山东省旅游政策演进及社会网络分析

韩 璐, 王 慧

(南宁师范大学 旅游与文化学院，广西 南宁 530100)

一、相关研究综述

旅游政策指一系列由国家和地方旅游主管部门和相关部门为促进旅游业发展、规范旅游市场而制定的法律、规章、文件、办法和措施等的总称。国外学者旅游政策研究时间相对早，以实证研究为主，从财政、交通、基础设施建设的特定角度切入研究专项旅游政策的制定或实施效果，发展旅游以实现经济目标为主，同时注重社会效益和文化效益，现阶段研究热点领域为可持续发展。国内对旅游政策的研究较多关注行政权力下对旅游资源市场化配置，研究旅游政策演化方向、效果评估。唐晓云[1]从政策演化、目标、政策工具方面对新中国成立至2013年的旅游政策予以分析，发现宏观调控和公共服务仍然是中国旅游政策的主要内容。夏杰长、裴文靖[2]定量分析政府主导下的中国旅游政策时效与旅游产业损失的关系，发现二者存在显著负向相关关系，政府主导的政策时效还需进一步探究。舒伯阳和马静[3]运用大数据监测对乡村旅游主题板块政策体系的演进历程及趋势作实证研究，提出乡村旅游政策系统化、反馈双向化的建议。

山东省旅游业起步相对较早，关于山东旅游业的相关研究主要集中在旅游资源类型、旅游业态发展、区域差异方面。近几年主要是生态位理论、时空分异和时空特征、耦合协调度研究，对山东旅游政策的研究相对较少。王衍用[4]对山东现有“两区一线”格局全面的研究，提出希望能够重建山东旅游格局的设想，对山东省未来政策规划提出一个发展方向。吴必虎和张伟[5]通过对2001年出台的代表性政策文件《山东省旅游发展总体规划》的研究发现，该规划对山东旅游中的中国文化和国内旅游市场理解不深。魏长晶[6]从山东乡村旅游实证研究入手，指出相关旅游政府主导部门存在管理体制混乱和干扰过度的问题，提出山东旅游发展应适当放宽政策，让居民和企业参与其中的对策。整体来看，已有研究对于近年来山东省旅游政策的分析研究相对缺乏，难以了解山东省旅游政策的全貌及演化历程，无法判断山东省旅游政策的演变特征及实施效果。因此，本文借鉴其他学者对各省旅游政策和专项旅游政策的研究分类，从支持政策、引导政策、保障政策三方面研究山东省旅游政策文本特征和关系网络，以期弥补既有山东省旅游政策研究的不足。

二、不同时期山东省旅游政策描述性统计分析

(一)山东省旅游业发展概况

1997年山东省财政厅、物价局、旅游局、地税局发布《山东省发展旅游事业费征收管理办法》，标志着山东省将旅游业作为一项产业经济发展。自此以后山东省整体上旅游业取得较大发展。但将历年旅游统计指标增长率作图，如图1对比发现：自1997年以来，山东省旅游业发展水平经历了2003年及2013年两个转折点，因此分析政策文本时以这两个变化节点将其分为3个阶段概述。

图1 历年山东省主要指标变化情况

(二)旅游政策描述性分析

1.政策文本数据来源

本文搜集到的政策文本数据来源于山东省人民政府官网、山东省文化和旅游厅官网、山东统计局官网、《山东旅游统计年鉴》中“特载”部分以及《山东统计年鉴》。按政策文件类型划分为8类，整体上山东省旅游政策以发布总体性规划、指导意见为主，规划、意见两项规范性文件占比相同，共占总量的44%，以办法、通知形式发布的非立法性规范性文件分别列居第二、第三，分别占总量的16%、9%；以条例、规范、守则、条约等形式颁布的非立法性规范性文件7个，占总量的22%，纲要、方案和标准类文件各占3%，3类共占9%。

2.政策培育期(1997—2003年)

此阶段政策呈现的特征是将旅游产业做大，培育成山东省国民经济重要主导产业之一。发文机构以省委、省政府为主，省旅游局与其他部门为辅。主要政策文件的发布是为发展旅游营造良好的政策环境。1997年开始征收旅游事业费，是山东省旅游产业从外事接待、探亲访友接待活动转型为经济产业的开端。2001年世界旅游组织着手开始对山东省旅游作整体规划时，希望山东省在五年时间内培育旅游企业，将山东旅游推向国际化，但由于“非典”影响，山东旅游业遭遇重创，同年7月山东旅游也迎来转折，入境旅游全面开放，开始全面的入境旅游时代。2002年，旅游管理部门设立义务监督员，帮助部门整治旅游市场，规范市场秩序。2003年国家旅游局下发《关于恢复跨省区市旅游和出境旅游经营活动的通知》，山东全省1042家旅行社旅游全部解禁，跨省游、出境游全面展开，山东旅游信息网与韩国旅游专业网站合作建立中国第一家海外旅游网站，开通山东旅游网，为旅游产业提供便捷信息传递的技术保障。同年打造出精品旅游路线，“中国齐鲁文化旅游线”在某种意义上是山东旅游格局变化发展的重要通道。

3.政策规范期(2004—2013年)

2005年山东省接待国内游客人次排名居全国第三，标志着山东省成为旅游大省。这阶段多是部门独立发文，省委省政府与省人大常委会成为主力，相关部门联合行动减少。2004—2013年这十年衔接山东省旅游业发展“十五”规划纲要至“十二五”规划纲要三个重要阶段，这阶段无论是国内旅游人次增长还是入境旅游消费增长均保持在20%以上的增长率，2009年开始实施符合国际标准的“旅游卫星账户”统计报告制度，是维持现有旅游市场，进一步做强旅游业的前提。这阶段政策文件重点规范旅游市场秩序，完善旅游基础设施建设和各项规划的制定。2004年，省政府、省旅游局试行《旅游服务基本标准》《2004年全省整顿规范旅游市场秩序工作方案》，出台文件指导刘公岛景区、山东半岛城市群的旅游发展具体工作，使旅游产业全部走上规范化轨道。2013年省政府发布《关于提升旅游业综合竞争力，加快建成旅游强省的建议》，重点在于鼓励企业承包旅游开发工作，加强旅游区的基础设施建设，激活乡村旅游市场的发展潜力。

4.政策转型提升期(2014—2018年)

此阶段政策文件涉及范围较之前两个阶段明显增多，目标是全要素创新，发展全域旅游。旅游经济正在经济转轨大背景下转向高质量发展，不仅强调旅游的经济功能，更加关注社会功能、环境功能和文化功能的体现。2014年旅游政策开始注重激发文化旅游的潜力，引导文化旅游市场壮大，发布文件推进文化创意产业与绿色产业即旅游业的融合，开发柔性化、个性化的旅游产品。2015年规定严格的乡村旅游专业术语和经营标准，促进乡村旅游规范化经营。2016年，山东省旅游业发展“十三五”规划出台，目标是指导全省构建“两核三带八区”的点线面相互促进的旅游空间布局，创新陆海旅游协同发展模式，注重绿色可持续发展，为实现经济文化价值兼具的旅游强省总目标而奋斗。2017年十九大报告我国新的历史方位、战略背景成为发展入境旅游的一大机遇。同年山东省印发《山东省入境旅游奖励暂行办法》的通知，从政策上鼓励发展入境旅游这一国家文化软实力的象征，调动省级专项资金建设入境旅游目的地，在国家战略支持下提升山东省旅游业综合实力。

三、山东省旅游政策社会网络分析

(一)政策高频词统计

以所有政策文本内容为样本分别进行ROST词频统计，词频在100以下的词语规律分布不明显，因此研究词频均在100以上，且排名前50的政策高频词，发现：第一，山东省旅游政策文本发文内容以文化为核心，典型代表为儒家文化，其次为沂蒙红色资源与青州古城历史文化；第二，注重行业服务质量水平与监督管理，不断强调提高旅游企业规范化水平，树立“好客山东”旅游品牌整体形象；第三，近些年乡村旅游发展壮大，尤其在黄河三角洲高效生态经济区(2009)和山东半岛蓝色经济区建设(2011)上升为国家发展战略后，生态文明建设指导下的乡村生态旅游成为山东省旅游产业开发的主题。同时高频词的TFIDF(词频-逆文件频率)与高频词词频权重所占比率一致，说明筛选出的政策文本高频词对于文本内容具有较高的代表性。

表1 政策文本高频词词频及TFIDF权重情况

(二)政策内容社会网络分析

对搜集到的所有1997—2018年旅游政策文本内容进行筛选，去掉词频少的和孤立出现的词语，选取文本中关联度较大的词语进行社会网络分析(图2)，节点越大、连线越多、标签字号越大，说明词语在文本中出现频次越高，越具有代表性。“旅游”与“文化”是社会网络核心，同时也进一步明确文化旅游在山东省所占的地位，儒家文化是中华民族优秀传统文化的代表之一，是我国增强文化自信、在其他国家开设孔子学院的重要基础文化之一，借此可以不断创新研学旅游产品，起到文化传承与教育功能。其次是以发展、建设、规划、推进、加强、打造等为代表的动词相互连接，表明政策发文中仍在不断致力于创新特色项目，完善山东旅游市场格局，出现此现象的原因是各地级市人均消费差异较大，政策落实情况各异，未形成均衡的空间旅游格局和较强的竞争力。最后是社会网络图中特色、优秀、重点等词连线较多，表明旅游政策涉及范围有进一步扩大的可能，山东省仍在不断挖掘省内具有独特性与不可替代性的旅游产品，建设具有较强辐射作用与带动作用的旅游示范区。

图2 政策文本语义网络图

四、结论及展望

(一)结论

从代表性文件数量看，1997—2003年第一阶段山东省政策文件数量较少，基本上每年只有一个代表性文件出台，山东省旅游业处于摸索前进时期；随后2004年开始的两个时期，政策文件数量开始增加，旅游业开始处于健康可持续发展时期。

从政策文本内容要素看，1997—2003年第一阶段主要进行旅游资源开发和旅游产业链的建设；2004—2013年第二阶段，首先从政策上推动好客山东标识在国内外全面推广使用，为以后山东省发展全域旅游打下良好的知名度基础。其次，这一阶段开始着重培养乡村旅游业态，注重改善农村人居环境。2014—2018年跨越十九大的关键阶段，文旅融合背景下山东省开始提升文化竞争力，并且奠定孔子文化在山东省甚至国内的重要地位。旅游经济从高速发展转向高质量发展，各种旅游业态都在创新旅游产品质量，加大市场监管力度。

从参与政策发文的机构看，1997—2003年第一阶段参与部门是省旅游局主导，财政、税收、金融、土地等涉及基础设施建设的相关部门参与其中；2004—2018年两阶段参与制定政策文件的部门逐渐增多，且以省政府、省人大常委会、省旅游局等重要部门居多，部门联合趋势减缓。

但政府对社会资本的优惠政策较少，企业参与力度不够，导致景区产品更新换代缓慢，吸引力不高；旅游产业相关政策中涉及全季参与旅游市场少，冬季冰雪旅游开发力度较小；涉及智慧旅游设施建设和网络等自媒体平台营销较少，尤其在2020年新冠肺炎疫情期间，自媒体浪潮席卷全国，受制于行动范围，旅游政策应该充分利用自媒体平台，鼓励旅游产品创新供给，加大营销力度。

(二)展望

山东省旅游业长期业态旅游产品更新升级缓慢，不利于及时适应多变的市场。尤其在面对体验经济、个性化旅游的趋势下，创新旅游产品和旅游服务模式势在必行。以泰山为例，可以采取建立文化生态博物馆吸引对文化感兴趣的年轻游客，在周边设置体验中心，体验泰山石、泰山玉、书法篆刻；也可以展开区域合作，为泰山游客免费提供送站服务，将游客送至周边吴桥杂技或者刘老根大舞台等休闲场所，延长文化体验产业链。

山东省沿海与内陆地区经济发展水平差异较大，发展较快的沿海地区旅游客流量与旅游交通建设均领先于内陆地区，未来旅游政策可以从孔子文化旅游路线与青州古城、水浒好汉城等旅游景区沿线加快高铁、轻轨、高速等旅游交通建设，降低游客在游览景区时奔波路上的时间成本，增加景区内游玩时间，扩大山东省各个旅游区域的辐射范围，提高其综合竞争力。政策文件还可加强沿海地区与内陆地区的区域合作，创造沿海到内陆不同风情体验线路，建设山东少有的异域风情到民族文化旅游通道，形成板块旅游格局。