完善公务员奖惩制度的思考——以突发事件应对为背景

□ 徐 维 刘志刚 张 伟

科学技术的发展以及基于技术的决策机制使得原本具有风险的领域相对安全，比如疫苗的推广降低了某种瘟疫爆发的风险。但是，“与过去社会相比，我们的不同又体现在所面临的更大的风险”。[1]科学技术的发展同时带来了新领域的风险，比如杀虫剂的运用增加了环境污染的风险。风险社会面临的更大风险之一，就是突发事件发生的频率可能更高，涉及的关系可能更加复杂。在这样的背景下，风险社会对政府治理能力提出了重大挑战。公务员是政府风险规制决策的主要执行者、突发事件应对的先行者，公务员的行为选择是突发事件应对是否有效的重要因素。奖惩制度是引导和规范公务员行为的重要制度。

在制定公务员奖惩制度的过程中，要想充分发挥奖惩制度功效、引导公务员行为与风险决策目标方向保持一致，需要在科学的人性假设基础上进行奖惩制度设计。公务员“经济人”“社会人”“公共人”的不同假设影响奖惩制度设计的不同方面。而在突发事件应对中，奖惩制度设计的重点可能有别于平时。

一、“经济人”假设影响奖惩要素中经济利益的比重

制定政策时能否正确认识公务员群体的利益需求、行为动机都直接关系到制度设计是否科学。按照公共选择理论，公务员在政治市场上扮演着“经济人”的角色，会基于自利的动机谋求自身利益最大化，这种自利的动机甚至会超越法律的规制，带来不利的法律后果。作为“经济人”的公务员，在作出行为选择时会理性权衡自身行为的成本收益。简言之，一般情况下，作为“经济人”的公务员可能会权衡的因素包括薪水、职位、权力等。“既然官僚和企业主管都是人，那么我们就有理由假设他们都会倾向于所爱之物多多益善。”[2]

（一）我国公务员奖惩制度中的奖励标准

我国的公务员奖励分为年度考核奖励、综合性奖励、专项重要工作奖励和突发事件工作奖励等。国家对专项重要工作奖励和突发事件工作①奖励的奖金标准并未作统一的规定，通常是各地区、各部门设立专门奖励基金，设定相关奖励标准，或是对照综合性奖励奖金的种类及标准发放。近年来，各地加大公务员及时奖励的工作力度，尤其是明确应当及时奖励那些在处理突发事件和承担专项重要工作中表现突出的公务员。

按照《中华人民共和国公务员法》的规定，“年度考核奖励的对象是定期考核等次为优秀、称职的公务员。奖金标准为本人当年12月份的基本工资，兑现时间为下一年的1月”。[3]

综合性奖励分为嘉奖、记功、授予称号三大类，其中记功分为三等功、二等功、一等功。2008年《公务员奖励规定（试行）》确定了具体的奖金标准，2018年将奖金标准②调整为从1 500元到20 000 元不等。

（二）“经济人”假设下应适当提高奖金标准

从激励理论的视角来看，“激励是激励主体通过运用一定手段和方式，让激励客体产生积极行动，进而实现激励主体所期望的目标”。[4]激励主体的手段和方式必须达到让激励客体产生积极行动的程度，只有这样才能产生激励的效果。

我国公务员年度考核奖励奖金为当年12月份本人的基本工资，能获得年度考核奖励奖金的为年度考核为优秀和称职等次的公务员。尽管对被评为优秀等次公务员的比例有具体的限额，但对称职等次并无限制。可以看出，年度考核奖励奖金覆盖范围过广、奖金金额不大，难以发挥制度设计初衷的激励作用。

综合性奖励奖金的标准较2008年有较大幅度的提升，但与其他行政奖励相比，这一奖金标准还存在提升的空间。以举报食品药品违法行为为例，2017年新修订的《食品药品违法行为举报奖励办法》对单次举报奖励的限额进行了调整，由原先的30 万元调整为50 万元。具体奖励标准分为三个等级，对一级举报③奖励的规定为“一般按涉案货值金额或者罚没款金额的4%～6%（含）给予奖励。按此计算不足2 000元的，给予2 000 元奖励”[5]。不管罚没款金额是多少，只要属于一级举报，举报人最少可获得2 000 元的奖金，涉案货值金额很大或是罚没款金额很大的案件，举报人获得的奖金更为可观。相比之下，公务员获得嘉奖的奖金为1 500 元，获得嘉奖的条件是表现突出。一般来说，嘉奖是与年度考核结合的，对年度考核优秀的可以予以嘉奖。但年度考核优秀的比例限制在总人数的20%以内。④相比之下，公务员获得奖金的难度更大，金额却更小。尽管公务员奖励秉承着“精神奖励为主、物质奖励为辅” 的基本原则，但要达到激励的效果，需要重视公务员作为“经济人”的前提假设，同时也不能忽视手段与目的的匹配程度，基于此可适当提高公务员奖励的奖金标准。

（三）“经济人”假设下应加大追偿力度

与增加奖励奖金相对应的是现金罚。尽管从国际比较的角度来看，德国联邦公务员⑤的惩戒措施当中包括罚款、降低薪金。[6]但由于我国现行公务员惩戒制度中的处分举措，会间接影响公务员的经济利益，因此不建议再增设现金罚。⑥

需要注意的是，应当加大对公务员违法行为造成损失的追偿力度。对因公务员的行为造成行政相对人损失，引发行政诉讼，行政机关败诉并赔偿的，行政机关应当向承担责任的公务员进行追偿。对于没有受害人，但给国家和社会造成损失的，同样应当加大追偿力度，以促使公务员紧绷责任之弦，不断规范自身行为。

二、“社会人”假设影响奖惩方式中的集体奖惩的力度

显然，用“经济人”假设不能完全解释公务员的行为动机，公务员并非简单地权衡经济利益得失而作出各种行为。“我怀疑其中的原因之一是，官僚们拥有多种偏好；只有部分行为可以通过假设他们为得到更高薪水、更高的职位或更多的财政预算而拼搏来解释。”[7]公务员的部分行为可以用“经济人”假设来解释，还有些行为可以用“社会人”假设来解释。基于“社会人”假设的公务员更加重视社会需求，如良好的合作关系等。同时，对公务员个人的奖励可能会带来不良竞争，因为“无论在什么组织里面，只要个人或者团队存在竞争关系，而且只有最优秀的才能得到奖励，那么每个人或者团队都会把信息藏起来”。[8]基于此，从“社会人”的角度出发，在重视公务员社会需求的同时,应避免公务员因个人经济利益追求形成不良竞争，这是在进行公务员奖惩制度设计时要重点考虑。直面这一难点，集体奖惩或许可以作为提升奖惩制度功效的一种有益尝试。

（一）我国公务员奖惩制度中的集体奖惩

从制度设计来看，2008年《公务员奖励规定（试行）》明确可以酌情给予受奖励的公务员集体一次性奖金，但奖金原则上不能发放给个人，只能作为集体的工作经费使用。从制度实践来看，2019年第九届全国“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”共表彰了192 名公务员和98 个公务员集体。我国公务员惩戒的处分措施只针对公务员本身，并无集体惩戒的相关规定。在实践中，有“集体免职”⑦的组织处理形式，但不属于行政处分。

（二）“社会人”假设下应当加大集体奖励力度

根据霍桑实验的结论，员工的成功来自于集体的协作，应当提倡对团队整体的奖励，而非对个人的奖励。运用到公务员奖励制度上，就是要加大集体奖励力度，激发公务员群体为集体目标而努力。这种尝试在某种程度上可能会带来更优的内部治理，因为公务员对一个合作体系的服从也是基于这样一种确信：别人也要尽他们的一份职责，“当公民相信或者合理地怀疑其他人不会尽职时，他们就会想法躲避做出自己的一份贡献”。[9]

（三）“社会人”假设下应当完善公务员诚信档案

作为“社会人”的公务员，良好的人际关系、良好的社会形象等是他们的普遍需求。但同时，作为“经济人”的公务员会在经济理性和公共理性之间摇摆，需要构建权力行使的制度约束，方能有效控制摇摆。“公务员诚信档案就是现代权力规制的制度创制。它通过对公务员自我职权范围内的行政事项、服务质量、期限、保障等作出承诺及兑现‘记录在案’……从而倒逼公务员践承行政承诺，提升信用等级，避免政务失信。”[10]建立健全公务员诚信档案制度，在某种程度上可以提升公务员的“敬畏”心，使公务员“敬畏”规则、法律制度。完善公务员诚信档案可有效提升公务员诚信履职的意识，形成诚信的政务环境，约束和监督公务员的个人行为。

三、“公共人”假设影响突发事件应对中公务员奖惩制度的设计

与一般情况相比，突发事件往往不确定且风险较大，危险明显。处在突发事件中的公务员，其行为动机应更多体现“公共人”假设的特点。对突发事件应对中的公务员进行奖惩，要及时、准确、合理。

（一）基于“公共人”假设的公务员行为有利他倾向

突发事件应对中，作为“经济人”的公务员，基于对行为的成本收益作一下衡量，可能会作出与组织目标相反的决定。以疫情防控为例，“敢于担当”的风险是易被感染甚至丧生。与生命相比，其他的收益都不足以让“经济人”去冒险。但作为“社会人”的公务员可能会基于声誉、合作等考虑而直面生命危险去履职，但他们可能积极履职，也可能被动消极履职，效果差异明显。那么，在突发事件应对中，为什么会有那么多勇于担当、不计风险、不计报酬的公务员？“对很多公务员来讲，到公共部门任职并不像市场方法所指的那样是基于经济上的考虑，而是希望通过其在政府中的职位来实现其对某些政策价值所承担的责任。”[11]

基于“公共人”的假设，公务员的行为动机呈现出利他主义色彩。这种利他主义，是基于公共服务的动机，也是基于个人的道义责任。“海难中船长对其船员应尽的义务；船员对旅客应尽的义务；战争中战士对妇女儿童应尽的义务；这些义务赋予相关行为人道义责任，不是保全自己的生命，而是为他人作出牺牲。”[12]

（二）突发事件中公务员奖励工作更应及时

及时开展公务员奖励是我国公务员奖励制度的要求，在应急状态下更应如此。《中华人民共和国公务员法》明确规定，对在抢险、救灾等特定环境中做出突出贡献的，给予奖励。《中华人民共和国突发事件应对法》⑧明确对参加应急救援工作表现突出的公民给予表彰或者奖励，公务员参加应急救援工作同样适用。

在2020年应对新冠肺炎疫情造成的突发公共卫生事件过程中，我国的表彰奖励工作充分落实了国家对突发事件奖励要及时的要求。疫情爆发之初，人力资源社会保障部在第一时间提出对疫情防控突出贡献者给予及时表彰奖励，同时提出对于获得嘉奖、记功、记大功奖励的事业单位工作人员给予一次性奖金，规定获奖人员所在地区或者单位经批准可以追加其他物质奖励。各地相继发布通知，对在一线有突出贡献的机关事业单位个人和集体进行重点奖励。2020年9月，全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会召开，之后各地各行业相继召开表彰大会，强化及时奖励，及时立标杆、树典型，为公务员提供行为指引。

（三）突发事件应对中应重点奖励能力、贡献而非努力

不同情况下奖励的标准可能会有差异。比如一般情况下，公务员奖励制度的重点在于勤勉，而在突发事件应对中，可能会将重点放在应急能力上。同时，不同的奖励标准之间本身也可能存在冲突，比如把事情做对和把事情做好。“一种基于正确性，另外一种则基于实践性……改革者想要参照完美的质量标准来规范各种职务行为，但这和基于内化实践的质量标准之间有着不可调和的矛盾。”[13]

突发事件应对中的奖惩标准建立在具体的考核要求和行为能力判断基础上。按照2003年人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》的要求，公务员应当具备应对突发事件的能力。在疫情初发阶段，公务员应当“有效掌握工作相关信息，及时捕捉带有倾向性、潜在性问题，制定可行预案，并争取把问题解决于萌芽之中”“面对突发事件，头脑清醒，科学分析，敏锐把握事件潜在影响，密切掌握事态发展情况”。[14]

具体到应对2020年新冠肺炎疫情造成的公共卫生突发事件中，我国的公务员奖惩工作体现了重能力、重贡献的标准。“什么算做贡献，这取决于一个特定社会所恰好看重的各种才能。”[15]在突发事件应对中，公务员奖惩制度突出体现了这个特定社会所看重的应对风险的能力。能者上，不能者下。从根本上说，这是因为我国的奖惩制度建立在绩效基础上，绩效指向的是结果而非过程。公众不关注政府想了什么、做了什么，只关注政府提供的公共服务是否保质保量。同理，在公务员奖惩方面，尤其是在突发事件应对当中，关注的是应对风险的效果。

（四）惩戒措施要实现与容错机制的平衡发展

风险规制决策本身就是一场风险。以新冠肺炎疫情初发阶段为例，专家介入可以在一定程度上加快决策的速度、提高决策的质量。但风险规制决策绝不仅仅只需要考虑技术层面，社会生活、政治生态、国际影响等多重因素均影响着风险规制决策。即便只需要考虑技术层面，仅是判断风险在多大范围内存在、规制手段可以将风险控制到何种程度，就存在误判的风险。无论是“经济人”“社会人”，还是“公共人”，公务员首先只是普通人，对于公务员而言，风险规制决策同样是一场风险，风险意味着有可能出错。因此，在风险社会下更需要建立健全公务员的容错机制。

惩戒措施与容错机制的平衡发展包含两方面的内容：一是宽容公务员在改革创新中的错误，明确目的正当、禁止排除、程序合规、行为合法、结果合理但存在一定瑕疵的改革创新行为，与应当惩戒的违法违规行为的区别。基于此，按照习近平总书记“三个区分开来”的重要指示精神，应当明辨“为公”还是“为私”，分清“无心”还是“有意”，判定“无禁”还是“严禁”⑨，以平衡突发事件应对中公务员的惩戒与容错。二是对犯错受到惩戒的公务员要有宽容帮扶的具体举措，将对受处理或者处分人员的帮扶回访作为落实惩前毖后、治病救人方针的重要抓手。比如，2019年6月，天津市出台《受到处理或者处分党员帮扶回访工作办法》，加强对受处分党员的激励，使受处分的党员积极改进错误并得到合理使用。

四、完善我国公务员奖惩制度的路径思考

基于人性假设的思考和突发事件应对的特殊情况考量，完善我国公务员奖惩制度，应既注重公务员群体的内在动力需求，也要从制度本身出发完善科学合理的考核标准，同时还需避免步入因人性假设的认知局限造成的奖惩误区。

（一）奖惩需直面公务员群体的内在动力

公务员“经济人”“社会人”“公共人”的假设，最终都要回归到对公务员群体合理需求的回应，只有这样才能形成公务员群体积极行为的内在动力。这些合理需求是复杂的、变化的，回应的方式也是多样的、动态调整的。

“现代世界有两种秘方可以激起人们产生努力做好工作的欲望。一种是道德命令，就是用道德强迫人们为了共同体利益而工作。另外一种秘方则是引发竞争：它假定彼此竞争能够让人们产生把事情做好的欲望，它许诺的并非共同体的利益，而是个人的回报。”[16]无论道德命令，还是引发竞争，最终都必须回归到公务员群体的内在动力上。具体举措包括：保障公务员维持体面生活的工资待遇水平，给予其足够的人文关怀，提升其承担公共服务的职业荣誉感，强化其职业道德建设等。

（二）奖惩需要科学合理的考核标准

尽管我们强调处于一个风险社会当中，但绝大多数的公务员并不具备风险规制决策权，或者说仅在有限的范围内具备进行风险规制决策的权力，但所有公务员都有面临风险的可能。

公务员奖惩制度中规定的奖惩条件是公务员面临风险进行行为选择时的风向标。评判公务员是否符合奖惩制度中要求的条件，需要建立科学合理的考核标准。“面对巨大而复杂的组织与政策传送系统，要想从中测量个人的贡献和工作成绩，看起来简单，实际上却相当困难。”[17]

加大集体奖励力度、明确集体奖惩的条件，同样需要建立科学的绩效考核标准。集体绩效考核的标准同样需要清晰明确且具有可操作性，只有这样才能真正发挥奖优惩庸的制度效果。当前，可以充分运用政府绩效考核的结果来开展集体奖惩，将组织绩效与个人绩效有机结合。2020年《公务员奖励规定》体现了更好发挥集体奖励作用的思路。比如，取消了对公务员集体的一次性奖金奖励，增加了提高年度考核优秀等次比例的奖励规定。《公务员奖励规定》明确，“获得记三等功以上奖励的公务员集体，按照有关规定可以适当提高当年年度考核优秀等次比例。”“县级以上公务员主管部门对综合表现突出或者问题较多的机关，可以适当提高或降低其优秀等次比例。”[18]

（三）奖惩需避免步入货币方面重奖重罚的误区

我国公务员奖惩工作实践中，公务员的重奖引发过质疑⑩，主要的质疑是：用公共财政的资金去奖励属于公务员职责范围内的行为，将正常的履职行为上升为值得褒奖的行为会在一定程度上逼退社会生活的底线。如果重奖用在专项工作上，则会带来有奖励的工作有人做、无奖励的工作无人做的不良后果。因此，重奖需谨慎。

重奖引发质疑，对公务员的罚款因为过少也引发过质疑⑪，主要的质疑是扣罚力度过小，难以起到惩戒的作用。应当明确的是，重罚同样需谨慎。一是因为公务员的不良行为会带来降级、撤职等不利后果，这些不利后果包含工资下降的经济惩罚，若惩罚过重，则可能影响到公务员本身的基本权利；二是因为现金罚本身不是目的，只是手段，通过惩罚影响其声誉等，从而促使其纠正不良行为；三是重罚可能会影响公务员的行为选择，导致产生因避免行为不当被罚而不担当不作为的现象。

五、结语

有效开展公务员奖惩工作能最大限度调动公务员的工作积极性，提高行政效率，实现行政目标。人性假设是公务员奖惩制度设计的理论前提，但人性恰恰是最为复杂的存在，公务员既是普通人，也是公共权力行使者。因此，基于人性假设的复杂和公务员身份的复杂性，制度设计本身无法承载公务员的所有需求，加之制度实施过程中的复杂因素影响，公务员奖惩制度的完善仍是一个需要不断研究探索的课题。

注释：

①对在处理突发事件或承担专项重要工作中作出显著成绩和贡献的，给予及时奖励。突发事件一般是指抢险、救灾、战乱等突发的事件；专项重要工作一般是指在国内国际具有重大影响，且党中央、国务院明确要求予以奖励的专项重要工作。

②根据中组部办公厅、人社部办公厅、财政部办公厅、国家公务员局综合司联合下发《关于调整公务员奖励奖金标准的通知》（人社厅发〔2018〕1 号），公务员嘉奖奖金1500 元，记三等功奖金3000 元，记二等功奖金6000 元，记一等功奖金12000 元，授予“人民满意的公务员”称号20000 元。

③一级举报指的是：提供被举报方的详细违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实完全相符。

④2020年新修订的《公务员奖励规定》对年度考核优秀等次人数的比例进行了修改，具体改动为：由“总人数的15%以内，最多不超过20%”改为“总人数的20%以内；经同级公务员主管部门审核同意，可以掌握在25%以内”。同时，还增加了优秀等次名额向获得表彰奖励以及基层一线、艰苦岗位公务员倾斜。

⑤根据2010年《德国联邦公务员惩戒法》第五条的规定，针对公务员的惩戒措施包括警告、罚款、降低薪金、降级和解除公务员关系。针对退休公务员的惩戒措施包括降低退休金和剥夺退休金。该法第七条规定，罚款最高以公务员月薪金或者候补者月薪金为限。公务员没有薪金或者候补者薪金的，罚款额最高为伍百欧元。该法第八条第一款规定，降低薪金是指部分降低公务员的月薪金，降低幅度最高为月薪金的1/5，降低时限最长为三年。

⑥我国公务员处分的种类分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。公务员在受处分期间，不得晋升职务、职级、衔级和级别。受到警告处分的公务员，当年考核不得确定为优秀等次，进而影响年度考核奖金。记过、记大过、降级处分期间参加年度考核，只写评语，不确定等次；在解除处分的当年及以后，其年度考核不受原处分影响。

⑦比如：2018年12月，北海市委宣布对市行政审批局班子集体免职的决定。

⑧公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。

⑨《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》明确，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

⑩2007年，山西省环保局和省财政厅联合制定出一项具体的奖励办法：针对重点城市空气质量改善工作，对考核排名前移城市的一把手给予重奖，奖金最高额度达到200 万元，引发争议。这是专项奖励方面引发的争议，在年终考核奖励方面，也出现过争议。2009年央视《新闻1+1》栏目讨论过“齐齐哈尔重奖43 名官员引质疑”。齐齐哈尔组织年度综合考核，对约占1/3 的43 个单位领导进行现金奖励，每人5 000元到10 000 元不等的奖励。

⑪2015年8月，衡阳市3名公职人员因为上班迟到，被扣5 元绩效工资;其中一名公职人员还因为旷工半天，另被扣20 元绩效工资，引发争议。