乡村应该如何分类振兴：理论框架与实践分析*

苟兴才 杨 帆

从推动乡村发展的国际经验来看，在城镇化达到一定水平后，普遍经历了城乡发展差距扩大、乡村人口流失及乡村产业凋敝的乡村空心化阶段，政府则通过编制乡村发展规划、出台乡村发展支持政策、探索乡村发展模式等措施推动乡村加快发展，实现城乡均衡发展的过程。拿同处东亚地区的日本、韩国来说，自20世纪60年代以来，日本的乡村就先后经历了以公共投资为主导的外生式发展、以市场经济为主导的外生式发展到以地域资源可持续利用为主导的内源式发展模式，很大程度上提升了乡村现代化水平。①韩国也于20世纪70年代提出新村运动，推行以“资本下乡”为主要特征的乡村发展模式，促进乡村快速发展。②我国自20世纪70年代末开启了改革开放之路，从此经济社会发展步入了快车道，最直接的表现就是农村人口大量涌入城市，城市化水平不断提高，2020年我国城镇化率已经达到63.89%，“空心村”“老人村”现象凸显，尤其是在一些经济欠发达的中西部地区，农村经济活力不断降低，城乡发展不均衡的矛盾愈加突出。在此背景下，2005年党的十六届五中全会提出推进社会主义新农村建设，2017年党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

中国乡村地域极为辽阔，村级行政组织数量庞大，据民政部《2019年民政事业发展统计公报》数据显示，中国共有53.3万个村委会，而且各乡村受地理环境、经济水平、地域文化、民族宗教、生态资源等因素影响，呈现出千差万别的发展势态。中国各乡村的发展差异决定了乡村振兴的现实基础各不相同，很难通过单一模式实现全域同步的乡村振兴，只能对数量庞大的乡村进行分类，从而推动乡村分类振兴、精准振兴。目前，对于我国乡村类型划分的相关研究主要包括以下三大类：一是政策性分类研究。这类研究依循政策之规定，是对政策规定的进一步具体化或实践化。李裕瑞等(2020)在《国家乡村振兴战略规划(2018～2022年)》提出的集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等四种村庄类型基础上，提出了相应的分类原则与方法，建立了村庄分类模型(VCM)，从村庄特色、村民生存、发展建设、城村联系、村庄功能等五个维度提出了村庄分类的参考指标体系。③二是禀赋性分类研究。把资源禀赋条件作为乡村分类的依据，于水等(2019)基于异质性资源禀赋将村庄分为资源禀赋优势型、资源禀赋平庸型和资源禀赋劣势型，且不同类型村庄的内生发展动力及其振兴模式存在较大的差异。④三是综合性分类研究。周扬等(2019)从资源、环境、人文、经济等维度构建了度量乡村综合发展水平的指标体系和计量模型，将中国乡村地域类型划分为11个一级区和45个二级区。⑤郑兴明(2019)在对福建省3县市6个村庄的调查基础上初步构建了包括5个准则层和15个指标层的乡村振兴潜力评价指标体系，并运用AHP与DELPHI法相结合的方式确定各指标的相对权重，从而确定不同乡村的发展潜力。⑥上述分类体现了乡村振兴的类型化特征与差异化实践，为乡村分类振兴实践提供了参考。但是，上述分类研究都是以乡村开发为导向，依据乡村的资源禀赋、区位条件、经济基础等有利于乡村开发的因素对乡村进行分类的，实际上可能将大量的资源禀赋劣势、区位条件不好、经济基础差的乡村划归为无法实现乡村振兴的类型。

一、乡村振兴的双重属性：保护与开发

(一)乡村振兴的现实困境

乡村振兴的本质是推动中国实现农业农村现代化，是基于当前中国城乡发展不平衡、不充分的现状而作出的战略性决策。在一般意义上，乡村振兴与乡村建设、建设新农村、乡村发展等提法具有内在一致性，都体现为乡村经济发展水平稳步提高、人民生活条件明显改善、公共服务水平显著提升、乡村生态环境持续优良等。其中，乡村经济发展水平提升尤为关键，这是确保乡村其他方面发展的基础，也正因如此，在实践中很容易将乡村振兴与推动乡村经济快速发展等同起来，各级政府在政策制定、项目规划、评级考核时，抓经济、抓开发、抓项目就成为推进乡村振兴的“唯一”选择。依此逻辑，在乡村振兴的推进过程中，某个村拥有什么资源、如何通过资源开发促进乡村经济发展、如何通过经济发展提高村民收入和生活水平等都成为其优先甚至唯一考虑的问题，导致乡村发展规划及实施大多围绕“如何开发”这一核心议题展开。无论是村集体、村民、乡镇政府，抑或是有投资乡村意愿的工商资本、希望参与乡村建设的社会力量，都在极力挖掘乡村拥有的各种资源，并将资源的市场开发价值作为衡量乡村开发潜力的标准。如此这般，乡村之于城市，其依附于城市化、工业化而存在，乡村的独立价值被忽视甚至抹去，城乡之间系统相连、有机互动的应然状态也被忽略。

(二)乡村振兴的内在属性

乡村发展是孕育城市和城市发展的基础，城市是乡村功能部分让渡并在一定区域集中化的结果。城市化并不是乡村与城市强弱交替的演进过程，而是人类实现现代化进程中乡村与城市不断通过系统性调整以适应人类进步的过程。乡村不是依附于城市而存在，而是有其独有的、不可替代的功能和价值。乡村振兴不是要弱化乡村的特有功能，更不是要强化乡村对城市的依附，而是要发挥乡村的独有价值，修复乡村与城市之间系统性的互动关系，乡村开发与乡村保护都是发挥乡村功能、实现乡村价值以及实现城乡融合及平衡发展的有效路径。因此，乡村振兴并不只是乡村开发的过程，同时也是乡村保护的过程，乡村振兴同时具有开发与保护的双重属性。

乡村开发是指以挖掘乡村发展潜力为目标，高效利用乡村既有资源，促进乡村经济发展水平提高的过程。乡村资源主要包括乡村自然资源和乡村文化资源。乡村生态、矿藏、动植物、土地等属于乡村自然资源，乡风民俗、历史遗迹、神话传说等属于乡村文化资源，这两种资源为乡村开发提供了基础条件。不同乡村的资源禀赋存在异质性，因此有研究提出按照资源禀赋情况将乡村分为资源禀赋优势型、资源禀赋平庸型和资源禀赋劣势型，这种分类以乡村开发为指向，在以乡村开发为主要路径的乡村发展中具有积极意义，但即使资源禀赋处于劣势的乡村，也应有发展和振兴的权利。不同资源禀赋的乡村应有不同的乡村开发模式，如自然资源开发型、文化资源开发型、文化资源与自然资源融合开发型等乡村开发模式。

乡村保护是相对于乡村开发而言，指以塑造乡村核心价值为目标，延续和强化乡村特定功能，实现乡村永续发展的过程。一般情况下，乡村既是农产品的主要生产场所，也是生态资源富集地、自然水域涵养区和乡村文明承载区。从功能上来说，乡村既有生产功能、生态功能，也有乡村生活和乡村文化的承载与传承功能，这些功能的延续不仅仅是乡村自身特有价值的体现，也是城市实现可持续发展的重要支撑。随着城市化进程持续推进，城镇人口占比将会继续提高，在此背景下，乡村的生产功能还须为粮食安全提供保障，其生态功能则有助于对冲城市化带来的生态风险，因而，反映特定区域内人与自然、人与人互动模式的乡村文化必须传承和发展，与城市文化共同构建起人类社会的精神家园。

乡村振兴要正确认识并处理好乡村开发和乡村保护的关系。在实践中，存在乡村“重开发，轻保护”“以保护之名行开发之实”“有意混淆保护与开发”等现象，这与认识层面上忽视乡村价值、政策考量上混淆乡村功能以及过度追求政绩和显性效果不无关系，但归根结底还是没有处理好乡村开发与乡村保护的关系。乡村开发是促进乡村经济发展、提高乡村生产生活水平、实现城乡融合发展的重要手段，没有乡村开发就谈不上农业农村现代化。乡村保护是明确乡村特有价值、构建良性城乡互动关系、实现经济社会永续发展的重要基础，乡村保护也是乡村振兴的应有之义，不能将乡村保护与乡村振兴简单对立。总之，乡村开发是振兴，乡村保护也是振兴，只有这样认识和处理乡村开发和乡村保护的关系才符合乡村振兴的内在要求。对于特定区域的特定乡村，是以乡村开发还是乡村保护的模式来推进乡村振兴，抑或是两者并举推进乡村振兴，则涉及对乡村进行分类的问题。

二、乡村分类振兴的理论框架

(一)乡村类型划分

认识乡村振兴的双重属性，有利于科学处理乡村开发与乡村保护之间的关系，将乡村保护与乡村振兴内在统一起来，可以避免将乡村振兴等同于乡村开发的认识误区和实践偏差，有利于正确认识和探索低开发潜力乡村的振兴路径。本文从乡村开发和乡村保护两个方面对乡村进行分类，将乡村分为开发型乡村、保护型乡村、以开发为主型乡村、以保护为主型乡村四类，体现了在不同地区乡村开发与乡村保护的不同关系。为了界定不同类型乡村的内涵和外延，分别以人口密度、相对区位、生态功能、产业结构等指标为标准，其中，人口密度反映了单位土地面积上的人口数量；相对区位是乡村相对于城市所处的空间位置，具体表现为乡村与最近城市的空间距离，可用毗邻区、近郊区、远郊区、偏僻地区等予以区分；生态功能可根据生态环境部和中国科学院编制的《全国生态功能区划(修编版)》，确定相应区域乡村的生态功能定位；产业结构则通过乡村非农产业收入占比体现乡村产业结构状况。

1.开发型乡村

这类乡村往往毗邻城市，甚至已经被城市所包围，如通常所说的城中村、近郊村等，其人口密度大、非农产业收入占比高，处于全国生态保护重要性综合特征为“一般”的区域。数据显示，从2004年到2019年，全国的村委会由64.4万个减少到51.3万个，合计减少13.1万个，减少率为20%。尽管撤并是行政村数量减少的原因之一，但城市化进程加快导致一些乡村纳入城市范围则是更主要的原因。

2.保护型乡村

这类乡村与开发型乡村形成鲜明对比，其具体表现是远离“大都市群人居保障功能区”“重点城镇群人居保障功能区”，也就是通常所说的偏僻乡村，其人口密度小、非农产业收入占比低，处于全国生态保护重要性综合特征为“极重要”的区域。乡村振兴背景下，这类乡村应坚决以保护为指向，通过保护实现振兴。

3.开发为主型乡村

这类乡村相较开发型乡村而言，需要承担一定的保护功能，在空间上处于环城市的远郊区域，其人口密度较高、非农收入占比较高，往往处于全国生态保护重要性综合特征为“中等重要”的区域。无论从城市发展需要看，还是从乡村禀赋条件看，此类乡村应以开发为主，但须注意处理好开发与保护之间的关系，稳步实现振兴。

4.保护为主型乡村

这类乡村较保护型乡村需要适度开发，以促进乡村经济发展。此类乡村在空间上远离城市，其人口密度较低、非农收入占比较低，处于全国生态保护重要性综合特征为“较重要”的区域。该类乡村具备一定的开发条件，但受制于维护生态功能的需要应首先解决好乡村保护问题，并处理好保护与开发的关系，进而实现乡村振兴。

(二)乡村振兴模式

乡村振兴模式反映了乡村振兴过程中政府、市场、社会力量等主体之间的互动过程，以及它们在互动过程中形成的一整套机制。本文按照乡村振兴各推进主体之间的关系，将乡村振兴模式分为政府主导、政府与社会结合、市场主导、市场与政府结合等四类(见表1)。在乡村振兴的政府主导模式中，政府是推动乡村振兴的主导力量，其通过制定配套政策、投入财政资金、行政管理介入等方式，推动目标乡村实现振兴。在乡村振兴的政府与社会结合模式中，政府依然是推动乡村振兴的重要力量，但要注意发动社会力量，尤其是要调动当地村民、村集体参与乡村振兴的积极性和主动性，形成上有推力、下有动力的乡村振兴格局。在乡村振兴的市场主导模式中，市场取代政府成为推动乡村振兴的主导力量，对于开发型乡村而言，乡村具备实现经济发展的各种有利条件，有参与市场竞争的基础，完全可以通过发挥市场配置资源的决定性作用来推动乡村振兴。在乡村振兴的市场与政府结合模式中，市场可以发挥重要作用，但往往需要政府提供一些基础条件，比如做好基础设施建设、提供一些优惠政策等，甚至需要政府在初期促成市场与乡村的资源对接。

表1 乡村振兴的不同模式

(三)乡村分类与振兴模式的匹配框架

推进乡村振兴，到底是市场主导，还是政府主导，往往取决于目标乡村所属的类型。越是接近于保护型乡村，乡村的社会价值就比经济价值更为重要，乡村的首要目的在于保护，这就与市场主体追求利润的需要背道而驰，市场参与的基础条件缺失，此时就需要通过政府主导模式实现乡村振兴。相反，越是接近于开发型乡村，其越有条件通过市场手段将乡村资源市场化，促进乡村经济发展水平提高，政府干预反而会影响市场配置资源决定性作用的充分发挥，由于乡村的主要目标在于开发，就可通过市场主导模式实现乡村振兴。在这两种模式之间，更多的乡村往往具有保护与开发的双重诉求，但由于相对区位、人口密度、生态功能和产业结构等综合因素的影响，不同乡村存在以开发为主或以保护为主的差异，于是政府、市场与社会力量的互动机制就有了区别。

基于上述思路，可将乡村类型与乡村振兴模式纳入同一框架，构建如下匹配关系：(1)开发型乡村和市场主导模式。开发型乡村的相对区位条件好，离大都市、重点城镇距离近，这为乡村开发提供了市场机制发挥作用的有效空间。同时，此类乡村人口集聚态势明显，推进乡村开发的制约因素少，在城市化的带动下更有条件实现城乡融合发展，同时其产业结构非农化特征强，适宜采用市场主导模式。(2)保护型乡村和政府主导模式。保护型乡村远离大都市、重点城镇，人口稀少且具有生态保护的功能，同时，此类乡村基本没有非农产业发展基础，可通过政府主导模式实现乡村保护，达到乡村振兴的目的。(3)开发为主型乡村和市场与政府结合模式。开发为主型乡村与大都市、重点城镇的空间距离较近，其在农业产业化、生态基础、土地资源方面有一定优势，具备吸引市场主体参与开发的有利条件。但是，此类乡村也需要政府对乡村资源进行合理保护以实现可持续发展，适宜采用市场与政府结合模式。(4)保护为主型乡村和政府与社会结合模式。保护为主型乡村往往远离大都市、重点城镇，市场化条件较差，当地村民是人口构成的主体，并且有一定的生态保护功能，其开发时有较多的制约因素。此类乡村比保护型乡村有适度的开发条件，适宜采用政府与社会结合模式推进乡村振兴。

三、乡村分类振兴的实践分析与政策建议

(一)实践分析

1.乡村类型划分

乡村现实情况的复杂性决定了乡村类型的复杂性，笔者选取相对区位、人口密度、生态功能和产业结构等作为考量因素，将乡村分为保护型乡村、开发型乡村、保护为主型乡村和开发为主型乡村四大类。但从实践层面来看，有两个问题需要注意，一是影响乡村振兴的因素远远不只相对区位、人口密度、生态功能和产业结构，还有如地形地貌、气候条件、文化资源、民族构成等都会对乡村振兴实践产生影响。一般来说，平原地区相较于山区，有更好的经济发展条件，从我国的区域经济发展现状来看，深度贫困地区与山区地带具有空间耦合特征就是例证。尽管有些山区与大都市或重点城镇的空间距离并不远，比如粤西地区、闽东地区，虽然它们地处沿海经济发达地区，但由于其多是山区地貌，乡村贫困程度并不亚于西部贫困地区。同样，相较于高寒高温气候区域，气候条件较好的区域就有更好的经济发展环境，这样的实践案例也不少。因此，这四种类型的划分更多的只是凸显某些关键因素与乡村振兴的关系，在实践中可以细化调整。二是要正确理解这四种类型的乡村划分，比如开发型乡村，不能理解为完全忽视保护的需要，同样的，保护型乡村也并不意味着绝对不能实施乡村开发，这种绝对化的处理方式并不是本文的目的，因为在实践中即使是开发型乡村，也会面临生态功能保护、乡村文化传承保护等问题。

2.乡村振兴模式

乡村振兴是一个系统工程，无论是政府、市场还是社会各界，都能够在乡村振兴中发挥其独特作用。本文将乡村振兴模式归纳为政府主导、政府与社会结合、市场主导、市场与政府结合等类型，反映了各主体在参与乡村振兴过程中进行互动的基本特征，但在实践中，随着国家发展战略调整、经济发展水平不断变化以及空间区位改变等因素，这种互动关系往往非常复杂，有些区域在某一阶段可能是政府主导，下一个阶段则可能是市场主导；还可能出现乡村人才振兴由政府主导，乡村生态振兴是政府与社会相结合，乡村产业振兴则是市场主导的情况。近些年，我国为了实现区域协调发展，提出了西部大开发、东北振兴、中部崛起、“一带一路”倡议等重大战略举措，大力开展交通基础设施建设，大力实施农田水利设施建设，大力推动政府职能转变和改革创新，既重塑了区域发展格局，也重构了政府与市场、社会的关系，这些都会对实践中的乡村振兴产生重要影响。

3.有效匹配

本文基于乡村类型划分和乡村振兴模式，根据不同类型的乡村特征建立起相应的匹配关系，反映了推进乡村振兴不同主体之间的功能性差异，目的都是推动乡村振兴的实现。但从实践的角度来看，要实现乡村类型和乡村振兴模式的有效匹配，需要解决两个问题，一是谁来匹配；二是如何匹配。对于谁来匹配的问题，我国自2017年正式提出乡村振兴战略之后，从党中央到地方乃至基层治理组织，都将乡村振兴作为“一把手”工程来抓，如此一来，各级政府的“一把手”就成了区域内落实乡村振兴战略的谋划者、统筹者，其势必要做好乡村振兴的顶层设计，树立统筹和谋划意识，为科学推进乡村振兴奠定基础。对于如何匹配的问题，实际上要解决的是科学决策问题。中共中央、国务院《关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》中明确提出，要“加快推进村庄规划工作”，要“对有条件、有需求的村庄尽快实现村庄规划全覆盖”，体现了党中央高度重视科学推进乡村振兴。在实践中，则需要充分发挥调研、科学研判、民主决策等环节和机制的作用，建立起科学的乡村振兴模式。

(二)政策建议

1.要树立并强化乡村分类振兴意识，从认识上不断加深对乡村分类振兴的理解和重视

乡村分类振兴既是一种思维方式，也是推进乡村振兴的具体策略，只有充分理解乡村分类振兴的必要性和科学性，将乡村分类振兴作为战略实施的自觉选择，才能在乡村振兴实践中始终做到科学规划、分类施策。各级政府要强化培训，要通过培训树立乡村分类振兴意识，提升乡村分类振兴实施能力。还要注重宣传引导，在社会上营造乡村分类振兴的氛围，避免简单攀比跟风和盲目实施乡村振兴。

2. 要建立乡村分类振兴的政策体系，为不同类型的乡村振兴提供政策依据和政策保障

乡村振兴是我国发展到特定阶段解决城乡发展明显不平衡问题的战略决策，具有显著的政策特征。政策在乡村振兴中具有非常重要的功能，要建立起适应乡村分类振兴的政策体系，比如分类编制乡村振兴规划、分类制定乡村振兴标准、分类投入乡村振兴资源、分类评价乡村振兴绩效等等。

3. 要落实乡村分类振兴的配套机制，为不同主体协同推进乡村分类振兴提供机制保障

乡村振兴仅靠政府推动是不够的，需要政府、市场和社会各界的广泛参与，尤其要通过机制建立为市场主体、社会力量投身乡村振兴提供机制保障，比如农村土地三权分置改革、乡村资源权属划分、乡村人才培养使用，以及政府如何处理与市场、社会协同决策机制、利益分配机制等等。

4. 要发挥乡村分类振兴样本的示范引领作用，为各区域乡村实施乡村分类振兴提供路径参考

乡村振兴不是同步振兴，也不是同时振兴，有些经济发达地区的乡村已经在乡村建设中积累了经验、形成了模式，后发地区尽管不能照搬其经验和模式，但通过对乡村振兴样本的学习和研究，挖掘乡村发展中的共性价值和一般经验，可以更好地为其他区域的乡村分类振兴提供有效借鉴。

注 释：

① 顾鸿雁：《乡村振兴转型的新模式：“地域循环共生圈” 的实践与启示》[J]，《现代日本经济》2020年第6期，第48页。

② 李盼杰：《韩国乡村振兴扶持政策的经验借鉴与启示》[J]，《华北理工大学学报》(社会科学版)2021年第1期，第53页。

③ 李裕瑞，卜长利，曹智，刘烜赫，刘彦随：《面向乡村振兴战略的村庄分类方法与实证研究》[J]，《自然资源学报》2020年第2期，第243页。

④ 于水，王亚星，杜焱强：《异质性资源禀赋、分类治理与乡村振兴》[J]，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2019年第4期，第52页。

⑤ 周扬，郭远智，刘彦随：《中国乡村地域类型及分区发展途径》[J]，《地理研究》2019年第3期，第467页。

⑥ 郑兴明：《基于分类推进的乡村振兴潜力评价指标体系研究——来自福建省3县市6个村庄的调查数据》[J]，《社会科学》2019年第6期，第36页。