党的治疆方略引领兵地融合发展

新时代党的治疆方略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，其中蕴含了丰富的关于兵地融合发展的内容，深刻回答了新时代兵地融合发展的实践路径。

(一)坚持以人民为中心，深化顶层设计和总体布局

习近平总书记指出：“小康不小康，关键看老乡。看老乡，千万别忽视了分布在农村牧区、边疆广大地区的少数民族群众。中国共产党一再强调，增强民族团结的核心问题，就是要积极创造条件，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展，促进各民族共同繁荣发展。”⑥习近平总书记指出，紧紧围绕各族人民群众安居乐业，多搞一些改善生产生活条件的项目，多办一些惠民生的实事，多解决一些各族人民群众牵肠挂肚的问题，三个“多”字，聚焦的是民生。在这个意义上，兵地融合发展的意义就更为重要。一切从实际出发、实事求是，是马克思主义的基本原理。发展兵地融合必须遵循这一基本原理，从兵地各族人民群众的实际需要出发，因地制宜制定出一套鼓励、支持兵地融合发展的方针政策。

党的十八大以来，兵团经济持续增长，综合实力显著提高，民生事业持续改善，社会事业全面进步，兵团职工群众获得感、幸福感、安全感显著增强，从关注共建向关注共享转变。让全体人民共享发展成果，将发展的成果落实到改善民生、凝聚民心上。在兵地融合发展中，一方面要总体提升兵地人民群众的生活水平，满足其日益增长的对美好生活的需要；另一方面，要让兵团和地方人口更广泛、更公平地享有公共服务，使公共服务均等化。

(二)坚持把兵团深化改革作为加强兵地融合的第一动力

兵团深化改革要把握方向，要突出重点，健全和转变“政”的职能，改革财政管理体制，深入推进国资国企改革和团场综合配套改革，切实提高维稳戍边能力。

习近平总书记在新疆考察时指出：“兵团的存在和发展绝非权宜之举，而是长远大计。新形势下兵团工作只能加强，不能削弱。要让兵团成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、汇集先进生产力和先进文化的示范区。”⑦兵团的发展是新疆发展的重要组成部分，兵团的存在是国家多渠道支持新疆发展的一个独特的优势。中国特色社会主义进入新时代，兵团的体制要进一步适应新时代社会主义市场经济的发展，必须进一步改革兵团的行政管理体制，深化经济体制改革，打破兵地融合过程中的体制性障碍，通过改革真正使兵团体制的特殊优势和发展活力充分释放出来，进一步为兵地融合发展创造有利条件。

(三)坚持将聚焦新疆工作总目标作为兵地融合发展总体部署的核心

稳定是兵地融合发展的重中之重。习近平总书记针对新疆所面临的特殊形势指出：“社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标。”⑧以习近平同志为核心的党中央在总结历代治疆实践的基础上，根据新疆治理的新形势与新要求，提出了新时代党的治疆方略。以新时代党的治疆方略为引领，做好各方面工作，其中很关键的一方面就是必须解决兵地融合问题，由此可以促进民生改善和巩固民族团结。近年来，新疆的兵地融合实践表明，良好的兵地关系是维护新疆社会稳定和长治久安的重要保证。兵地融合也是新疆经济社会发展的重要推动力。当前，新疆发展势头良好，社会大局稳定，但形势仍然复杂严峻。深化兵地融合有利于新疆各民族团结，有利于凝心聚力，为新疆工作总目标的实现奠定坚实的社会基础。从聚焦新疆工作总目标的高度部署兵地融合工作，能够推动兵地融合发展从经济领域深入到文化和社会领域，要把是否有利于实现新疆社会稳定和长治久安总目标作为衡量兵地融合发展的重要标准。兵地双方要推进维稳责任共担，加强兵地相互配合，建立高效维稳体制，合力维稳反恐，当好兵地融合发展的“守护者”。

进入新时代，新疆兵地融合发展开启了新征程，这是新疆各族人民群众自觉聚焦党的治疆方略，深入践行习近平总书记关于兵地融合发展一系列重要讲话精神的必然结果。兵地融合发展在下一步的推进过程中既要充分发挥兵地双方各自优势，又要使双方优势互补与利益共享，将兵地融合这项关系到自治区和兵团经济发展、社会进步、政治稳定的工作做好。

注 释：

①习近平：《坚持依法治疆团结稳疆文化润疆富民兴疆长期建疆 努力建设新时代中国特色社会主义新疆》[N]，《人民日报》，2020年9月27日，第1版。

②潘若愚，沈之庚：《融合发展，发挥兵团特殊作用的重要途径》[N]，《兵团日报》，2015年1月14日，第1版。

③颜忠民：《新疆兵团与地方经济融合问题研究》[M]，乌鲁木齐：新疆人民出版社，2004年，第16页。

④⑤陈文新：《大力推动兵地融合发展》[N]，《兵团日报》，2019年7月18日，第6版。

⑥习近平：《在参加全国政协十二届二次会议少数民族界委员联组讨论时的讲话》[N]，《人民日报》，2014年3月4日，第1版。

⑦张俊：《初到团场》[N]，《兵团日报》，2020年7月24日，第3版。

⑧《习近平在第二次中央新疆工作座谈会上强调：坚持依法治疆团结稳疆长期建疆，团结各族人民建设社会主义新疆》[N]，《人民日报》，2014年5月30日，第1版。