新公共管理：我国农村公共体育服务供给的现实困境与对策研究

李昕泽,余蓉晖,王 茜,谭维扬,李慈心

(湖南科技大学 体育学院,湖南 湘潭 411100)

党在十九大中作出《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告[1]，归纳了党从十八大以后我国治理体系和治理能力的现代化水平，规划了我国治理现代化的时间表和路线图，明确指出了新时代下我国下一阶段公共体育服务体系建设的基本思路和内容。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大、十九届二中、三中、四中全会的精神，完善健身设施建设的顶层设计，增加健身设施供给，完善群众健身设施，大力开展群众体育活动，统筹推进新冠肺炎疫情防控和全民健身促进工作[2]。

1 公共体育服务体系概念和理论基础

1.1 公共服务

随着新公共管理活动的快速发展，公共服务理念的不断地更新，娄峥嵘认为新时代公共服务的概念指，政府通过供给侧改革，提高供给的高质量化，不仅能够向社会提供多元化的供给服务，而且也能从供给改革的过程中，加快政府职能的转变，逐步成为“伙伴型”服务政府[3]。

1.2 公共体育服务

公共体育服务是公共服务的分支，当消费者的体育需求通过体育产品的运用得到满足的时候，学者们通常把体育需求得到满足的过程定义为公共体育服务。现阶段，新时代公共体育服务的涵义不但包含了体育产品物质供给层面的服务，而且也包含了体育产品供给后运营、维修等层面的服务。在均等化原则下，以政府为主导，市场、社会协同助理，以保障公民公共体育权益为核心，满足多元化公民体育需求为基本出发点，切实利用法律法规规制其体育服务的基本运行，综上所述，本文将其定义为新时代公共体育服务[4]。

1.3 公共体育服务体系

伴随着我国社会主要矛盾的转变，如何解决公共体育服务体系的内卷化？如何完善公共体育服务体系的碎片化？成为了新时代公共服务高质量发展道路上的拦路虎。首先需要对公共体育服务体系进行概念的界定并且达成统一认知的目的。肖林鹏等人指出公共体育服务体系是能够包含多元化的要点和前提并以满足公民体育需求为核心的概括[5]。王才兴在此基础上提出了更为细致的观点，他认为公共体育服务体系是以政府供给为主要突破口，以保障公民公共体育权益为发展道路，一种格局和规制的集合[6]。综上所述，本文认为公共体育服务体系是指以政府-市场-社会多元主体协同供给为前提，满足公民日益增长的体育需求为动力因素，以保障公民享有高质量化的体育服务为供给目的，构成“海纳百川”的有机整体。

1.4 新公共管理理论

新公共管理理论认为政府在进行公共服务的时候要以社会大众为出发点，坚持以服务为主，重新改变政府和公民之间的联系。政府的职能主要是管理而不是去操作，应将“蛋糕”资源合理配置化，并且适当加入竞争机制，让社会组织参与进来，履行社会组织的相应的责任，培养优秀的组织干部，提供给公众更多高质量的服务。在此之间也要建立相应的绩效评估，制定好下一个阶段的目标，这样更加有利于社会组织管理层面的快速合理化发展。将新公共管理理论的理念运用到农村公共体育服务体系的建设当中要注意做到以下几个有利于：①有利于以公众需求为出发点建设公共服务体系。②有利于政府重新定位自身的职能要求，通过向“伙伴型”服务政府的转变，增强政府主动服务的职能意识。刘鹏指出理性对待市场和政府之间的矛盾是正确引导体育事业蓬勃发展的关键因素，政府应坚持“宏观调控，微观自主”的基本原则，推行“政企分开，管办分离”的基本操作[7]。③有利于政府购买公共体育服务，令公共体育服务相关事项通过竞标的形式转交由体育社会组织负责，由他们进行运营管理的同时并且建立相应的绩效评估机制，例如对社会组织提供的体育服务进行分层次的质量评估和动态监测。值得借鉴的是上海市政府通过购买公共体育服务的举措——“试点政策”，取得了圆满的成功，这使得更多的社会公众享受到了“质量化”“多元化”的体育服务。④有利于在公共体育服务的过程中树立正确的体育价值观念，将公共体育服务资源合理利用率达到最大化。

2 农村公共体育服务供给的现实困境

2.1 农村公共体育服务供给效率低下化

《“健康中国2030”规划纲要》中提及要以农村和基层为重点，遵守公共服务均等化原则，发展农村公共服务[8]，但是农村的体育人口却远远小于城镇居民人口，两者之间存在着巨大的差距[9]。我国公共体育服务发展历程从原先政府主导供给过渡至政府-市场供给模式再至政府-社会-市场供给模式，但碍于现实情况中，我国仍处于政府主导供给的模式，致使社会、市场、政府之间丧失了协同合作的活力。据相关研究报告显示2010年-2013年，我国公共体育服务财政支出主要在体育场馆的建设，总比重达到了30%；但对于群众体育的投入只达到了总比重的9%[10]。同发达国家相比差距显而易见，导致公共体育服务供给多元化发展艰难，只要像上海，北京，广州等极少数发达城市实现了公共体育服务供给多元化，但是也存在着不恰当竞争，导致供给“质”与“量”并不能得到保证，导致供给效率参差不齐，致使农村公共体育服务供给不能得到有效的保障。据2010年至2015年的调查显示，3个农村的村干部根据上级领导的指示仅购买了7种公共体育服务用来建设农村公共体育服务，并未根据当地农村的特色提供多元化的公共体育服务[11]。所以有一部分乡镇干部在公共体育服务建设的过程中——相互“踢皮球”，逐渐官僚化。显而易见，他们并没有通过实地调查研究，将有限的公共资源合理配置最大化，导致了农村公共体育服务资源的浪费致使呈现出公共服务供给效率低下的现状。

2.2 农村公共体育服务供给形式单一化

《关于实施农民体育健身工程的意见》中指出农村公共体育场地设施建设的基本标准是：一块混凝土标准篮球场，配备一副标准篮球架和2张室外乒乓球台[12]。但是这种工程的建设是否能够满足农村居民对于公共体育服务的需求，却又是值得调查研究的。针对于成渝、西北地区调查显示：80%的农村都只配备农村健身工程的基本标准；94%以上农村公共体育设施供给是由上级政府决策，政府没有根据居民体育需求、当地农村体育特色和体育消费经济水平进行调查；86%的农村居民提出政府提供的公共体育服务无法满足自身健身需求，“一刀切”模式的发展严重影响农村居民体育需求[13]。而且农村社区并没有配备相应的器材，例如篮球、乒乓球；政府也并没有配备相应的社会指导员来指导农村居民进行体育项目的学习；器材的保护和维修问题也一直是农村公共体育的重大问题。这一系列问题导致了农村居民体育人口的下降，致使农村公共体育服务供给形式呈现单一发展的现状。

2.3 农村公共体育服务供给资源断层化

马斯洛理论从上至下分别是自我实现、尊重、社会、安全、生理需求5个方面。农村居民体育需求包含于安全和社会需求之中。新时代的来临，脱贫攻坚战役的胜利，农村基本水平达到小康标准，导致农村居民的体育需求如雨后春笋般应运而生，结果因为农村公共体育服务的发展长期处于停滞状态，致使农村公共体育服务在人才和资金方面存在短板并且长期制约了农村公共体育服务供给的高质量发展。

2.3.1 农村公共体育服务人才断层化。随着经济不断地发展，越来越多的农村体育骨干从农村走向城镇，在城镇定居，在农村定居的一般是老人、儿童等弱势群体。十八届三中全会指出“加快推进农业转移人口市民化”[14]，并且据《中国统计年鉴(2018)》基础数据计算所得我国截至2017年底，我国正式登记注册的社会指导员为364.88万人[15]。但是相关研究表明我国社会体育指导员分布呈现着“外散中聚”的空间格局[16]。这近一步导致了城乡之间的差距加大，对于农村公共体育服务的建设产生了消极影响：①农村体育骨干的不足造成了农村社区公共服务中心专业化能力进一步的下滑，从而使农村公共体育服务的供给能力下降。②农村体育骨干在建设公共体育服务中充当着教导者、组织者、参与者的角色，农村体育服务人才的不足致使农村公共体育服务供给模式变得单一。

2.3.2 农村公共服务供给资金断层化。一部分学者分析了近几年来我国财政对于公共体育服务的支出(2013-2017)：我国公共体育服务财政投入约占国内生产总值0.1%；约占国家财政总支出2%[17]，同其他发达国家相比差距明显。另一部分学者则认为是因为我国缺乏有效的监督机制，导致体育部门将有限的供给资金使用于政绩明显的形象工程，致使农村公共体育供给高质量发展的道路充满艰辛[18]。

2.4 农村公共体育服务供给结构失衡化

公共体育服务供给需遵循均等化原则且在供给侧改革的新时代需求下促进农村公共体育服务供给高质量发展。《第三次全国农业普查主要数据公报》中指出59%的农村具有健身路径，16%的农村具有体育馆[19]。现实中，公共体育服务供给重心偏向城市，发达地区致使农村公共体育服务供给结构失衡化。农村具有地域辽阔、人群分散的特点且农村公共体育服务供给重心偏向农村居委会，致使农村公共体育服务供给结构失衡化。

供给结构失衡化根本问题在于四个方面：①城乡二元体制结构，削弱了城乡之间的联系，造成城乡之间在供给效率，形式，资源存在差异；②农民体育兴趣需求的降低；③自上而下的政府机制，审核工作日周期较长；④政府工作人员缺乏管理农村经验，无法明确农民真实的体育需求；无法做到因地制宜；无法制定需求化的公共体育服务。

2.5 农村公共体育服务社会组织弱小化

至2014年底，我国正式注册登记的体育社会组织数量为32 785个，每万人仅有0.2个体育社会组织，与日本、美国形成了鲜明的的对比，差距十分的明显。根据研究显示我国体育社会组织的公共服务能力和活跃度在社会组织板块中分别位列倒数一、二[20]。安徽省的调研显示，农村体育社会组织的数量非常的有限，存在着诸多问题，例如活动组织人员和活动场所的临时性；活动内容的枯燥，单一性；资金不足等问题，远远达到不了公众对于公共体育服务的要求，以致于造成了公共体育服务供给的单调性。

《全民健身计划(2016-2020年)》提出两个“强化”要点:①强化枢纽型体育社会组织的建设，积极开展健身活动；②强化基层体育组织服务供给的质量并重点培养城乡结合类型的体育社会组织[21]。体育已经成为人们美好生活的追求，它慢慢融入了生活中。农村居民对于公共体育服务供给多元化的需求也慢慢增加，终身体育的意识也慢慢被更多人熟知，农村体育人口也显著的增长，由此可见体育社会组织的发展的优劣程度影响着农村公共体育服务多元化的发展。

3 发展农村公共体育服务供给的对策

新时代我国农村公共体育服务供给的主要矛盾是农村居民日益增长的体育需求同农村公共体育服务供给不平衡、不充分发展之间的矛盾[22]。深入推进农村公共体育服务供给侧改革，以保质保量、保质促量、保量促质、区域协同、多元主体等为基础点，逐渐促进农村公共体育服务供给的高质量化。

3.1 保质保量——寻求政府、市场、社会多元供给平衡点

保证农村居民能享受体育需求的“量”的同时保证农村居民服务供给的“质”。

在此内外因素的影响下，从政府-市场-社会多元供给系统中找寻平衡点，由错综复杂过渡至井然有序的农村公共体育服务供给模式[23]。乡村政府角色的转变：通过划分乡村政府公共体育服务职责，转变单一供给模式，找寻政府-市场-社会中的平衡点并且明确各主体的地位与职责。乡村政府具体职能：①明确农村公共体育服务的发展方向；②引入先进公共体育设施；③积极宣传并开展农村体育活动；④根据农村特色发展特色体育乡村；⑤培养农村居民终身体育的观念。

3.2 保质促量——共建高质量多元供给模式

农村公共体育服务供给从单一化过渡为多元模式，需政府、市场、社会三者齐心协力，在保证供给高质量发展的同时，促进供给渠道的多元化发展。政府：①落实农村服务供给均等化；②以农村居民需求为出发点，制定合理的政策法规；③以政府为主导，利用互联网，建立农村多元体育服务供给平台。社会：①鼓励支持社会组织发展体育人才；②补足市场，政府未能供给之处；③乡村政府通过向社会组织购买农村公共服务达成协同关系。市场：①规范招标流程；②发挥市场调节作用；③信息共享，加强相互沟通；④把控利益和风险。

3.3 保量促质——增加人力、财力资源投入，健全监督机制

加大体育服务供给资金的投入，在保证“量”的基础上，促进“质”的发展。

一是拓宽服务渠道。政府，社会组织，高校等加大对于体育社会指导员的培养，培养专业体育人才。乡村政府：①制定政策例如提供人身保险、免费享受体育健身服务等来吸引优秀的体育人才；②加快专业运动员退役后向管理运营方向的转型；③加大农村志愿服务的推广。社会组织与高校相互协作，高校通过安排学生实习的模式，加强体育专业化人才的社会化培养。最后，培养的体育人才需要建立网络档案并且利用互联网进行大数据整合，有利于开展专业化的的公共体育服务，比如农村体育服务的体育人才的培养需要有针对性尤其是幼儿、老年人这种群体是特别需要注意，这种类型的社会体育指导员沟通能力要强。

二是拓宽供给渠道。乡村政府专项资金为主，社会赞助为辅的供给渠道。一方面乡村政府应加大对于农村公共体育服务的财政支出比例并针对于不同社区的农村经济状况有选择性地进行补助，实行差异化资金供给。乡村政府应加强财政透明化管理，避免浪费和腐败问题的滋生，有利于精准化资金供给。另一方面，提高社会赞助的积极性，通过制定相应的政策比如扩大减免税收的范围等来刺激社会体育组织加大对于农村公共体育服务资金的供给

三是建立监督机制。部分学者指出从价值体系、指标体系、组织体系、技术支撑体系、制度环节体系出发来对政府职能进行绩效评价[24]。价值体系是核心，指标体系是关键，组织体系是需求，技术职称体系是保障，制度环节体系是制衡。合理的绩效评估制度有利于及时发现、反馈、解决问题。①建立监督机制，将农村公共财政支出实行透明化措施。发挥互联网媒体、居民等对政府的监督作用；②建立定期考核机制，将公共体育服务供给的主体——农村居民，增加到定期考核机制中，农村居民以线上、线下无记名问卷的形式参加政府绩效评估；③建立公共体育服务投资评估机制，投资的目的在于合理配置资源将利益与效益实现最大化，建立从多中选优、从优中选质、严格把控各项程序的投资评估机制。以便于实现“精准扶贫”，有利于对公共体育服务供给薄弱的农村社区加大资金扶持力度。

3.4 区域协同——“跨越+纵向”模式，遵守均等化原则

针对“乡镇政府职能转变的模式”提供了三种可行性对策：(1)政府职责的纵向一体化：采用“跨级式+纵向强援式”方法，优点在于①层次的简化；②简政放权；③政府职责规范化；④进一步缩小城乡差距。(2)中间模式：政府各级之间相互协商的动态适应性调整机制，是上下级政府沟通的纽带，协调各级政府之间的矛盾，构建和谐社会[25]。(3)政府职能横向协同化：采用“平行合作式+横向强援式”的方式，保证各级政府的平行独立性，也要保证各级政府之间的相互协作，有利于对症下药，提高效率[26]。

3.5 社会枢纽——政府与农村的中转站，优化供给结构

建设枢纽型农村体育社会组织：①社会化：加快农村体育社会组织向独立法人农村体育社会组织的转型；加快建立“政社分明，管办分离，依法自主”的现代化农村体育社会组织；加快提高农村公共体育社会组织供给服务的质量；②高效化：利用“互联网+”建立农村体育云平台；利用政府制定的相关地方政策来吸引专业的体育社会组织入驻农村体育云平台，例如：减免租金等。以此来达到提高农村体育社会组织供给能力上限的目的;③法制化：枢纽型农村体育社会组织的转型正处于脱钩初期，首先需要完善《体育法》中关于体育社会组织发展的法律条例，增强其法律适用；其次地方政府部门应相互协作达成共识出台保护性地方公共管理政策和文件，例如行政划拨、减免税收等；最后加强法律规制，营造良好的合作和竞争氛围，例如保护体育社会组织的独立性，厘清政府和社会组织之间权利和义务的关系等。以此来加强对于农村体育社会组织的管理并减少了政府部门直接对于农村体育社会组织的干预。

4 结 语

“乡村振兴”“供给侧改革”是我国从体育大国迈向体育强国的重要决策，农村公共体育服务供给的高质量化是我国重要决策的具体体现。精确界定农村公共体育服务的概念；精确落实农村公共体育服务的供给；精确把握农村公共体育服务的困境；精确缩小城乡公共体育服务差距。有利于《健康中国2030》政策的高效实施；有利于农村公共体育服务“质和量”的建设；有利于政府职能的“纵向一体化”和“横向协同化”；有利于提升农村居民的幸福指数。