照护好“最柔软人群”

张静

一个刚出生的婴儿在太原市妇幼保健院的保育箱里酣睡，香甜入梦（燕雁/摄）

今年两会期间，幼儿托育是受到代表委员们高度关切的关键词之一。

随着二孩政策的实施，双职工家庭对于低龄孩子的看护需求增加，育儿嫂难找、幼儿园没到接收年龄、托育机构收费高昂等难题困扰着不少二娃家庭。

2019年中国3岁以下新生婴幼儿数量超过5000万，入托率不足5%。托育服务供给不足，养孩子负担太重，成为不少职场妈妈不敢生、不多生的原因之一。3岁以下婴幼儿普惠托育服务渐成刚需。

事实上，早在2019年5月，国务院办公厅已经发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》），各地陆续跟进相关新政，开始探索实践。

“十四五”规划纲要提出，发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系。

眼下，普惠托育服务体系之网正在编织。

上海：普惠托育

上世纪80年代中期，我国的托育事业发展还处于政府“大包揽”的范围内，“80后”小时候上过的托儿所，明显带有单位福利性质。此后政府逐渐退出婴幼儿托育领域，市场主体开始介入，而婴幼儿照顾的主要责任回归家庭，婴幼儿照护服务的不足多年来一直是社会的痛点之一。

杭州市拱墅区和睦街道的特色是将“ 一老一小”融合。

2017年，党的十九大报告中对“幼有所育”提出了新要求，提出要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”。《意见》提出后的2021年1月，国家卫生健康委印发《托育机构保育指导大纲（试行）》。

目前，“托育事业发展呈现出政府、市场、家庭等主体共同组织、协调、促进、互补的新特征。” 安徽建筑大学公共管理学院博士蔡弘撰文指出。

3岁以下婴幼儿被称为“最柔软的人群”，家庭照护为佳。然而，和全世界许多地方一样， 0-3岁宝宝的家庭中，也有部分确有困难的家庭，需要社会提供多样化的托育支撑。

在需求多样、资源有限的条件下，如何破解托育难题，由于早期积累下来的良好基础，上海是全国探索最早的城市。

上海市静安区慧思顿高瞻幼儿园园长于敏惠对刚开园时的情景记忆犹新。咨询报名的电话几乎打爆了她的手机，甚至到开学一年后，每到招生季，家长们口耳相传，幼儿园的托班性价比高，源源不断有需求的家庭慕名而来。

2018年年初上海市妇联调查显示，上海有超过10万的2岁儿童需要托育服务，而当年招收的托育幼儿数仅为1.4万名。

2018年4月，上海市在全国率先发布《关于促进和加强上海市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准》（以下简称“1+2”文件），并在浦东、黄浦、徐匯、杨浦、闵行等5区先行试点，2018年8月1日起全市推广。

“可以说，上海从老百姓的切身需求出发，采取地方创制性立法方式，为促进和加强3岁以下幼儿托育服务工作闯出了一条新路。”上海市人口早期发展协会副会长兼秘书长刘金华说。

“1+2”文件实施一年多来，上海市构建了政府引导、家庭为主、多方参与的托育服务体系。目前已经形成了婴幼儿照护服务的六种模式：家庭服务模式、社区服务模式、医教结合模式、托幼一体服务模式、市场运作模式和企业园区服务模式。

2020年9月16日，上海市人民政府办公厅印发了《上海市托育服务三年行动计划（2020-2022年）》。未来三年，上海将继续开展每年新增至少50个普惠性托育点的实事项目，并在各高校和职业院校试点建设3-5个托育服务相关专业（方向）。

这是上海在推进落实新一轮3-6岁学前教育三年行动计划（2019-2021年）基础上，研究制定的首轮3岁以下托育服务三年行动计划（2020-2022年），也是全国首个托育服务行动计划。

国务院发展研究中心研究员佘宇表示：“毫无疑问上海推出的‘三年行动计划，应该是在全国各个省（区、市）里都是走在前列的。基于前期精细化管理工作基础上，对全国其他即将启动或刚刚启动的省（区、市）起到很好的导向作用。”

杭州：老小融合

2019年被称为婴幼儿托育服务体系发展“元年”。《意见》下发后，各城市纷纷开始落地行动。

杭州市拱墅区和睦街道的特色是将“一老一小”融合。

工作日的早晨8点多，家住和睦街道和睦新村的冉冉妈，先把孩子送进家门口的“阳光小伢儿”托育中心，然后安心地去上班。到了下午4点左右，冉冉奶奶会从“阳光老人家”活动出来，上完老年课堂的她，只需要步行两分钟就能接冉冉顺道回家。在同一个小区内，这个收费不到3000元的托育中心不仅解决了双职工家庭带娃难题，也避免了隔代教养的矛盾，无形中将科学育儿观念从托育中心带进家庭。

“这是终身教育的概念。”和睦街道办事处主任魏崴向《瞭望东方周刊》介绍，“0-3岁婴幼儿照护服务，是全生命周期服务体系的重要内容。我们在现有成熟的养老配套基础上，加大对婴幼儿照护服务的试点探索，使辖区养老托育一体化服务逐步成型。”

和睦街道位于杭州主城区，曾是大运河畔的老工业集聚地，有着“三老”的典型特点：老旧小区集中、老国企退休职工多、老龄化程度高。

2019年全国两会期间，国务院总理李克强指出，要重点发展社区养老托幼服务。当年6月12日至13日，李克强在浙江杭州考察。在拱墅区和睦新村，他走进居民家中关切询问老人照护、幼儿入托等情况，并指出要大力发展社区托幼、家政、助医等服务。

对于中国特色的托育服务体系，“ 简要来说就是家庭尽主责， 社区能依托， 市场有所为， 政府起作用。”

此后，和睦街道以和睦新村作为试点，腾挪闲置空间，引进社会资源，探索出0-3岁婴幼儿照护“社区普惠+市场运作”的基本模式。目前，“阳光小伢儿”托育中心已被中国计生协确定为全国试点。

对这种“公建民营”模式，拱墅区探索出了一套精细化的管理模式：成立婴幼儿照护服务协会，开展托育机构星级评价体系，制定婴幼儿照护行业标准，实现婴幼儿照护服务的系统化和科学化，实行工作人员职业资格准入制度。

目前，除“阳光小伢儿”托育中心一期、二期外，和睦街道还结合目前“隔代照料”较为普遍的现状，在“颐乐和睦”养老综合服务街区上开辟了“阳光小伢儿”驿站，设置母婴室、游戏区、小客厅等，为辖区居民提供“老少相伴、亲子互动”的活动场所。同时，还构建了全生命周期教育体系，通过社会第三方资源，定期举办亲子活动和课程培训，不断拓展“在家门口上学，在家门口养老”的社区圈。

“通过设施和服务的提升着力打造15分钟婴幼儿照护服务圈。”魏崴说，“未来几年，和睦地区将实现生活、教育、颐乐为一体的‘老有所养、幼有所托、青壮年有所为的‘三代塾和谐生活愿景。”

据杭州市婴幼儿照护服务管理中心负责人介绍，杭州将婴幼儿照护服务设施纳入城市规划基本配套，新建居住区和既有住宅均按每百户配置一定规模的室内外面积，今后在小区里建托育中心成为硬性要求。

晋江市霞村外来工子弟小学用标准配备的校车免费接送学生（张国俊/摄）

福建省妇幼保健院产房，护士利用分娩球对产妇进行待产指导（宋为伟/摄）

2021年1月至2月，杭州市卫健委先后发布《杭州市人民政府办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务健康发展的通知》和《婴幼儿照护服务指导机构工作规范（试行）》，增加普惠服务供给，组织专家编写《杭州市3岁以下婴幼儿照护家长读本》并免费赠送给新生儿家长;每年对托育机构检查1次;营造社区支持环境，开展规范有序的家庭养育指导，推动资源、服务、管理下沉到社区……

深圳：国企先导

深圳的特色是国企先行示范。

作为全国出生率最高和最年轻的一线城市，深圳每年新生婴幼儿人数接近20万。但由于先前鼓励市场化的发展方向，托育服务是深圳的短板。

统计显示，目前深圳3岁以下婴幼儿总数约为70万人，在照看方式上以家庭照护为主。然而，深圳产妇平均年龄为30岁，这也意味着，年轻妈妈要职业和家庭两头兼顾。另一方面，深圳托育机构大多以营利性为主，收费较高。

2020年4月，深圳市印发《促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案（2020-2025年）》，启动普惠性托育机构建设，引导社会各方力量为确有需要的家庭提供安全规范的托育服务。

2020年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，《方案》提出，在优化社会保障机制方面，要支持完善普惠婴幼儿照护服务体系。这意味着，在托育照护服务体系建设上，深圳也要起到先行示范作用。

《方案》也提出明确要求“深入推进区域性国资国企综合改革试验”，深圳对国资企业提出“服务大局、服务城市、服务产业、服务民生”的功能定位。

2020年9月1日，《深圳市推進老有颐养“907”幸福康养惠民工程工作方案》印发实施后，由于先前打造了一部分示范工程，国企深业集团在自有物业中寻找合适场所，打造出深业幸福家U中心托育园、深业幸福家鹿鸣园托育园两家托育园。

未来，深圳还将在产业园区、楼宇建设企业园，让双职工家庭实现“带娃上班”。这对非关系型社会的深圳居民来说十分重要。

“之所以把托育这块交给国企来做，深圳市政府应该是期望国企在基础设施、公共服务领域发挥更多基础性、引领支撑作用。”深业沙河集团有限公司总经理胡月明对《瞭望东方周刊》说。

目前，深圳市卫健委、国资委正鼓励国有托育平台与行业企业发起筹建行业协会，组建全市智慧托与信息系统，推动托育企业规范化、智慧化运营。深业集团也正与深圳大学合作，在未来会建立深圳托育研究院，开设托育专业或托育课程，建立培训基地。通过托育行业协会建立托育人才分级发展和实训体系。

深圳市卫健委巡视员孙美华说，深圳要加快发展与建设粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区目标相匹配的托育服务事业，建设深圳民生幸福标杆城市。

“做好0-3岁婴幼儿照护工作，本身就是提升城市竞争力、改善营商环境的举措，关系到民族的未来，关系到深圳这个创新型城市的未来。”胡月明说。

“十四五”规划纲要提出，发展普惠托育服务体系，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数由目前的1.8个提高到4.5个，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供托育服务。这是实施积极应对人口老龄化国家战略中的重要组成部分。

如何推动托育服务产业走上高质量发展之路？

西安交通大学人口与发展研究所教授姜全保分析，国外的托育实践较早，为提升育龄家庭生育意愿、满足人们日益多样的托育需求，一些发达国家采取了一系列措施完善0～3岁婴幼儿托育服务体系。主要包括：制定规章制度，提供政策支持;发放津贴补贴，提供普惠服务;培养专业人才，优化服务质量;鼓励多方参与，重视多元供给;创新服务形式，满足多样需求。

而中国特色的托育事业才刚刚起步，还需探索完善。

对于中国特色的托育服务体系，佘宇表示：“简要来说就是家庭尽主责，社区能依托，市场有所为，政府起作用。”

“十四五”规划纲要提出，支持150个城市利用社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施，新增示范性普惠托位50万个以上。

要实现上述目标，单纯依靠市场主体来提升托育服务品质仍然不够的。

安徽建筑大学公共管理学院院长丁仁船建议，结合我国国情，若要提高居民对托育机构的信任度，需要突出政府在托育服务体系构建中的主导地位，将普惠性托育点建设纳入规划项目，形成“以政府为主导、社区为场所、家庭为基础、市场为补充”的新时代托育事业发展框架，让居民切实感受到政府在托育服务供给中的“存在感”。

“整体思路是，将社区普惠托育服务作为地方普惠托育服务发展的重要载体，以社区为支点构建‘时间灵活、教托融合、安全质优、普惠先行的婴幼儿托育服务体系。”丁仁船说。

上海某公司亲子工作室，小朋友们在老师的带领下玩耍（方喆/摄）