加强上海养老护理服务人员队伍建设的策略研究

□ 徐坚成

上海是全国老龄化程度最高的城市，截至2020年，上海60 周岁及以上户籍老年人口达到540 万，占户籍总人口的比例超过35%，养老护理服务任务十分艰巨。广大养老护理服务人员是养老服务的专业提供者与执行者，是养老服务体系中最为关键的要素。目前，上海已基本形成了一支由养老机构护理员、居家养老护理员、老年护理机构护理员等组成的一支养老护理服务人员队伍。本研究通过综合运用面上数据统计、问卷调查、座谈访谈等方法，描述目前上海养老护理服务人员队伍建设的基本现状与特征，揭示所存在的主要问题，提出加强队伍建设的基本思路与对策建议。

一、上海养老护理服务人员队伍的现状及主要特征

按照养老护理员新的国家职业标准，结合上海长护险工作实际，本研究聚焦的养老护理服务人员是指：在养老机构、社区和家庭专门提供养老护理服务，以及在护理站从事长护险养老护理服务的人员。截至2019年年底，上海养老护理相关从业人员总计约10 万人。其中，在市民政部门的数据库登记的有3.08 万人，在市医保部门的数据库登记的有5.44 万人，市卫健委调查摸底1.5 万人（不包括医疗机构中的护工或护理人员）。整体而言，上海养老护理服务人员队伍呈现“四高四低”特征。

(一)年龄结构偏高，学历水平偏低

上海养老护理服务人员的平均年龄为50.9岁，与上海登记就业人员平均年龄36.7 岁相比明显偏高，上海养老护理服务行业的从业人员年龄老化的现象较为突出。从养老护理服务人员的年龄结构来看：“50 后”占5.6%；“60 后”是养老护理服务人员的主力军，约占57.1%，其次是“70 后”，约占30.1%，后两者合计所占比重接近90%；“80 后”占5.4%，“90 后”“00 后”合计所占比重仅为1.8%，年轻人从事养老护理服务的积极性明显偏低。

从上海养老护理服务人员的文化程度来看：平均受教育年限为9.4年，其中小学及以下学历的养老护理服务人员约占5.9%，初中学历的约占78.9%，两者合计为84.8%；大专及以上学历的仅占4.4%，这一比例仅是上海登记就业人员（44.4%）的10%，养老护理服务人员的文化程度总体上相对较低。

（二）劳动强度偏高，待遇收入偏低

调查结果显示，上海养老护理服务人员平均每周工作5.6 天，每天工作9.9 小时，每周工作54 小时。由于很多失能、半失能老人都需要全天候的陪护，养老护理服务人员的工作时间大多超过了每周40 小时。从每位养老护理服务人员照护的老人数量来看，平均为8.5 人。与日本养老护理服务人员平均照护3.4 位老人相比，上海养老护理服务人员照护老人数量是日本的2.5 倍，工作强度明显较大。

从上海养老护理服务人员的收入水平来看，平均月收入为5 064 元，明显远远低于全市平均工资水平。高强度的工作量与劳动收入的失衡，既不利于提升养老护理服务的专业水平和服务质量，也不利于提升职业声望和行业吸引力，成为人员招聘困难、人员流动性强、制约从业人员队伍发展的首要因素。

（三）职业流动性偏高，社会地位偏低

上海养老护理服务人员在当前单位就业的时间平均为12.6 个月。其中，就业时间不足1年的约占67.8%，就业时间为1～2年的占27.8%，2年以上的仅占4.4%。养老护理服务人员在同一家单位的就业时间总体较短，这意味养老护理服务人员平均1年左右就会换单位，职业流动性较高，稳定程度不高。同时，从座谈中了解到，有部分养老护理服务人员不太愿意跟周围朋友透露自己的职业，觉得职业的社会地位低，怕被人看不起。

（四）持证上岗率较高，综合素质偏低

统计数据显示，上海持有各类证书的养老护理服务人员约占94.8%，持证上岗率总体较高。但从养老护理服务人员职业技能等级结构来看，持有上岗证的仅有30.8%，持有养老护理员（初级）或养老护理员（医疗照护）（初级）证书的有48.1%，中级以上职业技能证书的持证率仅为8.7%。同时，从座谈中了解到，养老护理服务人员中职业道德、沟通技巧、心理陪护能力、应急处理能力等综合素质偏低的现象仍较普遍。

二、上海养老护理服务人员队伍建设面临的问题

（一）养老护理服务人员教育培训体系尚不健全，造成专业源头培养和技能实务培训还不到位

上海老年护理学科建设仍处于起步阶段，教材建设、课程设置、教学方式、专业师资等方面均需要加强，具有实践经验的实务教师严重匮乏，专业实践严重不足，实习基地建设亟待加强。由于养老护理服务职业缺乏吸引力，入职补贴政策尚未实施，相关专业毕业的学生大都不愿从事这项苦、累且不受尊重的工作，真正到岗就业的比例很低，从事养老护理服务的人员大都不具备专业知识背景，专业性人才储备严重不足。上海养老护理服务人员岗位技能培训体系不完善，本市养老护理服务人员培训和管理涉及部门多，各部门要求不一，总体来看，涉及养老护理服务的培训内容大同小异，包括基本的生活护理和照料项目，但各项目补贴政策却不同，有的有补贴，有的没有补贴。同时，由于养老护理服务人员缺口较大，目前较多培训学校未严格按照理论和实习时间要求开展培训，造成培训质量参差不齐。

（二）养老护理服务人员技能评价标准尚未统一，对评价结果应用和市场识别带来一定影响

当前，上海养老护理服务人员培训与资质证书共有4 类：养老护理员岗位培训、养老护理员国家职业资格培训、养老护理（医疗照护）课程培训、健康照护（专项职业能力）培训。各类证书的发放或管理部门各有不同，如养老护理员证书由民政部门牵头负责发放，养老护理（医疗照护）证书由医保部门牵头负责发放，健康照护（专项职业能力）证书由卫健部门牵头负责发放，各部门的评价方式、管理模式、结果应用和补贴政策均存在一定差异，在教材开发、课程设置上存在交叉重复现象。全市统一的养老护理服务人员水平评价体系和技能等级认定体系尚未有效建立起来，没有形成养老护理服务人员职业化的岗位等级晋升体系，与职业等级认证挂钩的薪酬激励制度不健全，养老护理服务人员缺少足够的职业发展空间。

（三）因缺乏统一的服务费用价格体系而产生的收入差距，成为养老护理服务人员队伍不稳定的主要因素

长护险在上海试点实施后，养老护理（医疗照护）持证人员由长护险支付的工资标准为65 元/小时，养老护理和健康照护这两类持证人员仅为40 元/小时，而养老护理员上岗证持证人员仅能从事养老护理服务补贴的项目，薪酬标准为32 元/小时。按照养老护理员不同水平、不同服务质量进行梯度支付的政策设计本身是合理的，但现实中，不同身份标签下的养老护理服务人员之间的实际水平并无显著差异。基层反映，养老护理（医疗照护）员多为“速成”，在这种情况下，差别化定价导致了“失衡”：在经济利益的驱使下，服务机构（如护理站）倾向于派出养老护理（医疗照护）员开展65 元/小时等级的服务，既增加老年人自负费用的支出，又浪费长护险资金；培训机构倾向于开展医疗照护培训，养老护理员培训相应缩减；养老护理服务人员的非正常流动加剧。虽然从事不同类型养老护理服务的从业人员之间，服务内容和质量并无显著差异，却存在较大收入差距。众多的养老护理服务人员争相报考养老护理（医疗照护）证书，但实际服务能力并不比养老护理员证书更高，使得养老机构或社区养老服务组织的护理员更显紧缺。

（四）上海养老护理服务人员管理体制尚不完善，队伍种类多但管理统筹协调的合力不强

当前上海养老护理服务体系的从业人员队伍包括：家政服务人员、养老护理（机构、社区和居家）人员、养老护理（医疗照护）人员、健康照护人员，其中养老服务员和长护险服务员分别提供居家养老生活服务和专业护理服务。这几支人员队伍分别由市民政局、市医保局、市卫健委等职能部门和家政协会等行业组织分别主导，工作性质内容相似，但机构“隶属”不同，服务人员“出身”不同，薪酬标准存在差异。人员队伍建设在职业发展、服务标准、薪酬保障等方面缺乏整体的思考和规划。上海目前尚无统一的数据库管理平台，不能及时、全面地反映上海养老护理服务人员队伍全貌。各部门数据采集工作基础不一，基于不同应用目的实施数据归集、管理，现有数据结构差异大，难以相互共享应用。相较起来，目前民政部门的信息库相对较好，数据质量较高。

（五）养老护理服务人员收入待遇和社会地位偏低，严重削弱职业吸引力

上海养老护理服务人员待遇总体偏低、社会地位不高，在长护险试点后，除了护理站的养老护理服务人员工资待遇有极大的提高（8 000～10 000 元/月）外，在养老机构、社区养老服务机构里工作的养老护理服务人员收入水平一般在4 000～5 000 元/月。同时，与外省市相比，针对养老护理服务人员的入职、落户、住房等方面激励性政策缺失，如入职补贴、岗位补贴等差异化类别补贴政策均未得到有效落实与执行。这种薪酬条件在现在的上海难以吸引和留住比较优秀人才，职业对本地户籍人员和年轻人均缺乏吸引力，人员储备严重不足。全社会对养老护理服务人员工作的认同、认识程度不高，养老护理服务人员的职业发展软环境亟待改善，在一定程度上说，养老护理是一个又苦又累又不受人尊重的职业，离“受人尊敬、令人向往”的职业目标差距甚远。

三、上海养老护理服务人员队伍建设的战略思路

加强上海养老护理服务人员队伍建设要遵循职业化、专业化、社会化、标准化、信息化和协同化的发展趋势。

（一）坚持职业化道路，探索建立养老护理服务人员的职业发展体系与岗位晋升通道

职业化是养老护理服务人员队伍建设的当务之急，要加强政策体系构建，探索完善养老护理服务人员的职业发展体系，建立全市统一的养老护理服务人员综合水平评价体系和技能等级认证体系，通过星级评定和技能等级证书考试，明确职业范围界定、规范职业资格准入、健全职业规范标准、建立职业发展序列、抓好职业水平评价、落实职业保障措施，逐步规范养老护理服务人员职业化发展路径，构建合理的岗位晋升通道，努力探索养老护理职业发展体系。[1]

（二）坚持专业化方向，加强养老护理服务人员的源头培养与技能培训体系建设

专业化是养老护理服务人员队伍建设的“生命线”，要坚持职业培训与学历教育并重，养老护理服务专业发展要走“引进培训和教育培养并举”的路子。[2]针对目前人员队伍中专业化、职业化人才较少的现实，短期内要充分利用高校、社会培训机构等各种教育培训资源，加强养老护理服务人员职业技能培训，充分满足养老服务业不断发展的人才培养培训需求，将为数众多的在一线岗位半专业或非专业的养老护理服务人员提升转化为具有一定专业水准的养老护理服务工作者；从中长期要求来看，要着力抓好源头培养，中高等职业教育要加快养老护理服务的相关专业建设，高度重视院校养老护理服务专业人才培养、学科建设和课程设置，加快提升养老护理服务专业人才培养的自主供给力。

（三）坚持社会化导向，提升养老护理人员配置的市场化水平

坚持发挥好政府在养老护理服务的政策引导、财力保障等方面的作用，逐步将社会化的运作方式运用到养老护理服务人员培养、评价、使用、激励等各个环节，推进政府投入方式的社会化，探索政府社会服务外包等方式。坚持推动养老护理服务人员使用方式、资格认定、培养培训和服务保障的社会化趋向，凸显养老服务机构、社区护理站等用人单位在养老护理服务人员使用开发中的主体地位，成为养老护理服务人员吸纳的重要载体和人才使用的主要舞台。发挥市场机制在人才配置中的作用，逐步形成政府调控、行业指导、用人单位自主、个人自由选择的灵活用人机制，增强养老护理服务人员队伍整体活力。

（四）坚持标准化服务，建立与服务质量相挂钩的服务费用价格体系

研究制定居家普通养老护理和居家养老护理医疗照护的服务标准，明确岗位责任书，明确相应的服务内容、服务规范、时间、人员资质要求。在养老护理员职业技能和水平综合评价统一的基础上，根据相应的服务内涵，按照养老护理服务人员不同水平、不同服务质量进行服务费用的梯度支付设计，建立起统一的服务费用价格体系。服务费用价格体系可以强化与养老护理服务人员综合水平评价等级相挂钩的价格导向，形成合理梯度。确保基本相同的服务内容和服务质量的收费趋于一致，薪酬体系必须体现同工同酬。

（五）坚持信息化建设，实现全市养老护理服务人员基本信息互通共享

遵循科学性、系统性、适用性和开放性4大原则，以建立全市统一的养老护理服务人员数据库为宗旨，做好数据库标准体系框架的顶层设计，明确“养老护理员”的统计范畴，规范统一市民政局、市医保局及市卫健委所管辖的养老护理服务人员队伍人员信息采集的数据库字段，制定规范化的信息归集和使用标准，形成以身份证号码为基础的统一、可查询的养老护理员数据库，从根本上解决信息互联互通、资源共享的问题，全面提升上海养老护理服务人员管理的信息化水平，未来实现全市养老护理员的个人基本信息的社会共享，如姓名、年龄、性别、星级、供职单位等可供社会公众查询。

（六）坚持协同化管理，建立统一的管理体制协同推进队伍建设

面对当前上海各支养老护理服务人员队伍分属市民政局、市医保局、市卫健委等职能部门和家政协会等行业组织主管的局面，人员在培训、认证、价格体系、信息数据库等方面均存在多头管理、各自为政的现象。建议确立一个牵头部门统筹管理各类养老护理服务人员队伍建设，由牵头部门联合其他部门协同推进队伍的政策体系建设，统筹管理养老护理服务人员队伍建设的各类事宜，抓好队伍的培养、引进、使用、评价、激励、保障等各个环节，构建起各部门内外结合、相互协调、合力推进本市养老护理服务人员队伍建设的格局。

四、加强上海养老护理服务人员队伍建设的对策建议

（一）建立统一的养老护理服务人员综合职业评价体系

建立多维度、多要素的职业评价体系，评价体系的评价要素包括6 个方面，分别为：“相关专业水平”“受教育程度”“工作年限”“专业背景”“资质证书”“获奖情况”。在此基础上，设置合理的综合水平等级梯度。根据养老护理服务人员不同的能力水平，将养老护理分为五个等级，即一星、二星、三星、四星、五星。星级由养老护理服务人员本人向市养老服务行业协会提出申请，由行业协会进行评定，市民政部门将养老护理员晋升情况记录于数据库。在养老护理服务人员水平综合评价统一的基础上，强化与养老护理服务人员水平相挂钩的价格导向，研究制定与水平等级挂钩的养老护理服务费用价格体系，形成合理梯度。

（二）建立统一的养老护理服务人员技能等级认证体系

待国家养老护理员职业技能标准出台后，积极探索开展职业技能等级认定工作，逐步建立统一的养老护理服务行业培训教材、技能等级，推动实施养老护理员职业技能等级认定的试点工作，通过技能评价引导劳动者提高专业技能水平和就业能力。将护理人员培训和评价工作整合为全市统一的养老护理员培训及水平评价体系，形成全市统一规范的培训大纲、标准、教程和师资，统一政策执行培训费补贴。

（三）建立统一的养老护理服务人员薪酬支付体系和激励机制

研究制定居家普通养老护理和居家养老护理医疗照护的服务标准，合理制定居家养老护理服务的服务规范标准与支付薪酬标准，明确服务内容、服务规范、服务时间、人员资质的要求，依据“以项目为主、兼顾服务人员资质”的待遇支付原则，对居家普通养老护理和居家养老护理医疗照护项目分别定价，并根据相应的服务内涵，按照养老护理服务人员不同水平、不同服务质量进行服务费用的梯度支付设计，体现不同资质人员的劳动力价值，建立起统一的服务标准费用支付体系。

（四）建立统一的养老护理服务人员数据库

研发编制全新的上海市养老护理服务人员数据库信息系统，明确各类养老服务机构中提供相关护理服务的，均纳入“养老护理员”统计范畴。建立统一的养老护理服务人员数据库需涵盖每个人的相关信息，包括3 部分信息，即基本信息、工作信息、资质信息，形成清晰的个人职业档案。加强全市养老护理服务人员数据库系统的维护与监管，及时公布与养老护理员有关的诚信信息，并与护理员星级挂钩；通过数据库申报与审核的方式落实各类与养老护理服务人员有关奖补政策。

（五）做好养老护理服务人员源头培养与人员储备工作

着力抓好源头培养，鼓励支持各类院校开设养老护理服务相关专业或课程，重视院校养老护理服务专业人才培养的总体规划、学科建设和课程设置，加快提升养老护理服务专业人才培养的自主供给能力。改进专业培养方式，落实养老护理服务相关专业一定课时的专业实习要求。重点扶持一批具有专业优势和专业特色的高校成为养老护理服务专业人才培养基地，在全市养老机构中认定一批养老护理服务工作实习基地，提高专业学生实务操作能力。对投身养老护理服务行业的院校毕业生给予一次性入职补贴，鼓励更多的较高学历就业者选择养老服务业，做好人员储备工作。

（六）健全养老护理服务人员的技能素质培训机制

加大养老护理服务人员社会化培训资源供给，加强养老护理服务相关企业和单位对一线护理人员的技能培训，加快引进国外知名品牌的养老护理服务培训机构、师资和课程，提升上海养老护理员培训能级。制定完善养老护理服务人员岗位轮训制度，规定从业者每两年参加岗位培训的时间累计要超过半个月，每5年要有一次脱产一个星期以上的集中培训。对养老护理服务人员进行规范化专业培训，着力提升养老护理服务人员的实务操作能力。

（七）营造良好的养老护理服务人员队伍可持续发展环境

通过各种媒体加大宣传，广泛宣传养老护理服务人员队伍建设政策和典型人物事迹，提高养老护理服务职业荣誉感，营造全社会尊重理解支持养老护理服务从业人员的良好氛围，引导更多劳动者积极从事养老护理服务行业。行业主管部门要通过政策支持，鼓励养老护理服务行业开展各类形式劳动竞赛和技能比赛，各区要积极开展养老护理专场技能竞赛。