开发区人事管理体制机制改革进展与发展路径

□ 崔君男 王洪义

开发区是政府为吸引外部生产要素，加快经济发展而划定的享受特殊经济政策、实施特殊经济管理、开展特定经济活动的专门区域。[1]我国自1984年设立首批国家级经济技术开发区以来，经济技术开发区（以下简称“经开区”）、高新技术开发区（以下简称“高新区”）、综合保税区（以下简称“保税区”）等各类开发区迅速发展。到2020年8月，全国各类开发区总量已经达到2 698 家，其中国家级开发区达639家。[2]开发区已经成为推动我国经济快速增长的重要引擎，为国家经济建设、科技进步和社会发展做出突出贡献。据统计，2018年全国219 家国家级经开区[3]和169 家国家级高新区[4]共实现地区生产总值21.3 万亿元，占同期我国GDP 比重达23.6%。在取得辉煌成就的同时，开发区30余年发展所沉淀下来的人事管理体制机制已经不能很好地适应新时代发展要求。为此，天津、济南等地纷纷启动改革进程，谋求激发新的内生动力和发展活力。从全国层面看，各先行区域改革方向、进度、措施均有不同，取得了较大成就，但也面临改革阻力大、进度慢、不彻底等问题。因此，亟待对开发区人事管理体制机制改革的相关理论、实践进行梳理，有针对性地提升改革的系统性、规范性、科学性。

一、开发区人事管理困境

（一）人员身份模糊，适用法律不统一

人事管理是开发区行政管理的核心内容，受管理体制的影响和制约，开发区采用何种人事管理模式与采用何种管理体制密不可分。按照张志胜的划分，我国开发区管理体制主要包括政府派出机构型、政区合一型、公司管理型3种模式。[5]

政府派出管理机构是我国开发区的主流管理模式[6]，有调查数据显示，全国约有85%的国家级高新区属于该类型[7]。其主要特征就是以管理委员会（以下简称“管委会”）作为政府的派出机构，代表政府对开发区的各项建设工作进行全面管理，该模式在开发区成立初期有效促进了当地经济社会发展，但缺点是管委会法律主体地位定性不明确，《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》均未将开发区管委会纳入行政机构序列，目前对开发区管委会法律地位的规定仅散见于中央有关部门规章及各省制定的相关条例中。但当各种条例与上位法发生冲突时，开发区就面临无法可依的尴尬境遇。有学者认为，在我国现有的法律体系内，大部分开发区管委会既不是一级政府，也不是政府的派出机关或派出机构，不具有行政主体地位。[8]

管委会法律地位的不明确性，必然带来人事管理过程中法律适用的混乱。当前，各开发区规格不一，编制核定也各不相同，一些采用行政编制，一些采用事业编制，部分区域还存在两种编制混用的情况。[9]无论采用何种编制形式，开发区都面临人员身份定位不清的问题。一方面，管委会不在行政机构序列之内，其人员身份复杂，无法按照《中华人民共和国公务员法》进行统一管理；另一方面，“准机关”性质的机构设置，使得管委会又不能完全按照《事业单位人事管理条例》进行管理，最终形成身份界定不一，怎么管都不对的尴尬局面。如果说之前尚可参照传统行政体制进行管理，但在《公务员职务与职级并行规定》颁行后，管委会与上级政府人事管理体制已完全割裂，加之未改区域普遍缺乏改革自主权限，不少区域面临不得不改或想改而又不能改的困境。

（二）机构编制有限，多种编制并存

开发区在成立之初，管委会职能设置多以经济建设为主，部门配置较少，人员较为精简，逐渐形成了高效精干的“小政府、大社会”管理模式。如苏州工业园区在成立之初，管委会仅下设经济发展局等7 个部门；昆山经开区下设9 个机构，与昆山市委、市政府的54 个部门对口衔接。[10]

随着各项事业取得长足发展，开发区城镇化进程不断加快，文化教育、医疗卫生、环境治理等社会管理事务日趋增多，许多区域不得不对应上级部门成立相应机构并配备工作人员，使得管委会体制不断向传统体制回归，国内不少开发区已成为事实上的行政区[11]，但开发区编制核定依然延续设立之初“小政府”的精干模式，且在全国严控机构编制的大背景下，各地不断缩编控编，开发区编制更趋紧张。

在编制数量无法得到有效补充的情况下，为满足发展需求，开发区自行聘任合同制、劳务派遣人员不断增多。调查数据显示，事业编、公务员编、合同制、劳务派遣成为国家级高新区主要用人方式，其中合同制员工比例最高，占总数的34%，事业编占29%，公务员编占23%，劳务派遣人员占11%，其他人员占3%。[12]2014年，人力资源社会保障部颁布《劳务派遣暂行规定》，规定劳务派遣用工数量不得超过用工总量的10%，11%的占比已然超过上限。多种编制并存的局面给开发区人事管理带来极大挑战，如何统筹好各类人员的晋升任用、工资待遇、绩效奖惩，已然成为摆在开发区面前一道共同的难题。

（三）人员分化严重，队伍动力不足

受管理体制所限，开发区传统人事管理体制机制表现出诸多不适应新时代发展需求之处。一是编外人员队伍不稳，编内编外人员管理二元化分割情况严重，编外人员工资收入少，政治地位低，发展空间小，致使他们频繁流动。二是编内人员危机意识不强，受绩效考核水平不高、末位淘汰无法执行等因素影响，编内人员缺乏危机意识、紧迫意识，个别干部干事拖拉，人浮于事，有的地方甚至出现了人员闲置与短缺同时存在的局面。三是人员晋升仍以任命为主，论资排辈现象犹存，身份界限、资历界限、年龄界限牢牢阻碍人员发展。四是薪酬待遇缺乏吸引力，不少地区薪酬回归传统体制，自主灵活性缺失，对高层次人才缺乏吸引力，且随着市场薪酬不断走高，不少开发区自行培养的业务骨干精英也陆续被企业高薪聘走，人才资源不断流失。

二、开发区人事管理体制机制改革现状与问题

纵观全国开发区30 余年发展历程，其管理体制的发展呈现出典型的阶段性特征：在经历了制度草创和较长时间的稳定发展之后，开发区进入第三次创业阶段[13]，政策红利、资源红利等传统生产要素投入边际效应不断降低，各开发区同质化现象逐渐显现，开发区间的竞争从政策、资源的竞争，渐渐演变为体制、机制的竞争，部分先行区域纷纷启动改革进程，力图突破体制困境。

（一）法定机构改革——突破法律地位不明的尝试

法定机构概念源于西方，早在1916年就有相关论述，进入20世纪80年代后，新加坡和香港的法定机构开始引起国内关注。2011年，广东省出台《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作的指导意见》，将法定机构界定为“根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构”。[14]

实践中，法定机构在我国已经运作多年，一些学者将法定机构视为我国公共部门改革的重要方向之一。[15]2015年8月，青岛通过《关于青岛蓝色硅谷核心区开展法定机构试点的决定》，对该核心区管理机构——青岛蓝谷管理局的职能范围、法人治理结构、法定图则编制等事项进行明确。青岛蓝谷管理局依法承担公共事务管理和公共服务职能，实行企业化管理但不以盈利为目的，具有独立法人地位，并全面推行“法定机构+职员制”人事管理模式。[16]2016年6月，上海浦东新区在全国率先实施“业界共治+法定机构”公共治理架构。业界共治理事会由新区政府联合业界设立，成员中业界代表占比90%以上，外资机构占比30%，法定机构陆家嘴金融城发展局（全称为“上海陆家嘴金融城发展局有限公司”）法人类型为企业法人。[17]除上述地区外，天津滨海新区2019年启动法定机构改革，成都市2020年3月决定在中国（四川）自由贸易试验区成都片区、成都市产业功能区以及成都市行政区域内其他适合设立法定机构的区域推行法定机构改革。

相较于传统管委会体制，法定机构在可以承担相应职能的同时，法律地位更为明确，权责界限更加清晰，组织形式更为灵活，运作模式更加独立，正在成为多地推进体制机制改革的重要方向。但在实践中，法定机构改革依然面临众多阻力。一是顶层设计匮乏。目前国家层面尚未就法定机构改革进行相关明确部署，各地也处于试点探索阶段。二是立法难度大、立法成本高。绝大多数地区缺乏法定机构立法经验。三是市级立法权限有限。自2015年《中华人民共和国立法法》修订后，市级立法权限大大压缩，在不同相关法律法规相抵触的前提下，仅可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。四是相关配套法律法规仍需完善。如青岛蓝谷管理局并非传统意义上的以提供公共服务为职能的事业单位，登记为事业单位法人只是适应中国法人制度现状的权宜之计。[18]

（二）推行全员聘任——打破编制身份羁绊的尝试

为突破机构编制制约，克服传统人事管理体制局限，国家和各地先后出台文件，鼓励开发区进行人事制度改革。如吉林省2018年颁布《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》，明确开发区可施行岗位聘任制，可根据实际制定人事和薪酬改革方案。[19]全国各地也纷纷进行探索，逐步摸索出一条以全员聘任为核心，用岗位管理代替身份管理的人事管理改革道路。

要施行全员聘任，需要在打破身份编制界限的前提下，建立健全岗位体系，因事定岗，以岗选人，全员竞聘。2014年南昌高新区“决定打破身份界限，推行干部聘用制”。[20]在岗位设置上，南昌高新区根据三定方案，重新核定管委会机关350 个岗位总数。在人员管理上，实行“老人老办法，新人新方式”的分类管理，对在编人员实行编内任职与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分离；对外聘人员实行公开选聘、双向选择，签订劳动合同，今后除组织调任和政策性安置人员外，管委会补充工作人员，一律实行编外聘用。在岗位聘用上，对内设部门副职及一级至三级主办岗位，视情形采取直接聘任、竞岗聘任和公开选聘的方式进行任用；对四至五级主办岗位，采取双向选择的方式进行任用。同时设置“特设岗位”，以解决聘用高层次人才等特殊需要，岗位数不受管委会机关岗位总数和岗位层级限制，聘用期满后予以核销。[21]

除南昌外，合肥高新区、贵阳高新区、成都高新区、天津经开区纷纷推行全员聘任改革，有效打破编制身份界限，打通职级通道，建构出一套人员能上能下、能进能出的人事管理体系，极大激发了一线干部工作热情。但在推行过程中也出现了一些问题：一是改革不彻底，如一些地区全员聘用改革只进行到正科级及以下层级；二是政策衔接不到位，改革阻力较大，如档案封存管理对年轻干部成长较为不利；三是人员退出机制不完善，人员能上不能下，能进不能出，一些规章条例形同虚设，执行乏力。

（三）加强绩效管理——提升管理科学化程度的尝试

绩效管理是人力资源管理工作中一项重要的手段和工具，在现代管理体系中占据重要地位。完善绩效考核办法是开发区人事体制改革的重要组成部分，越来越受到开发区重视，并逐渐形成了以关键业绩指标管理为主要方法的绩效管理改革趋势。

湖北武汉硚口经开区自2006年开始推行绩效管理改革，是我国较早实施绩效管理的开发区，其绩效管理主要特色是对现代管理理论的综合运用和对信息化技术的集成使用。在指标体系建构中，综合运用质量管理理论、平衡记分卡理论、KPI 绩效指标设计理论、弹性绩效框架理论建立科学全面、导向清晰、权重合理、控制严密的指标体系；在信息技术应用层面，利用现代信息技术构建囊括了 337 项指标模板的电子台账系统，系统所有数据均来自第三方，由计算机进行自动汇总。[22]贵阳高新区自 2011年开始实施绩效考核，由管委会组建绩效考评委员会，负责统筹全区绩效考核工作，并设立督察室，作为绩效考核的专职机构；部门考核内容包括任务绩效和管理绩效两方面，主要根据上级下达的年度目标、工作计划、阶段性目标制定指标体系；个人考核内容包括业绩、态度、能力、效果4 个方面，考核办法由各部门自行制定。[23]

总体来看，我国开发区绩效管理改革取得了一定成效，但受政策、体制、机制、观念、人才等因素影响，一些开发区对绩效管理理解尚不够深入，将绩效管理等同为绩效考核，对绩效计划制订、绩效沟通、绩效反馈等环节重视不够；管理方法较为局限，平衡计分卡、360度评价等方法较为少见；指标体系设计较为随意，信息化程度不高，一些地区考评流于形式，无法有效发挥绩效管理的激励约束作用。

（四）改革薪酬分配——打破大锅饭的尝试

对一个组织而言，薪酬是最直接、有效的激励方式，薪酬体系更是对战略绩效的达成有着深刻影响。相对于经济的飞速发展，开发区薪酬体系的改革较为缓慢，二者之间的不匹配日益凸显。为此，部分先行区域也在依据自身情况不断调整薪酬体系，逐步形成“以岗定薪、按绩定筹”的改革方向。

在以岗定薪方面，贵阳高新区从自身需求出发，根据“按需设岗、动态管理”的原则，重新核定人员编制，按需设置岗位，制定岗位职责说明书，建立起注重工作业绩，向优秀人才和关键岗位倾斜的薪酬体系。[24]成都高新区逐级核定岗位薪酬，把“作为决定地位、贡献决定报酬”体现在收入分配上，依据岗位职能职责、难易程度和贡献大小核定薪酬水平。[25]在工资组成上，大部分开发区都形成了基本工资+绩效工资的工资模式。如合肥高新区将工资分为基本工资、岗位津贴、绩效工资，三者比例约为 4：3：3。[26]济南市高新区机关事业单位薪酬体系包含月工资、月考核奖和年终奖3部分，月工资、月考核奖占全年收入的 84.4%，年终奖占全年收入的 15.6%。[27]在岗位薪级方面，青岛蓝色硅谷打破身份界限，将职员划分为4 等13 级，原蓝谷管委会在编人员可在档案里保留其原本职务职级，但在蓝谷管理局工作期间按照职员制确定职务与职级。[28]南昌高新区设置委领导正职、委领导副职、内设部门正职、内设部门副职、一至五级主办9 个级别。[29]

按照米尔科维奇薪酬体系设计四性原理，一个好的薪酬体系应具备内部一致性、外部竞争性、激励有效性、管理可行性4 个特征。按照“以岗定薪、按绩定筹”的改革方向，当前开发区薪酬体系改革基本实现了同工同酬，保证了薪酬的内部一致性和管理可行性，但外部竞争性、激励有效性仍有待进一步提升。

三、开发区人事管理体制机制改革发展路径

（一）加强上级统筹，推进管理体制再设计

目前，我国尚无全国性的开发区法律，一些地方虽然出台了“条例”性质的法规，但缺乏上位法的规范，不仅违反行政法基本要求，也易对国家行政管理体系和国家治理体系造成冲击。[30]各地纷纷进行的管委会+公司制改革，也只是在现有法律框架下进行的微调，未能突破行政主体地位不明的限制。法定机构模式虽然明确了开发区管理机构的法人地位，但由于相关配套法律法规的不健全，在施行过程中仍面临层层阻碍。因此有必要在国家层面加强开发区相关立法建设，明确开发区管理机构法律地位，明确其法人类型、组织体系、授权范围。地方政府要统筹开发区相关改革事宜，做好顶层设计，允许开发区根据自身实际建立具有竞争力的管理体制。各开发区要充分利用现有政策制度红利，在现有法律框架内，依法推进开发区人事管理体制再创新、再设计，不断破除开发区发展过程中的体制机制障碍，建立更科学规范、廉洁高效的人事管理体系。

（二）坚持集成化推进，重构全员聘任制度

打破干部终身制，建立全员聘任体制机制是开发区人事改革的重大突破。虽然在施行过程中也出现了改革不彻底，政策执行打折扣等问题，但不可否认，全员聘任制有效打破了机构编制制约，盘活了用人体制机制。总结既有改革经验，要建立全面、彻底、科学的全员聘任制度，必须坚持集成化推进策略。一是做好岗位设计，建立科学合理的岗位体系，编制岗位说明书，明确职责分工，确保有事有岗有责；二是做好员额管理，按照因事设岗、以岗定人原则，依据部门职能核定岗位数量，推动编制管理向员额管理转变；三是施行全员竞聘上岗，破除身份、资历、学历、年龄限制，鼓励业绩突出、具有培养潜力的干部参加竞聘；四是打通职业发展通道，建立能上能下、能进能出、多通道并行的职业发展通道，避免千军万马同走一座独木桥；五是做好改革衔接，按照老人老办法、新人新办法的原则，妥善制定改革方案，注重解决在编人员档案封存期间个人发展问题、新聘人员同工同筹同发展问题，着力营造待遇留人、事业留人的良好生态。

（三）聚焦全流程改革，重塑绩效管理体系

完善绩效管理是开发区人事管理改革的重要环节，大部分开发区也初步建立了以关键业绩指标为核心的考核体系，但在施行过程中出现了考核流于形式、指标体系不合理等问题。未来应加强绩效管理全流程研究，不断提升绩效管理水平。一是树立绩效管理全流程意识，围绕组织目标，将绩效计划制订、绩效目标辅导、绩效指标考核、结果反馈运用纳入组织管理全流程；二是建立由开发区主要领导牵头的绩效管理队伍，在组织上、制度上切实保障绩效管理改革政策落到实处，并通过加强培训、人才引进等手段，不断提升绩效管理队伍专业化水平；三是充分运用多种绩效考核理论，建立体系健全、重点突出、指标客观、便于考核的指标体系；四是提升绩效管理信息化水平，建立包含计划制订、指标采集、结果反馈等重要功能在内的智能化绩效管理系统；五是重视沟通辅导和结果反馈，避免将绩效考核等同于绩效管理的“短视”行为，要将绩效管理作为提升组织绩效表现、改进运作流程、促进人员能力提升的重要手段。

（四）聚焦业绩贡献，重建薪酬分配机制

为进一步发挥薪酬分配体制的激励引导作用，未来可从以下几方面入手，积极稳妥推进薪酬分配体制改革：一是各级政府可依法依规探索薪酬管理权限下放，由开发区自主确定人员薪酬水平、分配办法，保证薪酬设计“灵活性”；二是完善薪酬体系设计，按照薪额总控原则，将薪酬总额与开发区经济发展、税收增长挂钩，确保薪酬管理体系的“可行性”；三是按照以岗定薪原则，合理确定岗位薪酬，保证薪酬内部的“一致性”；四是在市场人力成本基础上，按照适度提高原则，提高薪资水平，吸引和留住优秀人才，确保薪酬具有外部“竞争性”；五是建立以绩效薪酬为核心的薪酬体制，合理确定绩效薪酬比例和岗位薪酬级差，确保激励的“有效性”。

四、结语

开发区作为改革开放的产物，自成立之初就天然具有改革创新的属性。30 余年来，开发区在经济建设取得辉煌成就之余，也成为我国行政体制机制改革的试验田和前沿阵地。开发区人事管理体制机制改革不仅关乎开发区自身发展，其先行先试的管理实践对国家行政体制改革也有重要借鉴意义。进入新时代，我国开发区人事管理体制机制改革势在必行，一众先行区域不断创新，从管理体制、机构编制、绩效薪酬等方面入手，探索出一条具有中国特色的开发区人力资源开发与管理之路。尽管这条路目前还存在种种局限与不足，但制度的完善是一个渐进的动态过程，缺陷的背后往往意味着存在机遇。未来我们可从加强上级改革统筹、集成化推进全员聘任、提高绩效管理水平、重建分配机制等方面入手，进一步完善开发区人事管理体制机制，不断提升改革的系统性、规范型、科学性。