科研单位工资收入分配制度研究

何 宪

(中国人才研究会,北京 100101)

党的十九届五中全会提出， “要强化国家战略科技力量，提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制。”要实现高速度发展向高质量发展的转变，必须高度重视科技创新，必须充分发挥科研单位和科研人员的作用。进一步改革完善科研单位的工资收入分配制度，对提高科研人员的积极性、激发科研事业单位活力、促进科研创新体系发展具有重要现实意义。

1 科研单位和科研人员的特点

科研事业单位作为事业单位的重要组成部分，是推进科技创新的主要承担者，是加强我国自主创新能力、实施创新驱动发展战略的骨干力量。《中国科技统计年鉴2020》的数据显示，2019年全国科研机构共3217家、研发人员48.5万人。其中，中央部门所属研究机构726家，研发人员37万人；中国科学院110家，研发人员10.7万人；省级部门所属1305家，研发人员9万人；副省级城市部门所属125家，研发人员0.38万人；地市级部门所属1051家，研发人员2万人。按门类划分，自然科学类机构256家，研发人员8.7万人；农业科学类1121家，研发人员6.3万人；医药科学类257家，研发人员3.2万人；工程与技术科学类1009家，研发人员28.5万人；人文与社会科学类574家，研发人员1.7万人。在全国3100万事业单位工作人员中，科研单位工作人员仅占1.6%，比重不大，但是很重要。

研究科研单位的工资收入分配制度，需要研究和分析科研单位和科研人员的特点。与其他社会领域的工作比较，科研是一种很特殊的活动，其特点主要有以下四个方面。

第一，科研成果的高创造性。经济的发展、技术的进步每一步都与科学的进步密切相关。现代社会生活方式的形成是科学技术进步的结果，我们生活质量的改善都与科学研究成果有直接关系。发现自然界的规律对人类的发展作用是无法估量的，每当科学认识进步一小步，人类社会就会前进一大步。一个小小的科研成果就可能改变人类生活的进程，从根本上改变人们对自然界的认识和利用。蒸汽机的发明、电的利用、计算机的发明、互联网的利用、手机技术的不断提高都是鲜活的例子。有的使人类生产活动发生革命性变化，有的完全改变我们的生活方式[1]。

第二，科研活动的不确定性。科研活动不像其他事业单位的活动，如教育、卫生等，比较规则规范，按规定的要求进行，完全可以预期结果。科研活动是对未知领域的探索，难以预测研究的结果。因此，科研活动尽管有最初的动机、某种主观的猜想或者大致的预测，但是科研不是完全按规划出成果的活动。很多研究多年没有成果，而很多成果是偶然的发现，研究成果与研究投入并没有直接的关系。科研需要像其他工作一样努力，但与其他工作不一样的是，并不是只要付出努力就会得到预期的成果，科学研究没有这样的必然性，付出努力没有达到预期成果是很常见的事。有时多年的努力没有成效，但一个偶然的发现会具有极高的应用价值。例如，20世纪英国科学家弗朗西斯·高尔顿在利用人的触觉、痛觉、视觉、听觉的反应灵敏度来测试人的智力的研究失败，却在这一过程中开发出了 “相关系数”这一非常有应用价值的测算两种变化之间关联的方法。又如，美国辉瑞公司发明治疗心脏病的药效果不佳，却成了治疗性功能障碍的特效药。

第三，科研人员的高素质。科研人员需要有很高的素质，科研活动是高智慧的创造性活动，对研究人员的素质要求很高。研究人员需要系统的现代科学知识和掌握科学研究方法。我们对中国科学院、中国社会科学院、中国医学科学院、中国农业科学院等单位的调研发现，新进入的研究人员几乎全部是博士学位。在中国科学院现有研究人员中，具有博士学位的占38.2%、具有硕士学位的占31.7%、本科学历人员占20%；中央部门所属的研究机构中，具有博士学位的人员占19.8%、具有硕士学位的人员占37.8%、本科学历人员占29.3%；地方部门所属的研究机构中，具有博士学位的人员占13.6%、具有硕士学位的人员占34%、本科学历人员占38.4%，在事业单位中属于整体学历水平很高的单位。科研人员的高素质更重要的是体现在研究人员对科学的热爱和崇尚科学精神上，很多科学家终身投入科学研究，根本不是因为科学研究收入高、地位高、待遇好，而是出于对科学的热爱。

第四，科研工作的献身精神。从事科学研究，需要敢于探索、敢于创新、敢于挑战现有的理论。任何理论的突破都表明了与现有理论的不同，是对传统理论的某种否定。因此，科学研究需要大无畏的献身精神。我们知道哥白尼提出了日心说，布鲁诺为坚持日心说并发展宇宙无限说，被宗教裁判烧死在鲜花广场，为捍卫科学真理而献身的故事。现代社会已经远离中世纪的愚昧，科学研究已经有了宽松的环境。但是提出一个新的学说、新的理论，也不是完全没有风险。因此，真正的科学家是那些追求真理、献身真理、品德高尚的人员。更重要的是，科学研究不是贪图回报、获得物质利益的领域，科研工作不是能发大财的职业。无论社会发展到什么阶段，从事科学研究仍然需要献身精神。

以上四点是对科研活动、科研人员共同特点的概括，反映的是科研活动和科研人员的共性。但我们说的科研，全称应当叫科学技术研究，科研单位的范围很广，不同的科研单位的差异很大。我们既要了解科研单位的共同特点，还应分析不同类别的科研单位的不同特点，以便根据不同科研单位进行有针对性的管理。

对科研种类的划分，本身就是一个研究课题。根据李侠的研究，科技界对研究类型进行分类是近些年才有的事情，我们非常熟悉的R&D (研究与发展)分类标准，来自经合组织 (OECD)于1963年在意大利小镇弗拉卡蒂召开的一次会议。在那次会议上，专家们提出把研究的类型分为基础研究、应用研究与试验发展研究，这就是当下全世界都在采用的指标[2]。1986年3月 国家科学技术委员会发布《关于科研单位分类的暂行规定》，根据研究与开发机构所从事的工作性质、承担课题的类型，把研究与开发机构划分为下列四种类型：①技术开发类型；②基础研究类型；③多种类型；④社会公益事业、技术基础、农业科学研究类型。其中 “多种类型”是指同时从事上述基础研究、技术开发两种类型工作，其中每种类型工作均占相当的比重，但又均不占明显优势的单位。2018年《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》 (国发〔2018〕25号)把科研单位分为基础前沿研究、公益性研究、应用技术研究开发三种类型，提出对不同类型的科研机构实施差别化的经费保障机制。在日常工作和社会活动中，我们也在对科研单位进行分类。比如，在自然科学领域，我们可以把研究分为直接为市场服务的、长期研究可以转化为应用成果的、一般学术性的、基础性长期研究。在社会科学领域，可以把研究分为基础性研究、学术性研究、政策基础研究、政策应用研究等几种类型。

从工资制度和工资管理的角度，可以把科研单位分为三种类型。第一类直接从事市场技术开发，由市场主导，成果让市场来检验，价值让市场来认可，这种类型的科研单位工资可以完全由市场决定。第二类是基础科研，这是市场不愿意、不可能做的那些研究。对这些研究，需要的是根据他们的能力、学历、职务、职称，有一个与同类人员基本相当的收入，保证他们有一个体面的生活。重大的研究成果可以适当给予一定奖励，但是科研成果被业界认可、被社会认可才是对他们最大的奖励。第三类是介于以上两类之间的中长期研究，可以称其为基础性的应用研究，或者应用的基础研究。这些单位既有基础研究的成分，也有一定的市场技术开发成分，也有市场开发的前景，但需要的时间较长、投入较大、风险也较大。这类科研机构要在加强中长期考核的基础上，参考市场的工资水平确定工资。

值得注意的是，基础研究、应用研究、基础性应用研究这三种类型在运用上需要结合实际，科学地、客观地、实事求是地进行划分。这里有三种划分方法：一是对科研院所进行划分。根据我们对中国科学院、中国医学科学院、中国农业科学院的调研，大家的意见是要对院所一级进行截然的简单划分，可能有相当的难度。因为除了极少数可以完全划入基础研究和应用研究外，大多数的研究院所都既具有基础研究任务，又承担应用研究的任务，在院所这个层面来划分只适合少数的单位。二是对院所下面的研究室进行划分。显然，这比对整个院所进行划分更接近实际一些。但根据我们对中国科学院化学所、中国医学科学院基础医学研究所、中国农业科学院生物所的调研，大家认为要对研究室进行三个类别的截然划分也有困难。在很多研究团队内，既有搞基础研究的，也有搞应用研究和中长期应用研究的，这样的组合有利于团队的长远发展。三是对科研人员进行划分。这样的划分更准确，但划分也更复杂，因为不同的划分是为了在工资管理上区别对待，在一个研究团队中对不同人员进行鉴别，难度相当大，对研究团队的团队精神和相互合作的影响也有待评估。因此，比较好的办法是根据实际情况进行实事求是的划分。有的需要对不同的研究院所进行划分，有的需要对同一研究院所内的不同研究室或研究团队进行划分，有的则需要对不同人员进行划分。对基础性研究或应用基础性研究的院所、研究室或团队、研究人员给予更多的财政保障。

2 科研单位体制和工资制度存在的问题

改革开放以来各个时期科研单位的工资制度和工资政策激发了科研单位的活力，调动了广大科研人员的积极性，特别是搞活科研单位的措施，使科研工作在为社会提供服务的同时增加了科研单位的收入，加快了科研工作的发展，提高了科研人员的待遇，但同时也存在很多问题。在目前阶段，科研单位的分类不清晰，一些单位发展方向不明确，不同类型的单位混杂，讨论工资制度不能不涉及科研单位改革本身的问题。

2.1 事业体制的科研机构，缺少优胜劣汰的机制

目前的科研机构和科研体制，是计划经济时期以苏联为榜样逐步建立起来的。改革开放以来，特别是党的十四大提出发展市场经济以来，计划经济体制逐步退出了历史舞台，取而代之的是社会主义市场经济。把在计划经济条件下形成的科研机构和科研体制，简单地搬到市场经济中来，是行不通的。计划经济体制下形成的科研机构，与市场经济体制最不协调、最不吻合的就是缺少优胜劣汰的机制。在市场经济下，除了政府以外的各类机构都处于激烈的竞争中，企业最为典型，符合基本的条件 (有的国家基本不设条件)就可以申办企业，做得好企业就不断扩大，做得不好就破产倒闭。不断有企业产生，不断有企业倒闭，优秀企业在竞争中发展壮大，劣等企业在竞争中逐步淘汰。其他非营利性机构也处于类似竞争中，也在优胜劣汰，这就是市场经济的活力所在。但反观事业单位的研究机构，要申请建立一个科研单位难度很大，资金、编制、人员、级别，每一项都不是一个简单的问题，需要经过反复审核，且很难获批。建立一个机构很难，撤销一个机构更难。一个科研机构要撤销，仅人员安置问题就让人却而止步：人往哪里安，身份怎么办，级别怎么办。这种需要时很难设立、设立后就无法撤销的性质，与市场经济要求的活力和竞争格格不入，这也是我们很难建立发达国家的国家重点实验室制度的重要原因。国家重点实验室要求人员有机组合、自由流动、灵活而适应性强，我们的事业单位科研体制很难做到这一点。科学技术日新月异，各种创新层出不穷，各类机构竞争激烈，事业单位科研机构的机制体制是无法适应的，因此应当从机制体制上加大事业单位科研机构的改革。改革的方向可以是企业，也可以是非营利机构等，少数保留国家研究单位的性质，但管理方式要改变，人员流动要活起来。近年来我们对这个问题进行了深入研究，也在逐步推进相关制度改革，但这是科研体制的深层次问题，这个问题不解决，解决工资制度问题就无从谈起。

2.2 经费保障力度不够，大单位做小课题找钱发奖金

我国的科研单位数量很大、门类庞杂、供养人员多，国家财政难以全额保障所需要经费，特别是近年来工资收入水平迅速提高，人员经费大大增加，各级财政对科研单位人员经费的保障严重不足。这些年来，几乎所有的科研单位都在面向社会创收，其中很主要的目的就是获得收入以弥补财政经费的不足。不同行业部门的研究机构之间虽然有一定差别，但无论什么性质、什么部门设置的科研单位，财政拨款和纵向课题都不能覆盖所有的费用。科研单位面向社会提供服务是一个比较复杂的问题。科研单位承担横向课题、提供横向服务大致有以下几种情况。一是本来就有这种职能，即该研究院所就是做应用性开发研究，在完成国家应用性研究之外，面向市场搞开发研究也是该院所的重要功能。二是该院所是做基础研究的，但做一些相关的应用研究对基础研究有一定好处，在完成基础性研究任务后，有时间做一些应用研究也是可以的。三是不需要做横向课题或搞市场性的技术开发，但需要创收弥补财政拨款的不足。第三种情况的创收，是相当一部分科研单位具有代表性、普遍性的情况。一个大科研单位、一批高层次研究人员，去做一些对本职工作没有意义的社会课题研究项目，实在是浪费资源、浪费人才。但不搞市场的横向课题、横向服务，院所就无法生存，研究人员的工资过低，研究队伍不稳定。目前部委所属的研究机构设立目的是进行为政策制定服务的理论研究或政策研究，或者国家发展所需要的重大研究。但由于财政所拨经费不足以发放研究人员工资和津贴补贴，一些部委的研究院所不得不把相当大的精力用于延揽横向社会课题，有的单位为了维持生计，甚至把横向课题研究放到首位，而把本应当作为立身之本的为部委决策服务的科研任务放在次要位置。

2.3 缺少独立法人治理结构，用管理行政的方式管理科研机构

科研工作有其独特的规律性，科研机构必须尊重科研规律、服从科研规律。但是在计划经济下形成的科研单位都有行政主管部门，而行政主管部门大多按一般管理下属单位的办法来管理所属的科研机构。无论在业务发展、人员管理或是审计巡视上，都把科研单位视同一个普通的下属单位进行管理。虽然从20世纪90年代开始进行了事业法人登记，但是部门所属的科研机构还只是一个形式上的法人，仍然是主管部门的附属机构。在此基础上，为了进一步推进事业单位改革，国家又提出了建立事业单位法人治理结构的想法，并在一些地区开始试点，但从试点情况看，也并没有摆脱行政的干预，还没有成为独立的法人。值得注意的是，一些新型研发机构在独立法人治理方面取得了积极进展，但还不能说是形成了健全的法人治理结构。绝大部分事业单位性质的科研单位，管理的体制机制基本没有大的变化。依据科研规律，给科研单位充分的自主权，形成健全的治理结构仍然任重道远。没有独立的法人治理结构，科研单位的工资也只能按一般事业单位工资制度来执行，最多适当考虑科研单位的一些特色，给予一定程度的自主权和灵活性，无法做到法人治理结构完全依靠市场自主决定工资水平和工资制度，并依据本单位的特点建立科学的工资制度，做好单位内部工资分配。

2.4 对国家拨款的项目缺少科学考核，投入产出无法准确评估

目前科研单位的经费划拨，工资奖金是按人头划拨，而这个划拨的人员经费标准是比较低的，远远达不到实际发放的需要，因此科研单位的工资奖金有相当部分来自国家的课题和社会课题。大型科研单位有足够的国家课题，但国家课题只有30%可以作为所谓的间接费用用于发放工资奖金。很多单位有资金，但没有可用于发放工资奖金的资金，在水井边活活渴死。即使他们把课题圆满完成，有关方面对研究成果也很满意，剩下的课题结余资金也不能发放工资奖金。也就是说，对于相当一部分科研单位来说，目前的问题不是增加财政拨款的问题，而是调整财政拨款用途的问题。很多单位反映，他们的单位不需要增加财政拨款，只需要适当调整财政拨款的使用政策即可解决当前缺少工资奖金的资金来源问题。那么，为什么纵向课题经费不能用于发放工资奖金呢？表面原因是财政拨款中已经有人头经费了，实际的原因是有关机构担心如果没有一个比例限制，一些单位会把课题经费大部分甚至全部用于工资奖金，没有资金购置设备进行实验和研究，无法完成项目要求的科研任务。这种管理方法是我们国家特有的一个现象。在国外，课题经费怎么用是科研单位的事，下达任务的部门只管课题承担单位是不是完成了任务，是不是达到合同中提出的各项要求。硬性规定人工经费的做法是很不科学的，因为不同的项目、不同的任务，需要的设备和试验用品的比例是不一样的。因此，我们要改变规定用于人员经费比例的做法，必须细化科研项目合同的内容，严格科研工作的考核，加强科研成果的评估，增强科研项目管理的科学性，同时也放开对科研单位研究经费使用的约束，让科研单位更加灵活地处理人员费用和设备实验费用的关系。

2.5 内部绩效考核压力过大，导致科研工作的短期行为

1985年科技体制改革后，科研人员工资与个人的绩效考核逐步建立起了联系。1993年工资制度改革确立了事业单位工资中活的部分，使个人绩效与浮动工资的联系有了制度安排。2006年事业单位建立岗位绩效工资后，加强了绩效考核，绩效考核结果与收入分配紧密挂钩进一步有了制度保证。岗位绩效工资制度建立起来后，绩效工资在科研人员的工资收入中比例越来越大，绩效考核结果对科研人员来说越来越重要。应当说，科研人员的绩效考核结果与其工资收入挂钩，对调动科研人员的积极性、鼓励多出成果起到了重要的推动作用。但也要看到，内部绩效考核压力过大导致了学术研究的短视性和短期行为。科研人员多出成果、快出成果的想法相当普遍，重应用项目、轻基础研究的行为趋向明显，功利化和利益驱动的科研活动越来越多，影响了科研机构的使命和国家战略的完成，也不利于科研机构的长期发展。同时，这种严格的绩效考核制度与科研工作 “容错”机制也不吻合，部分科研单位在考核 “指挥棒”的影响下，害怕研究失败对个人考核结果产生不利影响，不愿意承担高难度研究，影响了科研创新。真正的科学研究绝不是考核出来的，我们不知道对牛顿实行了什么样的考核制度使其发现了万有引力定律，不知道对爱迪生进行了什么样的考核使其发明了电灯，不知道对陈景润进行了什么样的考核使他在如此艰苦和简陋的条件下突破了世界性的数学难题，这些重大研究成果都与考核无关。一旦对研究进行考核，那么研究就只能跟着考核的指挥棒走，你考核什么，他就做什么，不可避免就形成了研究的功利性、短期行为，这样的考核对科学研究是毁灭性的。考核和激励是两件事，不能一说到激励就立刻想到考核。激励是多种多样的，对科学的热爱这种激励，可以说完全与考核无关。在坚持绩效考核的前提下，合理区分短期项目、中期项目、长期项目的考核办法和考核指标，遵循科研规律，建立容错机制，在这个基础上实施的绩效工资制度才是符合科研工作特点的绩效工资制度[3]。

2.6 各类科研单位情况复杂，不同单位之间收入差距过大

同属于事业单位，科研单位与高校、公立医院的情况完全不一样。高校和公立医院都是大致相同类型的单位，高校基本属于教育行政部门管理，公立医院属于卫生行政部门管理。但科研单位主管部门很复杂，很多部门都有自己的科研单位，虽然对国家科技行政部门有一些大的政策规定，但各个部门下属科研单位情况差异很大，包括财政保障的力度差别、交办课题经费多少的差别、市场创收能力的差别、收入分配政策的差别，等等。在这种情况下，虽然都是科研单位，科研人员的工资收入差别是很大的。以某省部门直属科研院所为例，该省的部门直属科研单位一共20家，2018年绩效工资水平最高的省环境科学研究院为人均30.65万元，最低的省血吸虫病防治研究所为5.94万元，差别近6倍。但高校的差别就没有这么大。该省直属高校82家，2018年平均绩效工资最高的学校为10.07万元，最低的学校为5.75万元，差别为1.75倍。而省直属13家公立医院中人均绩效工资最高的为17.22万元，最低的为4.82万元，差别为3.57倍。这是工资收入改革方面的政策性问题造成不同研究院所之间收入的差别过大，产生了明显的不公平。

3 改革完善科研单位工资制度的思考

3.1 加快对科研事业单位的整体改革

针对科研机构事业体制存在的问题，早在2000年国务院就提出了《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》 (国办发[2000]38号)。意见要求，技术开发类科研机构实行企业化转制，实行企业化转制，要通过转为企业或进入企业等方式向企业化转制，与原部门脱钩；为国家经济和社会发展提供重大基础或共性技术服务、无法得到相应经济回报的个别科研机构，通过调整结构、优化组合形成一支精干队伍，这些科研机构可以由原部门 (单位)继续按事业单位管理；承担军事科研任务的科研机构，原则上也要向企业化转制，具体转制方式和管理体制另行制定。社会公益类科研机构分别按不同情况实行改革。公益类研究和应用开发并存的科研机构，有面向市场能力的 (占总数一半以上)要向企业化转制；以提供公益性服务为主的科研机构，有面向市场能力的也要向企业化转制；主要从事应用基础研究或提供公共服务、无法得到相应经济回报、确需国家支持的科研机构，仍作为事业单位按非营利性机构运行和管理，其中具有面向市场能力的部分，也要向企业化转制并逐步与原科研机构分离。其他科研机构要向中介服务方向发展。

2000年7月，国家在继10个工业局所属的242家科研机构转制的基础上，又推出了建设部等11个部门 (单位)所属134家科研机构转制方案，总体上看转制是很成功的，很多院所在转制后仍然作为国家队，起到了行业技术进步领头羊和推动者的作用，有的成为上市公司，经济实力和科技实力大幅加强。后来国家又推出了一些单位的改制，但进展不太顺利。企业化有利于改变中国当前科研机构结构不合理的状况，强化研究开发工作的市场导向。独立于企业之外的科研机构过多，是中国科研机构结构不合理的一个集中反映。中国研究开发人员在科研机构、高等院校和企业三个部门的分布大约是37%、43%和20%;而美国的分布是6%、14%和80%，日本的分布是5%、35%和57%，即大部分在企业。同时，中国的研究开发经费在科研机构、高校和企业的分布是43%、2%和43%，大部分也是在科研机构；而美国的分布是10%、14%和76%，日本的分布是9%、20%和65%，还是大部分在企业。中国科技人员和科研经费分布不合理的状况，导致研究开发工作市场导向不强、成果转化少、产业化程度低[4]。2015年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化科技体制改革实施方案》 (中办发〔2015〕46号)，提出要 “坚持技术开发类科研机构企业化转制方向”，说明技术开发类的科研机构的转制要继续进行，需要在总结此前转制机构的经验基础上，把转制平稳有效向前推进。2018年国务院《关于优化科研管理 提升科研绩效若干措施的通知》 (国发〔2018〕25号)要求开展科研机构分类支持试点 “对从事基础前沿研究、公益性研究、应用技术研究开发等不同类型的科研机构实施差别化的经费保障机制”，这是促进技术开发类科研机构走向市场的重要措施。

科研机构改革仍然在路上，现有的科研机构未来要走三条道路。一是继续把技术开发型的机构推向市场，改制为企业；二是把一部分公益性研究机构改为非营利机构，让他们建立法人治理结构，形成自我约束能力，同时具有充分的自主权，以灵活的机制从事科研；三是少数基础理论研究和国家战略性的研究由国家主办、国家主管，按国家要求完成国家交办的任务。只有面向市场的科研机构转制搞活，减少国家财政支持的科研机构数量和人员，国家才有足够的力量确保那些国家应该承担的机构所需的资金，确保需要由国家来办的科研机构的科研人员工资水平。除了技术开发类科研单位转制外，其他科研机构也需要深化改革，要使各类科研机构都活起来，落实科研事业单位在编制管理、人员聘用、职称评定、绩效工资分配等方面的自主权，根据其特点和定位，逐步向不同的方向发展，真正形成符合科研规律，适合科研发展的体制机制。

3.2 理顺科研单位工资奖金的资金来源方式

从制度上来讲，目前事业单位的工资奖金所需要的经费是由国家财政统一划拨。这就是科研事业单位预算中的所谓人头费，即按人员数量和工资标准划拨的工资奖金费用。看起来国家财政保障了科研单位的工资奖金所需要的费用，给予科研单位很大的支持，是科研单位运转最重要的保障。但实际上，科研单位的工资奖金来源很复杂。

目前大多数公益性科研事业单位的工资奖金经费来源于三个方面：一是来自国家财政按预算划拨的人头费；二是来自国家下达的科研项目中按规定可提取的间接经费；三是来自面向市场的横向课题或服务取得的经费。我们常常看到相当多的科研事业单位面临的情况是，国家人头费不够，间接经费放不开，横向经费很勉强。所谓人头费不够，是指国家按目前的基本工资和绩效工资标准，拨给科研单位的财政经费低于科研人员的实际工资水平；所谓间接经费放不开，是指科研单位的科研项目，国家规定只能有30%作为间接经费可以用于发放劳务；所谓横向经费很勉强，是指不做横向课题，工资奖金经费不够，做横向课题，课题和科研院所的层次、水平、方向不吻合。不同的科研单位几乎都有这三个方面的资金来源，但不同单位的三个资金来源所占的比重不一样。这种情况是特定时期的特殊情况，随着科研事业单位改革的进一步深入，特别是分类推进改革的步子加快，工资奖金的资金来源管理也应当进行整合、理顺、加强。

随着科研单位改革的推进，根据工资奖金的资金来源不同，可以把科研单位分为三类。第一类是推向市场的单位，完全从向市场服务中获得资金，他们的工资奖金完全市场化，但国家要对院所领导人的工资水平进行管理。第二类是从国家的项目经费中得到资金的单位，在提高项目资金水平的基础上，国家不再划拨人头经费预算，项目经费使用完全放开，不设限制，工资水平和绩效工资总额也完全放开。这类单位要加强竞争，优胜劣汰，研究项目的资金要充足，研究成果的检验要严格。如同保送上研究生的道理一样，有的国家项目也可以不必招标投标，直接让有实力的研究团队承担，靠多年研究的成果建立起来的信誉，这也是一种竞争。第三类是国家完全保障工资奖金经费的单位，国家制定工资收入的标准并严格按标准发放，工资奖金经费全额保障，不再靠项目的间接经费，这类单位数量要少、人员要精，比如基本理论研究、必要政策支持研究、国家战略性研究等确需国家支持和保障的科研单位。达到这样的目标可能需要一个发展过程，在开始阶段无法一下子改变多种资金来源，但需要鉴别不同研究机构的性质，与机构的改革方向相配合，逐步理顺工资奖金的资金来源关系。

3.3 构建符合科研工资特点的科研人员工资制度

在讨论什么是适合科研单位特点的工资制度之前，首先我们应当理清一些基本概念。绩效和绩效考核是现代管理制度中对单位或者个人工作和工作成效的管理方法。绩效奖励是对那些绩效考核的结果比较优秀的单位和个人给予适当奖励的一种制度。而绩效工资是把工作人员的收入与其工作成效紧密挂钩，由量化的考核结果决定收入高低的工资制度。一般来说，那些直接产生经济效益的单位和工作比较适合搞绩效工资，而普通的事业单位比较适合搞绩效奖励。绩效工资和绩效奖励针对的情况不一样，绩效工资是你干多少活、出多少成果、为单位创收多少，就给多少工资。因此，把基本工资定得低低的，把工资的主要部分与工作成果挂起钩来，成果多绩效工资就多，成果少绩效工资就少。绩效奖励充分依靠基本的工作责任感和职业道德，注重长期激励，不把工作成果与工资过分紧密联系，但对出成果多的且确实有成就的给予一定的奖励表示肯定和鼓励。 因此，对一般事业单位来说，不是搞绩效工资，而是在绩效考核基础上的适当奖励。基本工资应当是工资的主要部分，绩效奖励一般在10%以内即足够了。现行的岗位绩效工资制度，把绩效奖励和绩效工资混淆，把所有单位都搞成了绩效工资，绩效工资在工资中的比重占到了一半以上，这不适合一般的事业单位，也不适合一般的科研单位。

科研人员的工资制度应当符合科研工作的特点，科研人员的激励可以分为短期激励、长期激励、自我激励三种类型。短期激励是指在较短的时期就能见到效果，在年终绩效考核时能够得到体现的激励；中长期激励是指在较长时期，即3到5年，甚至10年20年才能见到成效的激励；自我激励即对事业的热爱，没有任何激励也努力奋斗，不讲报酬、不计代价去为实现目标而奋斗。现行的岗位绩效工资制度，把科研人员激励简单等同于基于年度考核基础上的短期激励。国外对科研的考核一般以3至5年为一个周期，特别是基础研究，很少有把年度考核放在重要位置的。但国内却对短期绩效考核比较在行，对中长期的评价不在行，或者说很不在行，缺少对中长期绩效评价的制度安排。中长期基础性研究可能在相当长的时期内都无法出成果，但其研究具有战略意义，一旦成功就会发生革命性的变化。在目前的考核指标导向下，这样的长期的、基础的、战略性的研究得不到应有的重视，对国家长远发展和国际竞争将非常不利。此外，对一批真正的科学家，他们对科学的热爱、对国家的责任感，频繁的年度考核对他们是伤害，是对他们科学研究的干预。没有人能比他们更能评价科研项目的意义，没有人比他们更为国家的科研着急。对于这种自我激励，任何外在的考核激励都是多余的。而目前科研单位的绩效工资制度恰恰过分强调短期激励，忽视中长期激励，是没有正视和尊重科学家的自我激励。

不管什么类型的科研单位，总需要出科研成果，有的科研成果可能大一些，有的科研成果可能小一些；有的科研成果可能不需要太长的时间，有的科研成果则需要几年、十几年甚至几十年。虽然都是科研成果，但是性质差别很大。因此，科研单位的工资制度需要根据科研工作的特点，在三类激励的基础上建立不同的工资制度。对建立在短期激励基础上的工资制度，要加强年度考核的科学性，既要有量的考核，也要有质的考核，确实把科研成果作为工资收入分配。这种制度比较适合搞技术开发，搞短平快项目的单位和人员。对建立在中长期激励基础上的工资制度，首先要探索建立中长期的考核制度，在中长期项目研究过程中可以考核，但不能和工资挂钩，要建立容错机制，要和人员的聘用制度和聘用周期结合起来，加强中长期激励的有效性。对建立在自我激励基础上的工资制度，给予科学家充分的空间，让他们自由进行研究，探索新的科学研究方向，确保他们生活保障和应有的尊重。要允许这三类分配方式以及其他各种分配方式存在，给不同类型科研单位足够的选择空间，充分调动各类科研人员的积极性。

3.4 逐步实行科研人员年薪制

年薪制是伴随着现代企业发展而产生的一种职业经理人薪酬制度，很多市场经济国家的医生、高校老师、科研人员也采用年薪制。值得注意的是，年薪制并不是根据年度考核来确定年度收入的薪酬制度，年薪制在合同签订时就已经确定了年度薪酬总量，年度考核只是为了掌握履行合同的情况，或者有少量收入与考核挂钩。根据年度考核结果来确定工资的制度是绩效工资制度，在合同中就已经确定了年薪及相关要求的制度才是年薪制。因此，年薪制和绩效工资制最主要的差别在于激励的长期性。科研工作大都短时间内无法看到成效，甚至有科研失败的风险，不适合采用年度考核且根据考核结果确定科研人员的收入，而年薪制正好能为科研人员潜心研究提供稳定的收入保障和收入预期。国家已经下发文件鼓励高层次人才实行年薪制，科研单位是高层次人才集中的地方，在科研单位实行年薪制，既符合国家的有关规定，也适合科研工作的特点，与科研工作的要求相吻合。

在科研单位实行年薪制有多方面的意义。第一，有利于与国际接轨，实现人才流动、人才共享。除了特殊项目外，科研工作是开放的，人才是流动的。实行年薪制有利于我们与国际接轨，吸引各类优秀人才， “聚天下英才而用之”，进一步提高我国科研工作的国际水平。第二，有利于把薪酬改革与用人制度改革相结合，实现真正的聘用制度。目前在事业单位实施的聘用制对用人制度的影响不大，原因是多方面的，这导致了科研单位的人才流动难度大、单位用人制度不活、人才配置状况不理想。年薪制的重要特点就是把薪酬水平的确定与聘用期相结合，在聘用合同中，既明确聘用期间的待遇，也明确聘用期间的要求，聘用以年为单位，薪酬实行年薪，聘用到期聘用关系中止，合同确定的薪酬中止。第三，有利于克服激励短期化，强化中长期激励。在科研单位实行年薪制，可以充分发挥年薪制长期激励的优势，有利于解决我国科研单位缺少中长期考核的短板。聘用合同一般3到5年，年度考核了解工作开展情况、聘用合同履行情况；聘用合同到期，对合同期间的表现进行全面评价，工资收入按合同约定的水平支付。这样年薪制有利于中长期科研项目的开展，有助于解决过分强调短期激励导致科研活动短期化的问题。

3.5 建立和完善法人治理结构

按传统的事业单位管理方式，政府直接把科研单位微观的事情管了，包括科研单位研究什么、怎么研究、需要多少人、工资发多少、工资怎么发等国家都要制定文件，主管部门都要按照文件来进行检查，科研单位只能按这些要求去落实。建立法人治理结构后，科研单位成为一个真正的独立法人，科研单位内的管理事务全部交给科研单位自己去处理。建立事业单位法人治理结构是很早就提出来的命题。2011年，中办、国办发布了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，事业单位构建法人治理结构的基本治理要求主要有四方面：一是法定规则，其治理架构与决策方式、管理制度和监督机制、管理机制和组织目标等都是法定的；二是分权制衡，体现事业单位各权益相关者之间的权力分配与制衡关系；三是运作独立，自主管理、自主办理有关法定的业务，独立开展经营业务，独立承担法律责任；四是公开透明，保证事业单位接受社会监督[5]。为什么原来国家什么都管，建立法人治理结构后就可以把单位的内部事务交给单位了呢？最主要的是法人治理结构中有各方利益的代表，形成了单位内部的相互制约机制。

近些年来，事业单位法人治理结构建设试点取得了积极成效，特别是新型研发机构的探索，走出了一条与传统事业单位改革不同的路子，构建内部制约机制建设有明显进步。从事业单位法人治理结构的试点看，做得比较好的有以下几个方面：一是法人通过章程确定单位的运作要求；二是把决策和日常管理相分离；三是理事会的定期召开确定重大事项。但是最大的问题是理事的责任不明确，没有形成各方利益的相互制约，形不成实际的决策和监督机制。从试点的情况看，理事会刚成立时，理事会成员重视一些，参加理事会积极一些，发表意见认真一些，但时间一久，理事会就会逐步流于形式，事业单位又回到了向主管部门或主办单位负实际责任的状况。为什么会出现这样的情况？

事业单位法人治理结构与企业法人治理结构有一定区别，但是企业法人治理结构有许多可借鉴的地方。企业的董事分为执行董事和外部董事，执行董事是在企业高管任职的董事，外部董事是不在企业日常管理中任职的董事。外部董事分为股东董事和独立董事，股东董事由股东选出，独立董事由企业聘任。董事有领取薪酬的，也有不领取薪酬的；有在派出单位领取薪酬的，也有在公司领取薪酬的。无论谁派出、谁付薪酬，董事对公司负有勤勉和忠诚的义务。《中华人民共和国公司法》一百四十七条规定，董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。 第一百四十九条规定，董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。《中华人民共和国刑法》还对上市公司的董事、监事、高级管理人员违背对公司的忠实义务、利用职务便利致使上市公司利益遭受重大损失的处罚做了相应规定，这些规定对企业的董事提出了明确要求，责任是什么，没有承担相应责任怎么办，相关法律都做了明确的要求和处罚规定。

目前事业单位法人治理结构建设最核心的问题是理事会成员的责任不明确。要使事业单位法人治理结构真正发挥作用，必须借鉴公司法人治理结构建设的经验，像公司治理结构一样，对理事 (董事)明确提出任职要求，用法律形式明确事业单位理事会成员的法律地位和法律责任，让理事会成员有职有权，代表各个方面的利益，切实负起理事 (董事)的法律责任。代表各方派出的理事必须向派出单位和该法人单位负责。派出单位要把理事的履职情况作为干部考察的重要内容，如果派出单位代表没有认真履行相关职责，派出单位要追究责任。如果出现该法人单位出现重大决策失误和违反国家法规重大管理问题，属于理事责任的，应当追究理事会成员的责任。彻底改变把理事作为一种摆设、作为一种荣誉的做法，真正建立起法人单位的内部制约机制。

3.6 建立科研人员工资水平调查比较制度

在传统体制下，科研人员的工资水平与其他事业单位是完全一样的，没有体现科研人员的特点。建立市场经济体制以后，事业单位的工资逐步开始分化，与市场工资接轨是无法避免的趋势，这就需要建立科研人员工资水平的调查比较制度。

根据《公务员法》的规定，公务员与企业相当人员的工资水平试调查比较的工作已经进行了几年，取得了一定经验，但事业单位的工资调查比较才刚提出不久。2016年国务院发布《关于激发重点群体活力 带动城乡居民增收的实施意见》，在要求完善事业单位的工资水平决定机制时，提出 “在加强行业薪酬调查和信息发布基础上，探索建立体现行业特点的高校、科研机构薪酬调查比较制度。”这是首次在国务院文件中提出事业单位工资的调查比较问题。我们知道，公务员以综合管理人员为主，公务员工资调查的比较对象是企业管理人员，相对来说比较单一。事业单位以专业技术人员为主，专业技术人员涉及很多行业、很多类型、很多专业，各个行业有各个行业的特点，比较起来不那么简单。日本、美国等一些国家的公立学校、公立医院和公立研究机构属于公务员，在公务员工资的调查比较中就包含了对民间相关机构的工资调查。而我国的公务员中不包含事业单位，事业单位的工资需要进行单独的调查。当然不是事业单位每一类人员都需要通过调查比较的办法来确定工资，比如国家法律已经明确规定义务教育学校教师工资不低于当地公务员的工资水平。而科研单位不一样，企业的科研人员也相当多，高校也有相当多的人员专职或兼职从事科研工作，通过市场的调查比较来确定科研人员的工资水平很有必要。因此，国务院提出在高校和科研机构进行工资调查的试点，是针对目前科研人员工资确定缺少客观依据提出来的现实问题，也是对未来科研单位工资确定机制的有益探索。

科研单位工资调查比较是一项新工作，需要进行深入研究，提出可行性方案，调查范围由小扩大，循序渐进开展。工资调查比较是一件很专业的工作，要有专门的调查机构开展，或者委托具有资信的咨询机构进行调查；调查对象对调查数据有很大的影响，不同的调查对象会得出不同的调查结论，因此要经过充分论证，合理确定调查对象；要重视调查方法的研究，确保调查获得的数据真实可靠；要制定可行的比较方案，确保把相同层级的人员进行准确比较。调查比较工作初始阶段，可以把调查出来的市场工资水平作为一个参考因素，在调查比较工作逐步成熟后，再将调查出来的市场工资作为确定科研单位工作的主要依据，实现科研人员工资完全与市场接轨。