印度洋国家防空识别区现行特点与法理辨析

曹 群 贾 丁

目前，印度洋沿岸已有9国公开划设防空识别区(ADIZ)，包括印度、巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉国、伊朗、缅甸、泰国、印度尼西亚、澳大利亚(1)澳大利亚虽无“常设性”范围的防空识别区，但其早已颁布防空识别区相关规则(且至今有效)，比如在澳举办重大国际会议或赛事均可在特定空域临时划设防空识别区，将于后文详述。(马来西亚(2)至少在1960年代中期，马来西亚划有防空识别区(疑与印度尼西亚在1960年初局势紧张有关)，其在东马来西亚(沙巴砂拉越)限于3海里领空范围，在马来西亚半岛则显然超出其3海里领空至公海上空(在新加坡1965年独立后似亦包含新加坡领空)，后不知何时撤销。See O. O. Ogunbanwo，“The Exercise of State Authority in the Airspace over the High Seas” ，A thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research，McGill University，in candidacy for the degree of Master of Laws，March 1966，pp.123-124.和阿曼(3)至少在1970年末，阿曼划有防空识别区(延伸至其领空之外，距海岸约55海里)，后不知何时撤销。See Elizabeth Cuadra，“Air Defense Identification Zones: Creeping Jurisdiction in the Airspace”，Virginia Journal of International Law，Vol.18，No.3，1978，pp.495，509.亦曾划设防空识别区，其虽位于印度洋沿岸，但现已不复存在，故未计入)，该9国防空识别区实践颇具特点，在世界上已划设防空识别区的27个国家或地区(4)此系根据已掌握资料统计，截止日期为2020年12月，除前述印度洋沿岸9国外，还包括美国、加拿大、韩国、日本、中国(包括台湾地区)、菲律宾、古巴、巴拿马、秘鲁、巴西、阿根廷、乌拉圭、冰岛、芬兰、波兰、土耳其、利比亚。其中，距统计截止日期最近划设防空识别区者为乌拉圭，其防空识别区范围已公布于其“航行资料汇编”(Aeronautical Information Publication，AIP)2020年9月10日修订版(2020年11月5日生效，AIP Uruguay，5 November 2020，ENR 5.2-2.)。一些历史上曾存在但现已撤销的防空识别区，比如瑞典所划防空识别区、法国所划防空识别区、意大利所划防空识别区、德国统一前联邦德国政府所划防空识别区、越南统一前南越政府所划防空识别区(覆盖不少南海水域)、“冲绳返还”前美军在琉球“代为划设”的防空识别区等，均未统计在内。中占比达1/3。鉴于防空识别区“国际规则”尚未完备，至多可算在某些方面稍具“国际习惯”之雏形，目前尚难确言印度洋国家防空识别区实践中的“特色”规定是否符合“国际惯例”。本文主要依据国际法委员会《习惯国际法的识别》报告中“两要素法”(5)所谓“两要素法”是指该报告中确定习惯国际法规则的“基本方法”，包括“结论2”(两个构成要素：“要确定一项习惯国际法规则的存在及内容，必须查明是否存在一项被接受为法律(法律确信)的通例。”)和“结论3”(两个构成要素的证据评估：“1. 为查明是否存在一项通例及该通例是否被接受为法律(法律确信)而对证据进行评估时，必须考虑到总体背景、规则的性质以及有关证据被发现时的具体情况。2. 两个构成要素中的每一要素必须单独予以确定。这就要求评估每一要素的证据。”)。See International Law Commission，Identification of Customary International Law (A/71/10)，Conclusions 2 & 3.分析防空识别区所涉法理问题，并尝试以相关国际实践为基准从覆盖范围、适用对象、适用穿越情况等方面将印度洋国家防空识别区规则与其他地区“主流”实践进行比较，从而研讨印度洋国家防空识别区规则是否存在“特殊”之处及其是否违反国际法或属于该领域国际实践的“少数派”。本文之所以关注印度洋国家防空识别区实践，并非是要探讨印度洋地区是否存在有关防空识别区的“特别习惯国际法规则”(6)《习惯国际法的识别》报告对此有详细论述，其“结论16 特别习惯国际法”指出：“1. 特别习惯国际法规则，不论是区域的、地方的还是其他层面的，都是仅在数量有限的国家之间适用的习惯国际法规则。2. 要确定一项特别习惯国际法规则的存在及内容，必须查明有关国家之间是否存在一项被接受为法律(法律确信)的通例。”See International Law Commission，Identification of Customary International Law (A/71/10)，Conclusion 16.(因为防空识别区规则一般皆是适用所有国家的航空器，似无仅在有限国家之间适用的先例)，而是由于中外学界对该地区防空识别区实践关注太少导致有关认知上普遍存在缺漏，故有必要详细解读印度洋国家防空识别区实践并与其他地区实践进行比较分析。现今，欧洲国家防空识别区多已撤销，拉美国家防空识别区多仅在本国领空内划设，而亚太地区国家防空识别区规则多受美国影响较大，就在“国际空域”划设防空识别区实践而言，似乎仅有印度洋地区一些国家所颁规则较之美国具有很大程度的“独创性”(各国专家似乎大都忽视了这一地区的国家实践)——离印度越近的国家，其所颁规则受印度影响越大(比如印度及其周边四国相关规则皆包含较之其他地区非常独特的“空防许可”要求)，反之则受美国相关规则影响更大。印度洋9国防空识别区实践基本囊括了当今世界已有各种防空识别区类型，分析该9国实践颇有助于“以小见大”对世界各类型防空识别区的特点加深了解并辨别各国实践之间的差异。

一、防空识别区的概念、实践及其基本逻辑

关于设立防空识别区以及相关操作规则的国际条约规范长期以来一直处于“空白”，1944年《国际民用航空公约》(通称《芝加哥公约》)和1982年《联合国海洋法公约》的正文都未曾提及防空识别区。《芝加哥公约》附件十五和附件四(附件并无法律拘束力(7)《芝加哥公约》的附件包含各类“国际标准和建议措施”，其并非“国际条约”，亦不具备《芝加哥公约》本身所有的法律拘束力(根据《芝加哥公约》第38条，缔约各国有权采取不同于附件所含“国际标准和建议措施”的本国规章和措施)，仅系“为便利起见，将此种标准和措施称为本公约的附件”。See Convention on International Civil Aviation，Article 38 & Article 54.)分别经2000年修订和2001年修订(8)附件四2001年修订增补有关防空识别区的定义，其在表述上与附件十五2000年修订增补者完全一致。See Annex 4 to the Chicago Convention on International Civil Aviation，11th Edition，July 2009，pp.xvi，1-1.增补了有关防空识别区的定义和相关“建议措施”(且为后续版本继承)(9)《芝加哥公约》附件十五的第一版系由国际民航组织(ICAO)理事会于1953年5月15日通过，并于1954年4月1日开始适用。2000年2月21日，ICAO理事会通过了包括增加防空识别区定义和相关“建议措施”在内的一系列修订，并于2000年7月17日生效，2000年11月2日开始适用。See Annex 15 to the Chicago Convention on International Civil Aviation，15th Edition，July 2016，pp.ix，xiv.，其将防空识别区定义为“特别标出的划定范围空域”，并称“航空器于其内被要求遵守空中交通服务(ATS)有关规定程序之外附加的特设识别和/或报告程序”。(10)Annex 15 to the Chicago Convention on International Civil Aviation，Amendment 37，14th Edition-July 2013，Chapter 1. Definition.《马克斯·普朗克国际公法百科全书》对防空识别区所下定义是：“一种划定空域，于其内民用航空器被要求自我识别，这些区域常被划设于邻近海岸的专属经济区或公海，以及领海、内水和陆地领土上空。”(11)J. Ashley Roach，“Air Defence Identification Zones” in R. Wolfrum (ed.)，The Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Article last updated: March 2017，para.1.以上二者所作定义的表述虽有细微差别，但该两种定义并无实质性分歧，均未限定防空识别区的覆盖范围(12)前者仅称“特别标出的划定范围空域”，后者虽较清晰地指明防空识别区可划设于“专属经济区或公海，以及领海、内水和陆地领土上空”，但实际上等同于列举所有类型的空域。；均限定防空识别区规则的适用对象为民用航空器(13)后者明确指出在防空识别区内是“民用航空器被要求自我识别”，而前者虽未在适用对象的表述上明确加“民用”二字，但不论是从《芝加哥公约》的适用性(“本公约仅适用于民用航空器，不适用于国家航空器”)来看，还是从所谓“遵守ATS有关规定程序”来看(国家航空器，尤其是军用航空器，若在一国领空之外操作，则并无义务遵守该国发布的ATS有关规定程序，遑论遵守“ATS有关规定程序之外附加的特定识别和/或报告程序”)，均体现出其仅系针对民用航空器而言。；且似均倾向于认为各国所颁防空识别区规则仅包括“主动识别程序”(14)这里所谓“主动识别程序”是指，航空器遵照相关规则“主动”提交飞行计划、保持无线电通信和进行位置报告以便于其被识别；“被动识别程序”是指，航空器并未“主动”令空管单位识别其身份，而“被动”地遭雷达探测跟踪乃至引发他国军机“拦截”查证识别(参见苏金远：《防空识别区国家实践：地理范围、识别对象以及识别程序》，《国际法学刊》2020年第3期，第89—91页)。正文上述两定义虽皆未曾言及防空识别区规则的具体操作程序有否“标准规范”，但从二者表述(“航空器于其内被要求遵守……”；“民用航空器被要求自我识别”)来看，“自我识别”显然应属“主动识别”，而“被动识别程序”也无须通过宣告防空识别区才能“被要求遵守”。无论是否划设防空识别区，所有国家在其本国领空和“国际空域”皆可施行“被动识别程序”(但不得侵犯他国领空)。一般而言，若不颁布针对航空器操作的“主动识别程序”，而仅在特定范围划设防空识别区(或提示，划设国将在该空域施行“被动识别程序”)，对于划设国辨识空防威胁的价值几乎为零。。不过，该两定义虽尽可能“模糊”以保证灵活性和包容性，但仍仅能代表大多数国家的防空识别区实践，一些比较“特殊”的少数实践似与该两定义皆略有出入(从此角度来说，《芝加哥公约》附件所列定义似有必要作出修订，以使其更具包容性)。比如，印度尼西亚、古巴和乌拉圭虽已划设防空识别区，但皆未颁布“主动识别程序”之类的识别规则，仅提及航空器在相关空域可能遭遇其战机查证识别。再如，不少国家或地区所颁防空识别区规则中还明确列有“被动识别”之类的“拦截程序”，这似已超出前述定义所指内容。另外，在防空识别区规则的适用对象限定上也有特例，如韩国便明确其规则适用无意进入其领空的外国军用航空器。(15)Ian E. Rinehart and Bart Elias，China’s Air Defense Identification Zone (ADIZ)，CRS Report R43894，Congressional Research Service，January 30，2015，p.4.

由于成文条约法的缺失，目前似乎唯有结合相关国家实践从习惯国际法角度对防空识别区的“共性”加以分析。大致情况可概括为如下三方面。

第一，关于单方面宣告防空识别区之权及防空识别区的地理覆盖范围，似已形成初步的“多数派”意见。《马克斯·普朗克国际公法百科全书》的防空识别区词条援引《芝加哥公约》第11条认为一国有权对从事国际航行的航空器进入或离开该国领土设定法律和规章，并(基于美国、加拿大、韩国、日本、法国、印度尼西亚和澳大利亚等国单方面划设防空识别区未被反对(16)此处值得质疑的是，1961年苏联曾明确质疑法国所划阿尔及利亚防空识别区。1961年2月，法国战机在其划设阿尔及利亚防空识别区覆盖公海上空区域内对时任苏联最高苏维埃主席团主席勃列日涅夫乘坐的苏联民机进行拦截并开火，此事后苏联官方表态明确质疑相关国家是否有权单方面在公海上空划设防空识别区。See Elizabeth Cuadra，“Air Defense Identification Zones: Creeping Jurisdiction in the Airspace”，Virginia Journal of International Law，Vol.18，No.3，1978，pp.494-495.)认为可以假定习惯国际法现已承认宣告防空识别区之权(17)J. Ashley Roach，“Air Defence Identification Zones” in R. Wolfrum (ed.)，The Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Article last updated: March 2017，para.6.。关于防空识别区的可覆盖范围，各国实践已稍具“共性”。绝大多数国家的防空识别区均覆盖本国领空(或全部或部分)，对领空之外的专属经济区或公海上空亦有覆盖。从美国1950年划设防空识别区以来，相关国家实践似乎少有在意其覆盖范围是否超出本国飞行情报区(FIR)，亦少有划设国在该问题上被其他攸关方公开质疑或指责。比较少见的知名案例包括：日本和美国2014年曾“变相地”就中国东海防空识别区与他国飞行情报区重叠之事向ICAO秘书处提出“疑问”；孟加拉防空识别区与他国飞行情报区有大面积重叠，遭不少攸关方质疑(详见后文)。目前，一国防空识别区可否超出其本国飞行情报区、邻国防空识别区重叠争端如何解决等问题都还没有在各国实践中形成“最大公约数”。

第二，关于防空识别区规则(尤其是“主动识别程序”)的适用对象，以美国为首的西方国家之“解读”较具代表性，且似无先例表明各国防空识别区实践能令无意飞入划设国领空的外国国家航空器(18)《芝加哥公约》第3条(b)规定：“用于军事、海关和警察部门的航空器，应认为是国家航空器。”关于“国家航空器”和“民用航空器”的定义及其区分解读，目前尚无统一标准或国际共识。See ICAO，Legal Committee-29th Session (Montreal，4-15 July 1994)，Working Paper，Agenda Item 2: Report of the Secretariat，Secretariat Study on “Civil/State Aircraft”，LC/29-WP2/1，pp.5-6.遵守其防空识别区规则。必须明确的是，本文分析防空识别区规则的适用对象(及后文所论适用穿越情况)问题，或者言及对防空识别区规则的遵守，绝大多数情况下仅针对“主动识别程序”而言，而不会牵涉“被动识别程序”。(19)之所以如此界定，主要是为了使分析讨论更有价值或避免偏离主题。“被动识别程序”并不依赖于防空识别区，即便不划设防空识别区，一国军机亦有权在邻近其领空之“国际空域”巡逻查证识别他国航空器。对于已划设防空识别区的国家而言，“被动识别程序”即便可算作防空识别区规则的一部分，也并非其主要部分。一国划设防空识别区并颁布相关“识别”规则，应当并非主要为了使国际社会了解其欲在相关地理范围空域内针对各国航空器施行“被动识别程序”的意图，而更可能是为了利用“主动识别程序”使各国航空器在相关空域自行表明“不具敌意”身份，从而减轻其军用雷达和拦截机的工作任务量，令其能将主要精力用于监控“疑有敌意”的航空器活动。因此，“主动识别程序”应当是一国防空识别区规则的主要部分以及划设防空识别区的有利价值所在。从逻辑上讲，遵守或违反一国防空识别区规则更多也是针对其“主动识别程序”有关条款，似乎较难理解何为遵守或违反“被动识别程序”条款。各国防空识别区规则中有关适用对象的表述似乎大都较为模糊(多简单地使用“航空器”表述，而不加以明确区分)，但从相关国际法学者解读以及各国实践来看，多数已公布之防空识别区规则的主要适用对象为民用航空器，极少有明确提及对外国军用航空器的适用(尤其是该防空识别区覆盖“国际空域”的条件下)。(20)值得注意的是，美国和加拿大于1950年代初划设覆盖大片“国际空域”的防空识别区，其相关规则中适用对象表述也是模糊的(加拿大使用“航空器”表述至今)。但1958年第一次联合国海洋法会议时国际法委员会的分析报告仍将美加两国防空识别区规则的适用对象解读为民用航空器(并未遭到美国和加拿大反对)。参见曹群：《美国防空识别区的历史和法理研究》，北京：海洋出版社2020年版，第16、20页。在“国际空域”，一国所设防空识别区规则适用外国军用航空器难有成功先例，比如韩国似乎主张其防空识别区规则适用无意进入领空的外国军用航空器(21)AIP Republic of Korea，27 September 2018，ENR 5.2-5.并屡曾对中国和俄罗斯军机进入其防空识别区活动进行“外交抗议”，而中俄往往答以军机正常活动并未侵犯韩领空。因此，一国划设防空识别区的基本作用或许是为便于在相关空域更加清晰地辨识正常民航活动，从而减轻其军用雷达监控工作负担，以“排除法”过滤出“疑有敌意”的外国航空器(针对不明航空器，可派战机升空“拦截”(22)本文将intercept翻译为“拦截”是不得已而为之。各国AIP大都专列“民用航空器的拦截”(Interception of Civil Aircraft)一节，其使用interception一词，与“拦截”的中文流行语义(阻拦；阻断；中途阻挡，不让通过)有着较大区别，并非仅指“使航空器改变航线”，更多是与“识别”(identification)相关。进行查证识别)。

第三，关于防空识别区具体操作规程的很多方面均很难说已有“通例”(23)《习惯国际法的识别》报告中“结论4 通例的要求”指出：“1. 作为习惯国际法的一个要素所要求存在的通例，主要指的是有助于习惯国际法规则的形成或表述的国家实践。2. 在某些情况下，国际组织的实践也有助于习惯国际法规则的形成或表述。3. 其他行为体的行为不是有助于习惯国际法规则形成或表述的实践，但在评估第1和第2段所指的实践时可能相关。”See International Law Commission，Identification of Customary International Law (A/71/10)，Conclusion 4.，尚待不断发展以及更多划设国的实践对相关“国际习惯”确认或修补以形成“法律确信”(24)《习惯国际法的识别》报告中“结论9 被接受为法律(法律确信)的要求”指出：“1. 关于通例须被接受为法律(法律确信)的要求作为习惯国际法的构成要素，意味着有关通例的采用必须带有一种法律权利或义务感。2. 被接受为法律(法律确信)的通例不同于单纯的常例或习惯。”See International Law Commission，Identification of Customary International Law (A/71/10)，Conclusion 9.。前文论及防空识别区的覆盖范围和规则适用对象等问题，之所以称在这些方面似已有初步的“多数派”意见(仅就已划设防空识别区的国家而言)，并非言其已形成“通例”(毕竟关于防空识别区的国家实践很难说“足够广泛和有代表性”(25)《习惯国际法的识别》报告中“结论8 通例必须具备一般性”指出：“1. 有关通例必须具备一般性，即必须足够广泛和有代表性，还必须是一贯的。2. 只要通例具备一般性，就不要求特定存续时间。”See International Law Commission，Identification of Customary International Law (A/71/10)，Conclusion 8.，且已划设防空识别区的国家之中还存在不同主张以及“少数派”实践)，遑论“被接受为法律(法律确信)”。因此，基于“两要素法”观之，目前似乎并无关于防空识别区具体操作规程的“习惯国际法规则”。而且，关于防空识别区具体操作规程的一些方面还存在比较明显的不同国家实践和主张，比如各国专家迄今仍在争论防空识别区规则是否可适用“仅穿越”情况(26)本文所称“仅穿越”情况指的是，不会飞入且亦非飞离防空识别区划设国的领空，而仅穿越该国防空识别区所覆“国际空域”部分。——美国专家阿什利·罗奇(J. Ashley Roach)在由其所撰写《马克斯·普朗克国际公法百科全书》防空识别区词条中对此解析非常含糊，他一方面指出确有一些国家将防空识别区规则适用无意进入领空的航空器(27)J. Ashley Roach，“Air Defence Identification Zones” in R. Wolfrum (ed.)，The Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Article last updated: March 2017，para.5.，另一方面又提出沿海国无权将提交飞行计划和位置报告等防空识别区规则要求适用于无意进入领空的航空器(28)J. Ashley Roach，“Air Defence Identification Zones” in R. Wolfrum (ed.)，The Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Article last updated: March 2017，para.7.。

二、印度洋国家防空识别区均覆盖领空且多数延伸至领空之外但位于本国飞行情报区之内

考察印度洋9国所划防空识别区，除斯里兰卡外，各国防空识别区均覆盖其本国领空之外“国际空域”，而且少数国家划设的防空识别区覆盖存在主权争议的领土(比如印度、巴基斯坦、伊朗)，甚至还覆盖他国无争议岛屿领海之上空域(比如印度、缅甸)。印度洋9国较少有防空识别区重叠情况，仅印度和斯里兰卡、孟加拉国和缅甸之间存在小面积重叠，而且皆无涉争议领土或海域划界问题。同时，在9国中，不少国家所划防空识别区超出其本国飞行情报区，或多或少覆盖他国飞行情报区(比如孟加拉国、印度、斯里兰卡、泰国)。为辨析印度洋国家防空识别区在覆盖范围上与领空及飞行情报区的关系，将按国别详述之。

斯里兰卡在印度洋9国中比较特殊，其防空识别区并未覆盖任何“国际空域”，仅在本国领空内划设。斯里兰卡在2007年划设防空识别区(29)斯里兰卡港口和航运部长查玛尔·拉贾帕克萨(Chamal Rajapaksa)于2007年10月3日签署“空中导航(防空)法规，2007年No.1”。根据该法规，为国家安全、维持公共秩序、军事需要和公共安全之目的，港口和航运部长可在斯里兰卡领空范围内不时划设防空识别区、禁区(Prohibited Area)和限制区(Restricted Area)。除该法规已颁布条款规定外，民航局局长可不时发布针对防空识别区内航空器操作的特别安全指令，以维护国家安全利益。See The Gazette of the Democratic Socialist Republic of Sri Lanka，Extraordinary，No.1518/12-Tuesday，October 9，2007，Government Notifications，L.D.B. 20/51 (iii)，The Air Navigation Act，(Chapter 365)，The Air Navigation (Air Defence) Regulations，No.1 of 2007，1A.，与本地区其他国家相比，划设时间较晚，未知与印度2005年“扩展”其防空识别区范围是否有关(印度新设南部防空识别区覆盖斯里兰卡部分领空，下文详述)。虽然斯里兰卡防空识别区规则自2007年11月颁布后已经历多次修补，但其防空识别区范围迄今未变(仅在表述方式上稍有变化)，一直是从“横向”和“纵向”加以限定——“横向界限：斯里兰卡的领土和领海(自海岸线起12海里)。纵向界限：a)罗诃那开放天空区域(Ruhunu Open Skies Area)(30)罗诃那开放天空区域系由以下线段界定，包括：卡卢特勒-内博德-埃尔皮蒂耶-阿库雷瑟-帕纳穆尔-巴朗戈德-吉里加尔波塔山峰-哈普特莱-赫里埃拉-卢努格勒-基林德-A点(距基林德2海里的海上位置)地理位置连线；A点至B点(距卡卢特勒2海里的海上位置)与海岸线平行的连线；B点与卡卢特勒连线。See AIP Sri Lanka，30 January 2015，ENR 2.2-1.除外的斯里兰卡地平面以上空域；b)在罗诃那开放天空区域内海平面3000英尺以上斯里兰卡空域。”(31)AIP Sri Lanka，30 Jan 2015，ENR 2.2-1. Also see The Gazette of the Democratic Socialist Republic of Sri Lanka，Extraordinary，No.1518/12-Tuesday，October 9，2007，Government Notifications，L.D.B. 20/51 (iii)，The Air Navigation Act，(Chapter 365)，The Air Navigation (Air Defence) Regulations，No.1 of 2007，5A.值得注意的是，斯里兰卡北部部分岛屿位于印度的真奈飞行情报区(Chennai FIR)之内(32)本文有关FIR数据和范围均参考ICAO GIS网站，https://gis.icao.int/icaoviewernew/#/，登录时间：2021年4月26日。，也在斯里兰卡所划防空识别区范围之内(33)关于斯里兰卡领空及印度相关防空识别区的坐标范围，除结合其公布坐标范围外，在地图上显示更加直观的Marineregions.org网站(http://www.marineregions.org/eezmapper.php)值得参考，此后相关各国领空及防空识别区范围均参考该网站。，而斯里兰卡与印度防空识别区重叠部分亦在此处。另外，斯里兰卡防空识别区规则对其“有效时间”也作出了明确规定：“防空识别区24小时有效，在国家紧急状况下受制于民航局局长所发与之相反的通告。”(34)AIP Sri Lanka，30 Jan 2015，ENR 2.2-1.

印度是南亚地区最早划设防空识别区的国家。1968年11月，印度政府发布“航行通告”(NOTAM No.22/1968 of 26 November 1968)宣告建立7个防空识别区并颁布以“空防许可”(ADC，Air Defence Clearance)要求为核心的识别规则(其框架和部分条款表述方式延续至今)。(35)印度早期所划7个防空识别区包括：孟买防空识别区(在7个防空识别区中，多数仅覆盖陆地领空，孟买防空识别区覆盖海域面积最大，远超其领海范围，最远距孟买达150海里)、西部防空识别区、北部防空识别区、德里防空识别区、印度中部防空识别区、加尔各答防空识别区、东部防空识别区，以上排序和名称均依据原文。关于印度防空识别区早期规则与现行规则之间的差异，尤其是适用对象和适用情况等内容，将于后文详述。关于印度早期所划(似维持至1990年代末)7个防空识别区的坐标范围，详参Aeronautical Information Service，Government of India，NOTAM No.22/1968 of 26 November 1968，Establishment of Air Defence Identification Zones and Procedures for Air Defence Clearance。 See ICJ，Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council (India v. Pakistan)，Documents Submitted to the Court after the Closure of the Written Proceedings，pp.741-742，https://www.icj-cij.org/en/case/54，visited on 26 April 2021.与现今覆盖范围相比，印度防空识别区的早期覆盖范围较小，仅局限于印度北部和中部地区，不但并未对印度领土全覆盖，很多地方还只是围绕重要地区和城市划设防空识别区。印度现今共划有5个防空识别区(36)这5个防空识别区纯以方位冠名：北部防空识别区、西部防空识别区、中部防空识别区、东部防空识别区、南部防空识别区(包括拉克沙群岛领空)和附属东南防空识别区。在计数上，印方是将附属东南防空识别区和南部防空识别区算为一个。See Atul Kumar Singh，“Airspace Management: A Synergised Approach”，Air Power (Journal of Air Power and Space Studies)，Vol.2，No.4，Winter 2007，p.20. Also see Ajit Nigam，Report on General Aviation: Growth，Opportunities and Challenges，US-India Aviation Cooperation Program，Indo American Chambers of Commerce，February 9，2012，pp.18-19.，基本实现对印度领土全覆盖(37)现今亦未覆盖全部印度领空，比如印度安达曼群岛中的纳尔贡达姆岛(Narcondam Island)部分12海里领空便未被其防空识别区覆盖。另外，从印度视角看，其北部防空识别区和中部防空识别区并未覆盖其主张主权的所有领土，这两个防空识别区边界仅抵达其与巴基斯坦、中国之间的实控线(附注：早期印度划设防空识别区范围中并未言明仅达实控线，而仅称国际边界)。关于印度现今防空识别区的坐标范围，参见AIP India，19 Jul 2018，ENR 5.2-17。，尤其是在南部填补了此前“空白”(包括拉克沙群岛、安达曼-尼科巴群岛)。基于目前已有资料尚难确知印度何时更改并大大“扩展”其防空识别区至现今范围，而且似乎在1990年代印度仍维持其1968年所划防空识别区范围(38)在1990年代NASA出版有关日食系列资料中附有印度、巴基斯坦和缅甸当时防空识别区附图。从附图来看，印度当时防空识别区范围与1968年版本一致，与现今版本存在很大差异。See Fred Espenak and Jay Anderson，“Total Solar Eclipse of 1995 October 24”，NASA Reference Publication， 1344，1994，pp.65-70；Fred Espenak and Jay Anderson，“Total Solar Eclipse of 1999 August 11”，NASA Reference Publication，1398，March 1997，pp.117-119.。据推测，印度可能于1999年增设“南部防空识别区”(South India ADIZ)，由美国出版的相关航图(39)已有学者指出，印度增设“面向印度洋的南部防空识别区”系在1999年(参见王鹏、缪新萍、张芹：《管窥防空识别区》，军事科学出版，2014 年，第107—108页)，但可惜其并未提供坐标范围及相关证据文献。美国国防绘图机构2000年出版的相关航图(US National Imagery Mapping Agency，Tactical Pilotage Chart，TPC K-8C，6 March 2000)似可作为参考证据，但亦难以揭示印度这一旧版“南部防空识别区”的确切划设时间和坐标范围。来看，其基本是沿印度南部领海基线向内而划，并未覆盖印度南部12海里领海范围及邻近“国际空域”，这与印度现今的南部防空识别区有很大差异。因此，印度在1999年之后应当进行了防空识别区范围大调整。从2001年印军成立安达曼-尼科巴指挥部(ANC，The Andaman and Nicobar Command)及当时其被指派“工作任务”(任务之一是“为空防及空域管控而设立防空识别区”(40)See Patrick Keo Clifton Bratton，“Defense Reforms in a Rising India: An Organizational and Normative Shift towards Power Projection?”，FLASCO-ISA Joint International Conference，Buenos Aires，July 23-25，2014，p.22. Also see Vice Admiral Arun Prakash，“Evolution of the Joint Andaman and Nicobar Command (ANC) and Defence of Our Island Territories (Part II)”，USI Journal (Journal of the United Service Institution of India)，No.1，2003，https://usiofindia.org/publication/usi-journal/evolution-of-the-joint-andaman-and-nicobar-command-anc-and-defence-of-our-island-territories-part-ii/，visited on 26 April 2021.)来看，印度在2001年尚未划设“附属东南防空识别区”。很可能是在2001年之后，印度重划防空识别区范围以覆盖其全部领土，尤其是划设覆盖印度南部领土的南部防空识别区(包括附属东南防空识别区)。印度防空识别区规则迄今最新的版本是2018年7月19日修订版(41)本次修订还在“航行资料汇编”(AIP)增加了一个有关防空识别区的称谓ADIA(Air Defence Identification Area)，其与ADIZ(Air Defence Identification Zone)全称仅有细微差异。实际上，在本次修订后的规则条款中，大部分简略称谓表述仍使用ADIZ，仅2处使用ADIA。事实上，ADIA这一称谓在印度《空域灵活使用指南》[The Flexible Use of Airspace (FUA) Manual]中亦曾使用(该指南亦包含印度防空识别区规则，但在表述上与AIP略有差异)。See Airports Authority of India，The Flexible Use of Airspace (FUA) Manual-Version 1.0，28 August 2014，Chapter 6 Air Defence Requirements，pp.50-51.，不仅相关规则在印度“航行资料汇编”(AIP)中位置有所变化(由此前的ENR 1.12改为ENR 5.2)，还增补了更加清晰的附图(42)AIP India，19 July 2018，ENR 5.2-23.，由其附图所示相关文件发布时间信息推测——印度防空识别区范围似乎是在2005年“重划”并延续至今(43)由于相关资料难以查找，此仅系笔者推测，有待考证。。暂不论以上推测是否准确，印度现今防空识别区范围显然覆盖斯里兰卡部分领空(44)印度南部防空识别区范围已尽量避免覆盖斯里兰卡北部岛屿陆地领空，但仍不能避免覆盖斯里兰卡相关岛礁12海里领海之上领空。(印斯两国防空识别区有小面积重叠)，而且印度的附属东南防空识别区有很小部分超出真奈飞行情报区东北角边界，与缅甸的仰光飞行情报区(Yangon FIR)有很小面积重叠(45)印度的真奈飞行情报区东北角与缅甸的仰光飞行情报区相应部分之边界为以下两坐标点连线：北纬14度、东经92度，北纬13度30分、东经94度25分。而印度的附属东南防空识别区北部边界为以下两坐标点连线：北纬14度00分05秒、东经91度59分49秒，北纬13度30分05秒、东经94度24分48秒。显然，后面两个坐标点连线位于前面两个坐标点连线之北。印度防空识别区范围，参见AIP India，19 Jul 2018，ENR 5.2-23；真奈飞行情报区边界，参见AIP India，1 April 2012，ENR 2.1-2。。

在印度于1968年划设防空识别区之后，巴基斯坦似乎并未立即“跟进”，而且在孟加拉国“独立”之后的1970年代似亦未划设防空识别区(至少当未划设超出其领空范围的防空识别区)(46)在1970年代末的相关论文统计中并无巴基斯坦防空识别区。See Elizabeth Cuadra，“Air Defense Identification Zones: Creeping Jurisdiction in the Airspace”，Virginia Journal of International Law，Vol.18，No.3，1978，p.509.。从1991年印巴签署的有关协定来看，巴基斯坦当时似已划设防空识别区(47)巴基斯坦与印度于1991年4月6日签署《关于防止军用航空器侵犯领空以及允许军用航空器飞越和降落的协定》，其第2条规定：两国作战飞机，包括战斗机、轰炸机、侦察机、军用训练机和武装直升机，“将不会在对方空域包括防空识别区10公里以内范围飞行”；非武装的后勤运输机(包括非武装直升机和对空观测飞机)飞行将被允许，但须“距对方空域包括防空识别区最少1000米”。See India and Pakistan，Agreement on prevention of air space violations and for permitting over flights and landings by military aircraft (with appendix)，Signed at New Delhi on 6 April 1991，Article 2.(换言之，巴基斯坦很可能是在1970年代末至1990年代初期间宣告划设防空识别区)。巴基斯坦现今共划有4个防空识别区(48)关于巴基斯坦4个防空识别区的坐标范围，参见Air Navigation Standards (ANS)，Intercept of Civil Aircraft，ANO-004-DRAN-1.0，Date of Implementation: 04-12-2009，D5.3 Air Defense Identification Zones，p.42。，包括南部防空识别区、东部防空识别区、北部防空识别区、西部防空识别区。巴基斯坦所划4个防空识别区并未对其领空全覆盖，除南部防空识别区超出领空外，其他3个防空识别区均呈条状位于其边界向己一方领空范围之内(巴基斯坦中部大面积区域并未划设防空识别区，此与印度现今防空识别区覆盖范围迥异(49)巴基斯坦现今防空识别区覆盖范围与印度早期防空识别区相似，而在印度2005年“重划”防空识别区范围之后巴基斯坦并未作出任何“回应”，或是因为其维持原有防空识别区覆盖范围已足以较好完成空防识别任务。)。巴基斯坦南部防空识别区虽超出其领空覆盖阿拉伯海大片海域，但完全位于其卡拉奇飞行情报区(Karachi FIR)范围之内，而且并无与邻国所划防空识别区重叠之状况。

孟加拉国是目前南亚地区最晚划设防空识别区的国家，其引发周边国家关注较多，亦牵涉更多航空法问题。孟加拉国于2017年12月7日宣告将划设防空识别区(生效日期2018年2月1日)，称其划设孟加拉防空识别区系为“抵御侵入孟加拉空域而建立第一道防线”，此“对国家安全至关重要”，还援引《芝加哥公约》提出利用防空识别区可确保对领空“完全的和排他的主权”。(50)AIP Bangladesh，Supplement 01/18，1 February 2018.孟加拉防空识别区不仅覆盖其全部领土、领海，还覆盖其专属经济区(其防空识别区部分界线碰巧为其管辖海域边界)。(51)关于孟加拉防空识别区的坐标范围，参见AIP Bangladesh，10 October 2019，ENR 5.2-1。因为孟加拉国有部分领土位于缅甸的仰光飞行情报区(Yangon FIR)之内，所以其防空识别区邻近缅甸之处在涵盖其领空的同时也便与仰光飞行情报区有重合。再者，孟加拉防空识别区的向海延展部分与印度的真奈飞行情报区(Chennai FIR)有大面积重合，通过该飞行情报区的不少航路大抵为飞往或飞离印度。由于攸关方多有反对意见(相关细节详见后文)，孟加拉国在宣告划设防空识别区并公布其“空防许可”(ADC)规定之后不久(在生效日期之前)便发布“航行通告”(A0032/18 NOTAM)对相关规则进行大幅调整，将位于达卡飞行情报区(Dhaka FIR)之外的相关航路(包括P646、N895、M770、L524和W112)豁免使其穿越孟加拉防空识别区可不必获取ADC号码，“除非其偏离航线飞向孟加拉国大陆”。(52)“Bangladesh Is Now One Big ADIZ”，February 6，2018，https://ops.group/blog/bangladesh-is-now-one-big-adiz，visited on 26 April 2021.即便如此，孟加拉防空识别区仍遭地区有关国家质疑，尤其是其覆盖范围碰巧与专属经济区“重合”。从近年ICAO亚太地区小组会议有关孟加拉防空识别区的各方讨论来看(该会议记录并不代表ICAO立场，仅反映与会者初步“共识”)，一国专属经济区航空管理之权取决于该空域飞行情报区所属，其全赖ICAO所指定分配而与专属经济区无关——2018年7月30日至8月3日的香港会议文件已明确指出：“该(孟加拉国)防空识别区并未与ICAO及受影响之国家与空域用户进行协商[特别是，该防空识别区横穿一个交通流量较大区域，部分设立于相邻两国飞行情报区(FIRs)之内且未曾协商]；该防空识别区延伸入国际(公海)空域[似乎碰巧与孟加拉国的专属经济区(EEZ)重合，而根据1982年《联合国海洋法公约》之EEZ对空域并无影响]——这一空域由另一国家负责；……”(53)International Civil Aviation Organization，The Sixth Meeting of the APANPIRG ATM Sub-Group (ATM/SG/6)，Hong Kong，China，30 July-03 August 2018，Agenda Item 5: ATM Coordination (Meetings，Route Development，Contingency Planning)，CIVIL/MILITARY COOPERATION UPDATE (Presented by the Secretariat)，p.2.以上香港会议的“共识”被后续其他会议继承，比如2019年3月26日至30日在曼谷召开的南亚/印度洋空中交通管理协调小组会议，除重复香港会议相关内容外，其在论及《芝加哥公约》与《联合国海洋法公约》相关条款时还指出：“专属经济区(EEZs)仅对海洋资源，包括海底，具有实质影响，而对航空并无任何法律影响。”(54)International Civil Aviation Organization，Ninth Meeting of the South Asia/Indian Ocean ATM Coordination Group (SAIOACG/9)，Bangkok，Thailand，26-30 March 2019，Agenda Item 7: ANSP Coordination and Civil/Military Cooperation，p.7.

缅甸至晚在1970年代已划设防空识别区，其起初最南端仅至北纬14度，(55)至1980年代中期，缅甸防空识别区的最南端仍位于北纬14度，其后何时南扩至北纬10度尚需考证。See US Defense Mapping Agency，Operational Navigation Chart，ONC K-9，11 January 1985.后扩至北纬10度(现今依然)。缅甸防空识别区覆盖范围超出本国领空，但全在其仰光飞行情报区之内，而且并未覆盖自己全部领土，尤其是位于缅甸南部的一些不在仰光飞行情报区而在泰国曼谷飞行情报区(Bangkok FIR)范围内的小岛。(56)关于缅甸防空识别区的坐标范围，参见AIP Myanmar，10 November 2016，ENR 1.1-2。值得注意的是，孟加拉国东南部分领土在缅甸仰光飞行情报区内，而孟加拉防空识别区又覆盖其所有领土、领海。虽然缅甸防空识别区西侧边界已尽量避开孟加拉国陆地领空，但仍未能避免小面积覆盖孟加拉国最南端的圣马丁岛(Saint Martin’s Island)部分领海上空。正是在该区域，缅甸防空识别区与孟加拉防空识别区有很小面积重合，但两国似乎并非故意为之(57)虽然缅甸早前划设防空识别区之时尚无1982年《联合国海洋法公约》(即领海宽度可至12海里尚未被纳入条约法)，但是其亦似乎覆盖圣马丁岛3海里范围外圈极小部分，故推测缅方拟定防空识别区界线时应仅虑及避开所有孟加拉国陆地，并试图用尽量少的坐标点划定该部分界线以使其与缅甸国界坐标点相连。。

泰国在1960年代已划设防空识别区，当时仅覆盖北纬11度以北的泰国领土及相关海域(超出其领空)，尚未有覆盖印度洋部分。(58)关于当时泰国防空识别区的覆盖范围图示，参见O. O. Ogunbanwo，“The Exercise of State Authority in the Airspace over the High Seas”，A thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research，McGill University，in candidacy for the degree of Master of Laws，March 1966，p.123。与1960年代相比，泰国现今防空识别区范围已大为向南扩展(似乎意在覆盖其全部领土及周边邻近海域)，直至泰国最南端与马来西亚接壤边界，同时亦延伸覆盖印度洋及更多泰国湾水域(超出泰国领海范围)。(59)关于泰国现今防空识别区的坐标范围，参见AIP Thailand，18 July 2019，GEN 3.3-2。在印度洋区域，泰国现今防空识别区的西南部分与马来西亚的吉隆坡飞行情报区(Kuala Lumpur FIR)有小面积重合——导致出现此种状况的原因或许在于，泰国欲使其防空识别区覆盖泰国所有领空，包括离岸小岛，比如格拉威岛(Ko Ra Wi)和格阿当岛(Ko Adang)，而该两岛明显位于马来西亚的吉隆坡飞行情报区范围之内。在泰国湾区域，泰国现今防空识别区亦超出其曼谷飞行情报区，与越南的胡志明飞行情报区(Ho Chi Minh FIR)有小面积重合。(60)泰国防空识别区边界似已避开柬埔寨的金边飞行情报区(Phnom Penh FIR)，相关FIR数据和范围均参考ICAO GIS网站，https://gis.icao.int/icaoviewernew/#/102.0561/9.1765/9。

印度尼西亚划设防空识别区较早，其所划范围似乎迄今维持未变(似因与马来西亚1960年代冲突而划，且未曾发布任何规则程序亦无有效执行(61)Evan Laksmana，“Is an Indonesian Air Defense Identification Zone Forthcoming?” CSIS/AMTI，April 10，2018，https://amti.csis.org/indonesian-adiz-forthcoming，visited on 26 April 2021.)。印尼防空识别区覆盖爪哇岛、马都拉岛、巴厘岛、龙目岛的全部区域以及苏门答腊岛、松巴哇岛和加里曼丹岛的部分区域，其南部有较大面积位于其群岛基线衍生12海里领海之外(早期更是远超前述岛屿3海里领海)，相关范围皆位于雅加达飞行情报区(Jakarta FIR)或乌戎潘当飞行情报区(Ujung Pandang FIR)之内，并未超出其本国飞行情报区。(62)关于印度尼西亚防空识别区的坐标范围，参见AIP Indonesia，20 September 2012，ENR 5.1-2。Also see Ridha Aditya Nugraha，Yeselia Salim，et al.，“The New Plan on Indonesian Air Defense Identification Zone”，The Aviation & Space Journal，No.1，2020，p.39.在印尼“航行资料汇编”(AIP)中，其由地平面/海平面至无限高的防空识别区被归类为“危险区”(Danger Area)(63)按《芝加哥公约》附件二“空中规则”中的定义，所谓“危险区”指的是“一划定范围的空域，在规定时间内可能对航空器的飞行存在危险的活动”(Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation，Rules of the Air，Tenth Edition，July 2005，Chapter I Definitions，1-5.)。印尼AIP对其所设“危险区”亦有解释：“仅在对航空器的潜在威胁不足以指定为禁区或限制区之时，方使用该术语。设立危险区的作用是，提醒航空器的操作人员或飞行员，其有必要针对其职责为航空器安全而评估威胁。”(AIP Indonesia，17 September 2006，ENR 5.1-1.)，但对该防空识别区内潜在的“危险活动”未予明确(其他“危险区”有具体描述，如射击、测试、训练等)，而仅标出“印尼空军”(当指存在遭遇印尼空军“拦截”之可能)。(64)AIP Indonesia，20 September 2012，ENR 5.1-2.

伊朗防空识别区与其飞行情报区(Tehran FIR)在界限范围上完全一致(65)AIP Islamic Republic of Iran，28 February 2019，ENR 1.1- 1.，几乎覆盖所有伊朗领空，包括长期存在主权争议、目前由伊朗实际管控的海湾三岛——阿布穆萨岛和大、小通布岛(Abu Musa and the Greater and Lesser Tunbs)(66)海湾三岛争端由来已久，伊朗与阿联酋均称对其主权有充分的历史和法律依据。该三岛地处霍尔木兹海峡核心要道，地缘战略价值不言而喻。当英国殖民统治阿拉伯半岛多国之时，尽管波斯政府有所不满，但英国为便于控制海湾而支持沙迦酋长国对三岛“行使主权”。三岛之争在20世纪60年代末英国决定撤出中东之时再掀波澜。英国认为由当时的伊朗巴列维政府接管三岛有利于海湾石油通道畅通，并希望撤军后与伊朗保持良好关系，从而撮合沙迦酋长国和伊朗于1971年11月29日达成“关于阿布穆萨岛的谅解备忘录”——该备忘录并未明确该岛主权归属，但为伊朗和沙迦划定各半“管辖”区域。不过，在备忘录签署翌日，即1971年11月30 日晨，伊朗趁阿拉伯联合酋长国即将宣布成立之际，采取军事行动出兵完全占领三岛(似与英国和美国均达成“默契”，美英并未攻讦伊朗占领行动)。1979年伊朗“伊斯兰革命”推翻巴列维王朝之后，美英有关三岛立场发生转变，开始支持阿联酋对三岛的主张。阿拉伯联盟和海湾合作委员会均支持阿联酋对三岛主权主张，并建议通过第三方仲裁或国际法院判决以解决三岛争端(美英等西方国家亦持类似立场)。不过，伊朗政府一贯强调领土主权不可谈判，不允许其他国家以任何理由介入，也反对将三岛问题提呈国际仲裁。近年来，伊朗在海湾三岛军力部署愈益增强，三岛争端的解决遥遥无期。See Noura S. Al-Mazrouei，“Disputed Islands between UAE and Iran: Abu Musa，Greater Tunb，and Lesser Tunb in the Strait of Hormuz”，GRM Papers，Gulf Research Centre Cambridge，October 2015，pp.9-15.，但位于阿布穆萨岛附近并无主权争议的锡里岛(Sirri Island)南侧部分领海并未覆盖——其在阿联酋飞行情报区(Emirates FIR)范围内。伊朗防空识别区之所以覆盖大、小通布岛和阿布穆萨岛，很可能完全是缘于该三岛位于德黑兰飞行情报区之内，而与其主权主张无关，否则便须解释为何不覆盖阿布穆萨岛全部12海里领海(较小部分位于阿联酋飞行情报区之内)及锡里岛南侧部分领海。

澳大利亚并无常设防空识别区，但其可根据相关规则划设临时性防空识别区，亦可针对某一特定防空识别区发布“特殊要求”(67)AIP Australia，9 Nov 2017，ENR 1.12-8.。按其规则定义——“防空识别区系指定范围之空域，于其内需要对所有航空器进行识别”(68)AIP Australia，9 Nov 2017，ENR 1.12-7.——澳大利亚防空识别区在覆盖范围上并无任何限制。从其近年实践来看，澳大利亚所划临时性防空识别区既覆盖其部分领空，也覆盖“国际空域”，但均位于其本国飞行情报区之内。2014年11月15—16日G20峰会在澳大利亚布里斯班举行，澳方曾为此在重要区域宣告划设3个11月11—18日期间指定时间生效的“临时限制区”(Temporary Restricted Area，TRA)(69)这3个临时限制区包括TRA R900AB (Brisbane CBD)、TRA R900C (Brisbane Inner)和TRA R900D (Brisbane Outer)，分别有适用各自的特定规则，其覆盖范围自核心重要区域逐步由内向外、由小到大。其中，TRA R900D在横向范围上与ADIZ ALPHA一致，但纵向范围不同(前者为SFC-FL 180，后者为SFC-8500)。，并主要在外围划设2个临时性防空识别区(有效时间为11日和12日4到6小时之间，14—18日24小时)：ADIZ ALPHA是以布里斯班甚高频全向信标台(BN/VOR)为圆心30海里为半径的圆范围、地表至8500英尺之空域；ADIZ BRAVO是以BN/VOR为圆心90海里为半径的圆范围、8500英尺至飞行高度层600之空域。(70)AIP Australia，Supplement H62/14，11 November 2014.2018年4月英联邦运动会在澳大利亚黄金海岸(Gold Coast，CG)举行，澳方亦曾为此宣告划设2个临时性防空识别区(与在布里斯班划设者相较，除将圆心改为CG/VOR外，其他大体类似)。(71)Aero Ian，“Commonwealth Games”，CASA AvSafety Seminar 2018，the website of Aero Circus，March 2，2018，https://aerocircus.com.au/casa-avsafety-seminar2018/，visited on 26 April 2021.

三、少数印度洋国家防空识别区规则的适用对象可能包含军用航空器

在一国所划防空识别区覆盖其领空的范围内，该国依据其领土“主权”(72)《芝加哥公约》第1条规定：“缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权”。See Convention on International Civil Aviation，Article 1.，当然完全有权要求进入其领空的外国军用航空器遵守防空识别区规则。但在“国际空域”，一国似乎并无国际法依据要求无意进入其领空的外国军用航空器遵守其防空识别区规则(对于覆盖他国领空的防空识别区划设国而言，若该国对在他国领空操作的外国军用航空器提出遵守该国防空识别区规则的要求，则更不可能得到施行，且有侵犯他国领空主权之嫌(73)至于民用航空器，若该国防空识别区覆盖他国领空范围在其飞行情报区内，则要求民用航空器遵守飞行计划和位置报告等“识别”规定似乎并未侵犯他国领空主权，因为这些“识别”规定一般皆与ICAO相关程序一致(或稍有“特殊”)，大略可算归属飞行情报区空管单位之职责“权限”(而且飞行情报区范围向来与领土主权并无直接关联)。)。《芝加哥公约》及其附件，一般而言，对在“国际空域”操作的国家航空器并不适用(《芝加哥公约》第3条仅略有“规范”(74)针对国家航空器，1944年《芝加哥公约》第3条规定其未经授权不得飞入他国领空，缔约国承诺“在发布关于其国家航空器的规章时，对民用航空器的航行安全予以应有的注意”。有关国家航空器的“操作规范”迄今尚未能形成很多国共识，较大的进展是在《芝加哥公约》第3条下增加“分条”(1998 年 10 月 1日生效)，其中最重要的是： “每一国家必须避免对飞行中的民用航空器使用武器，如拦截，必须不危及航空器内人员的生命和航空器的安全。此一规定不应被解释为在任何方面修改了联合国宪章所规定的各国的权利和义务。”See Convention on International Civil Aviation，Article 3 bis.)。在“国际空域”，国家航空器通常无须遵守民航规则，但可自愿按民航规定依照飞行计划操作，包括遵照空管许可进入管制空域(法律上，不可拒绝给予国家航空器通行之空管许可)。(75)International Civil Aviation Organization，Ninth Meeting of the South Asia/Indian Ocean ATM Coordination Group (SAIOACG/9)，Bangkok，Thailand，26-30 March 2019，Agenda Item 7: ANSP Coordination and Civil/Military Cooperation，p.7.

在印度洋9国中，印度尼西亚防空识别区较为特殊，其从未颁布任何识别规则(故不存在识别规则的适用对象问题)——最多表示在该空域操作的民用或军用航空器有被印尼空军“拦截”识别之可能(76)关于“拦截”民用航空器，《芝加哥公约》附件二早有“建议措施”。See Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation，Rules of the Air，Tenth Edition，July 2005，ATT A-1.，但这与是否划设防空识别区无关，因为即便不公开宣告防空识别区，印尼空军亦有权在邻近其领空的“国际空域”巡逻对他国航空器进行查证识别(但若非在其领空便难有理由“驱离”)。斯里兰卡的情况也较为特殊，其虽有权将其防空识别区规则适用外国军用航空器(因其防空识别区完全在本国领空内)，但却明确规定其防空识别区规则仅适用民用航空器，如其授权划设防空识别区的“空中导航(防空)法规，2007年No.1”中非常明确的定义表述：“‘防空识别区(ADIZ)’意指根据本法规第2条而在斯里兰卡领土上空宣告的空域，于其内为国家安全利益而需要对民用航空器准备识别、定位和管控，以施行本法规各条。”(77)The Gazette of the Democratic Socialist Republic of Sri Lanka，Extraordinary，No.1518/12-Tuesday，October 9，2007，Government Notifications，L.D.B. 20/51 (iii)，The Air Navigation Act，(Chapter 365)，The Air Navigation (Air Defence) Regulations，No.1 of 2007，4A.至于其他7国，除印度、巴基斯坦和孟加拉国外，泰国、缅甸、伊朗和澳大利亚颁布的防空识别区规则在适用对象的表述上对“民用”或“国家”航空器未予明确区分，从其实践来看似乎并不包括外国国家航空器。一般而言，若未在“适用性”条款明确提及“国家航空器”，则该国防空识别区规则仅适用民用航空器(除非其实践中有反例)。比如，泰国防空识别区规则大体以“航空器”模糊表述其适用对象(仅一条使用“所有航空器”(78)该条规定：“因为曼谷区域管制中心(VTBBZRZX)要求进入曼谷飞行情报区的所有航空器，按仪表飞行规则操作的航空器或者按目视飞行规则操作的航空器，均要提交飞行计划，所以所有航空器，若飞往泰国防空识别区内的机场或者飞越泰国防空识别区，皆须在出发地点提交飞行计划转发曼谷区域管制中心。”(AIP Thailand，18 Jul 2019，GEN 3.3-2.)由其上下文来看，很明显，“所有航空器”并非就“民用”或“国家”航空器而言，而是指特定情况下遵守不同飞行规则或执行不同飞行任务的“所有”航空器。表述)，但迄今从未发生要求无意进入泰国领空的外国国家航空器遵守其识别规则的案例。再者，缅甸、伊朗和澳大利亚的防空识别区规则在表述上采用“任何航空器”(any aircraft)或“所有航空器”(all aircraft)(79)AIP Myanmar，10 Nov 2016，ENR 1.1-2；AIP Islamic Republic of Iran，28 February 2019，ENR 1.1- 1；AIP Australia，9 November 2017，ENR 1.12-7.，但不能由此言其适用对象包括外国国家航空器——例如，美国军机在伊朗防空识别区内多有侦察行动，但伊朗会进行“拦截”而不会谴责美国军机违反防空识别区规则(伊朗军机“拦截”之权并不依赖于划设防空识别区，而美国一贯立场是无意飞往领空的军机不会遵守防空识别区规则)，其“拦截”或“抗议”理由一般牵涉其他问题(即便相关事件发生于伊朗防空识别区之内)，或因美国军机活动位置距离伊朗在相关海域举行军演区域过近，或因美国军机侵犯伊朗领空而抗议(甚至击落其无人侦察机)。(80)“Iranian Drone Chases Away 3 US Aircraft on 2nd Day of Naval Drills”，IFP News，September 11，2020，https://ifpnews.com/https-ifpnews-com-iran-producing-90-of-its-defence-needs-domestically-minister. Also see “Iran shoots down US drone aircraft，raising tensions further in Strait of Hormuz”，CNN，June 21，2019，https://edition.cnn.com/2019/06/20/middleeast/iran-drone-claim-hnk-intl/index.html，visited on 26 April 2021；Ashley Deeks and Scott R. Anderson，“Iran Shoots Down a U.S. Drone: Domestic and International Legal Implications”，Lawfare，June 20，2019，https://www.lawfareblog.com/iran-shoots-down-us-drone-domestic-and-international-legal-implications，visited on 26 April 2021.

在印度洋9国中，仅印度、巴基斯坦和孟加拉国的防空识别区规则明确提及“外国”和“军用”航空器(无论该三国识别规则是否适用其本国军机，皆不违反国际法，故本文焦点为外国军机)。该三国防空识别区均大面积覆盖本国领空，若其识别规则仅适用意图进入领空的外国国家航空器，则亦无不妥。但应注意，该三国防空识别区亦皆覆盖“国际空域”。初步来看，目前似乎仅有印度和孟加拉国的防空识别区规则“在理论上”可能适用于无意进入领空的外国军用航空器。印、巴、孟三国防空识别区规则各有其特殊性且较为复杂，故须分别详析方可辨明。

印度较早划设防空识别区，巴基斯坦和孟加拉国后来所颁防空识别区规则受其影响颇大(在某些条款表述上极为相似，详见下文)。印度在其1968年防空识别区规则已明确提及外国军用航空器(该条现今版本维持未变)：“民用/军用、印度或外国航空器，若未获空防许可，皆不得自前述第1段所界定的防空识别区范围之内起航和穿入这些防空识别区飞行。”(81)就该条而言，印度现今防空识别区规则中的表述较之早期版本，除将“前述第1段”改为“前述5.2.2.1节”、将“civil/military”改为“civil，military”、将“Indian or foreign originating…”改为“Indian or foreign，originating…”和将该句中首次出现的“ADIZs”改为“ADIZ”外，其他措辞完全一致。See AIP India，19 July 2018，ENR 5.2-18，5.2.2.2.1；Aeronautical Information Service，Government of India，NOTAM No.22/1968 of 26 November 1968，Establishment of Air Defence Identification Zones and Procedures for Air Defence Clearance.印度现行防空识别区规则增加了一个条款介绍设立“空防许可”(ADC)要求的目的，其涉及适用对象问题：“民间、军方、印度或外国操作人员驾驶飞行(包括航空器、直升机、无人机、超轻型飞行器、动力滑翔机和热气球)，若未获空防许可，皆不得在防空识别区范围之内起航和穿入防空识别区。”(82)AIP India，19 July 2018，ENR 5.2-18，5.2.2.2.2.从以上表述来看，印度防空识别区规则的适用对象应当包括本国军用航空器，且无论其操作于本国领空抑或“国际空域”，此属印度主权范围内之事，并无不妥。值得注意的是，印度现行防空识别区规则还似乎在“适用性”上增加了“飞入印度空域”限定条件：“所有飞行皆应在进入防空识别区之前，于进入印度空域10分钟前，由相关飞行情报中心(FIC)获得空防许可。”(83)“All flights shall obtain Air Defence Clearance before entering ADIZ from respective FIC，ten minutes prior to entering Indian Airspace. The responsibility of obtaining Air Defence Clearance shall rest with the Pilot or the Aircraft Operator. ” See AIP India，19 July 2018，ENR 5.2-18，5.2.2.3.4.如果该条可解读为适用“仅穿越”情况(84)该条应不可解读为适用“仅穿越”情况，原因分析详见后文。，那么就适用对象而言，若包含外国军用航空器(此种可能性看似不大，因为印度此前长年将其防空识别区规则列于“民用航空器的拦截”一节之下(85)在印度“航行资料汇编”(AIP)2018年修订之前，其防空识别区规则长年列于ENR 1.12一节(“民用航空器的拦截——识别与拦截程序”)之下。See AIP India，1 Apr 2012，ENR 1.12-4；AIP India，25 May 2017，ENR 1.12-4.)，则显然有违国际法，因为外国军用航空器仅在“国际空域”活动并无接受印度空中交通管制之义务。如果该条是“默认”限定必须飞往印度领空的航空器才适用其“空防许可”要求，那么就适用对象而言，若包含外国军用航空器，亦不会违反相关国际法或妨碍外国军用航空器在“国际空域”的“航行自由”，因为印度有权对意图进入其领空的外国军用航空器作出如此规定(事实上，此种权限与是否划设防空识别区并无直接关联，若未划设防空识别区，亦可依据领空主权颁布类似规定)。另外，不论印度防空识别区规则的适用对象是否包括外国军用航空器及其是否意图飞往印度领空，印度空军都负有“对进入、穿越防空识别区或在防空识别区起航的每一民用或军用飞行进行识别之责任”(86)Atul Kumar Singh，“Airspace Management: A Synergised Approach”，Air Power (Journal of Air Power and Space Studies)，Vol.2，No.4，Winter 2007，p.20.(但此类空军负责进行的“被动识别程序”显然并非一般特指包含“飞行计划”和“位置报告”等要求的防空识别区规则之适用)。

较之印度，巴基斯坦防空识别区规则在适用对象问题上相对清晰，似已明确不适用外国国家航空器。巴基斯坦防空识别区规则“适用性”条款在表述上与印度相关条款几乎一般无二：“巴基斯坦或外国、民用/军用飞行，若未获空防许可，皆不得自前述D5.3.2段所界定的防空识别区范围之内起航和穿入这些防空识别区。”(87)Air Navigation Standards (ANS)，Intercept of Civil Aircraft，ANO-004-DRAN-1.0，Date of Implementation: 04-12-2009，D5.3 Air Defense Identification Zones，p.42.如前所述，巴基斯坦所划防空识别区亦覆盖其部分领空，若其规则适用对象仅包含飞往其领空或在其领空内起航的外国军用航空器，则并无不当。问题的关键是，巴基斯坦的南部防空识别区超出其领空覆盖“国际空域”，若其防空识别区规则适用仅穿越“国际空域”的外国军用航空器，则似无条约法依据。不过，与印度对此“模糊”条款缺乏解释的情况不同，巴基斯坦似已颁布相关文件予以“澄清”。巴基斯坦防空识别区规则列于其2009年4月施行的“空中导航指令”(Air Navigation Order，ANO)，而该指令系针对“民用航空器的拦截”而专设，其在“适用性”上比较清晰(巴基斯坦防空识别区规则附属于该指令，故理当受其“限定”)——该指令“应仅适用于：a)民用航空器，并不应适用于国家航空器；b)拦截机、拦截分队和空中交通服务单位；c)被拦截航空器。”(88)Air Navigation Standards (ANS)，Intercept of Civil Aircraft，ANO-004-DRAN-1.0，Date of Implementation: 04-12-2009，C. Scope，p.1.由上可见，外国国家航空器当不适用ANO指令及其所附巴基斯坦防空识别区规则，但负责“拦截”的巴基斯坦军机应当遵守ANO指令中所列“拦截程序”规定，至于巴基斯坦军机是否应当遵守有关防空识别区规则中的“空防许可”要求尚难确定。假设巴基斯坦防空识别区规则的适用对象包含其本国军机，亦不违反国际法，巴基斯坦显然有权作如此规定。

孟加拉防空识别区规则的“适用性”表述亦受到印度相关条款影响，但措辞上存在差异，且明确提出需要“事先批准”：“民用/军用、孟加拉国或外国航空器在防空识别区范围之内起航和穿入孟加拉防空识别区的所有飞行，皆应获得事先批准和空防许可(ADC)。”(89)AIP Bangladesh，Supplement 01/18，1 February 2018. Also see AIP Bangladesh，28 March 2019，ENR 5.2-1.如前所述，由于遭多方批评，孟方在2017年底宣告防空识别区规则之后不久便发布对其调整的“航行通告”，其中亦含对规则适用对象的调整和解释：“目前，国内飞行以及(孟加拉？)国家航空器和孟加拉通用航空器飞行，应无需获得ADC号码。”(90)Bangladesh NOTAM A0032/18. See “Bangladesh Is Now One Big ADIZ”，February 6，2018，https://ops.group/blog/bangladesh-is-now-one-big-adiz，visited on 26 April 2021.(该条后经2019年3月修订正式补入孟加拉防空识别区规则(91)2019年修订补入的有关规则适用对象的条款原文为：“For the time being domestic flights and flights of state aircraft and general aviation aircraft of Bangladesh shall not be required to obtain ADC number.” See AIP Bangladesh，28 March 2019，ENR 5.2-2，3.2.1 (g).)之所以在以上译文中特加括号标出疑问，是因为该条部分英文表述(flights of state aircraft and general aviation aircraft of Bangladesh)指代不太明确，其所言“通用航空器”(92)通用航空器又称通用航空飞行器，一般指进行通用航空操作的航空器，其要与“通用航空”定义相结合方可理解。“通用航空”是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。参见《中华人民共和国民用航空法》(2018年)第145条，中国民航网，2019年1月17日，http://www.caacnews. com.cn/zk/zj/zhengcefabu/201901/t20190117_1265093.html，visited on 26 April 2021。系为孟加拉国所属自无疑议，但“国家航空器”是否专指孟加拉国家航空器则尚未可知——换言之，外国国家航空器是否被该条豁免适用ADC要求(此为孟加拉防空识别区规则之核心)亦尚难确定。如果对该条进行“善意”解读(亦即可豁免孟加拉防空识别区规则适用于无意进入孟加拉国领空的外国国家航空器(93)对于意图进入孟加拉领空的外国国家航空器，孟加拉政府可利用其他规则加以管制，而不必依赖其防空识别区规则。事实上，孟加拉国划设防空识别区并公布其识别规则不过三年而已，此前早有其他规则管制意图进入孟加拉领空的外国国家航空器(按规定应在不少于15个工作日前向孟加拉外交部申请批准)。See Civil Aviation Authority of Bangladesh，Internationale Flights，Flights of State Aircraft，http://www.caab.gov.bd/etds/intflights1.html，visited on 26 April 2021.，从而避免违反相关国际法及妨碍“国际空域”的“航行自由”)，那么也应注意该条指明的前提条件“目前……无需获得ADC号码”(亦即未来或将修改)。

四、多数印度洋国家防空识别区规则并未明确排除适用“仅穿越”情况

适用防空识别区规则的“仅穿越”情况，不可等同于美国官方经常强调所谓“无意进入划设国领空”情况，因为航空器操作于防空识别区之内还存在“飞离划设国领空”情况。在印度洋9国中，印度尼西亚和斯里兰卡防空识别区与本部分议题无关，因为：印尼仅划设防空识别区范围而未颁布具体适用规则；斯里兰卡防空识别区范围全在领空之内，对其适用规则而言根本不存在“仅穿越”划设国周边“国际空域”的情况(尽管斯里兰卡防空识别区规则相关条款(94)AIP Sri Lanka，30 January 2015，ENR 2.2 Other Regulated Airspaces.“照抄”了美国防空识别区规则中“飞入、飞行于、飞离”的表述)。除印尼和斯里兰卡外，其他印度洋国家所颁防空识别区规则皆未明确排除适用“仅穿越”情况，但个别国家的具体规则有限定适用“飞往或飞离领空”情况之迹象。

印度早期防空识别区规则较为简略并无任何条款提及“进入或离开印度空域”，但其2005年修订后增加了一些有关“空防许可”(ADC)的具体条款，似有限定于“进入或离开印度空域”之迹象(2018年修订后更加明显)。或是巧合或为有意，某些具体条款论及ADC要求之时仅提及“离开或进入印度空域”，排除了“仅穿越”情况，比如5.2.2.2.3条规定：“离开或进入印度空域航空器的ADC号码应由ATC(95)ATC是Air Traffic Control(空中交通管制)的简称。严格执行，而且若无有效ADC号码则不得批准任何飞行。”(96)AIP India，19 July 2018，ENR 5.2-18，5.2.2.2.3.另外，还有具体条款可能并非意在排除“仅穿越”情况，而是为对事先获得“空防许可”的时间加以限制，但不经意间似乎“默认”进入印度防空识别区的航空器仅存在进入或离开印度领空两种情况。其一，5.2.2.3.4条规定：“所有飞行皆应在进入防空识别区之前，于进入印度空域10分钟前，由相关飞行情报中心获得空防许可。获得空防许可之责任应属飞行员或航空器操作人员。”(97)AIP India，19 July 2018，ENR 5.2-18，5.2.2.3.4.其二，5.2.2.3.5条规定：“应在出港前获得ADC，其有效期为预计滑出时间(EOBT)前15分钟和EOBT后45分钟之间。倘若超出此窗口期出港，应获得新的ADC。在通信困难、收获ADC延迟或出港地点无法通信的情况下，装备无线电的航空器可被允许起飞并按相关飞行情报中心指示在空中立即获得ADC。”(98)AIP India，19 July 2018，ENR 5.2-18，5.2.2.3.5.综合分析以上5.2.2.2.3条、5.2.2.3.4条和5.2.2.3.5条，印度防空识别区规则虽未明确不适用“仅穿越”情况，但从其具体规定仅列出飞往、飞离或飞行于印度领空之情况来看，“仅穿越”情况的航空器很可能并非其适用对象，至少不存在有关“仅穿越”航空器事先获得ADC的具体时间限定要求。

巴基斯坦防空识别区规则，与印度类似，总体上亦未明言不适用“仅穿越”情况(99)参见前文有关印、巴、孟三国防空识别区规则适用对象的援引条款，其表述均宽泛提及适用“穿入防空识别区”情况，而未对“飞越防空识别区并进入领空”和“仅穿越”两种情况加以明确区分。，在具体规定上虽有迹象，但不像印度那样明显——重点是如何解读巴基斯坦防空识别区规则中的D5.3.3.3条和D5.3.3.4条。D5.3.3.3条规定：“所有飞行皆应在进入巴基斯坦空域/防空识别区之前至少15分钟由相关ACC(100)ACC是Area Control Center(区域管制中心)的简称。获得ADC。”(101)Air Navigation Standards (ANS)，Intercept of Civil Aircraft，ANO-004-DRAN-1.0，Date of Implementation: 04-12-2009，D5.3.3.3，p.42.D5.3.3.4条规定：“操作/航经穿越防空识别区的飞行应在出港前获得ADC，且若在始发或中途停经机场出港延迟超过1小时，应获得新的ADC。在通信困难、收获ADC延迟或出港地点无法通信的情况下，装备无线电的航空器可被允许起飞并按相关ACC指示在空中立即获得ADC。”(102)Air Navigation Standards (ANS)，Intercept of Civil Aircraft，ANO-004-DRAN-1.0，Date of Implementation: 04-12-2009，D5.3.3.4，pp.42-43.综合分析以上两条规定，在并无印度防空识别区规则中5.2.2.2.3条相类条款予以限定的条件下，后者应系针对在巴基斯坦领空内某地起航的情况而言(与印度5.2.2.3.5条相似)，但前者D5.3.3.3条并无像印度5.2.2.3.4条那样“默认”限定于飞入领空的明显迹象。从其表述来看，D5.3.3.3条所定“至少提前15分钟获得ADC”的要求，在适用上对“进入巴基斯坦空域”和“进入巴基斯坦防空识别区”两种情况并未加以明确区分。巴基斯坦的西部、北部和东部3个防空识别区均在其领空之内，对该三防空识别区而言，“进入巴基斯坦空域/防空识别区”不作细化区分，显然不会牵涉规则是否适用“仅穿越”情况的问题。但巴基斯坦南部防空识别区超出其领空，若不加区分而让飞行任务不同的航空器自行选择“至少提前15分钟获得ADC”的参照标准是“进入巴基斯坦空域”抑或“进入巴基斯坦防空识别区”的话，便会出现问题。比如，对从阿拉伯海方向飞入巴基斯坦南部防空识别区的航空器而言，“在进入巴基斯坦空域之前至少15分钟获得ADC”和“在进入巴基斯坦防空识别区之前至少15分钟获得ADC”是完全不同的，而且亦很难说所有从阿拉伯海方向飞入巴基斯坦南部防空识别区的航空器都要进入巴基斯坦空域，似乎存在“仅穿越”的情况。由于条款表述上存在模糊之处，巴基斯坦防空识别区规则是否适用“仅穿越”情况，便主要取决其实践和官方将来细化解读。

孟加拉防空识别区规则的最初版显然适用“仅穿越”情况，修订版虽有大幅调整但亦未完全排除适用“仅穿越”情况。2017年12月宣告划设防空识别区之后，孟加拉国所颁以ADC程序为核心的识别规则在生效日期(2018年2月1日)前已广遭攸关方质疑，不仅其防空识别区覆盖范围与邻国飞行情报区大面积重叠且毫无协商的作法受到“批评”，还有相关国际组织指出其识别规则存在诸多瑕疵和模糊表述以致可能严重影响正常国际航班(103)比如国际航空运输协会(IATA)2018年3月曾就该问题专门向南亚/印度洋空中交通管理协调小组提交书面意见：“虽然IATA承认每一国皆有权确保其国家安全，但是IATA坚持认为施行ADIZ应当妥善协调并精确制图且要有非常清晰的指示，颁布清晰规则以确保各航空公司及国际民航能够遵守。”See International Civil Aviation Organization，Combined Eighth Meeting of the South Asia/Indian Ocean ATM Coordination Group (SAIOACG/8) and Twenty-Fifth Meeting of the South East Asia ATS Coordination Group (SEACG/25)，Siem Reap，Cambodia，26-30 March 2018，Agenda Item 7: ANSP Coordination and Civil/Military Cooperation，p.1.。为缓解各方质疑及修正瑕疵，孟方在其防空识别区规则生效日期前9个工作日发布“航行通告”(A0032/18 NOTAM)对ADC程序进行调整(删减和修补了相关条款)(104)International Civil Aviation Organization，Combined Eighth Meeting of the South Asia/Indian Ocean ATM Coordination Group (SAIOACG/8) and Twenty-Fifth Meeting of the South East Asia ATS Coordination Group (SEACG/25)，Siem Reap，Cambodia，26-30 March 2018，Agenda Item 7: ANSP Coordination and Civil/Military Cooperation，p.2.，但外界仍有不满，如前文提及的2018年ICAO亚太地区小组香港会议所总结：“设立防空识别区之后果——尽管孟加拉国有所主张，但其在ICAO公约及其标准和建议措施(SARPs)之中并无界定——或将引发重大的功效和安全问题；该防空识别区对飞行强加一些限制条件，其在国际法上并无法律依据(而后来亦被孟加拉国撤销)；其所颁规则包括一些不清楚的表述，比如当航空器‘飞往孟加拉大陆’时需要ADC；其所颁规则涉及在并非孟加拉国负责的空域发布空管情报和程序，此与公约附件十五不符；对机组人员所定责任不明，缺失如空中交通服务单位详细联络方式等主要信息，还提及应急频率121.5 MHz(后已被孟加拉国删除)。”(105)International Civil Aviation Organization，The Sixth Meeting of the APANPIRG ATM Sub-Group (ATM/SG/6)，Hong Kong，China，30 July-03 August 2018，Agenda Item 5: ATM Coordination (Meetings，Route Development，Contingency Planning)，CIVIL/MILITARY COOPERATION UPDATE (Presented by the Secretariat)，p.3.虽后续亦有正式的规则修订(比如2019年3月和10月修订)，但孟方大体依循此前“航行通告”所作调整，仍坚持每一单独飞行均要预先授权(攸关方普遍认为此系不合理负担，许多航班为免受制于其ADC程序而重选航路(106)International Civil Aviation Organization，Combined Eighth Meeting of the South Asia/Indian Ocean ATM Coordination Group (SAIOACG/8) and Twenty-Fifth Meeting of the South East Asia ATS Coordination Group (SEACG/25)，Siem Reap，Cambodia，26-30 March 2018，Agenda Item 7: ANSP Coordination and Civil/Military Cooperation，p.3.)，亦未解决航空公司需经多次多平台获得ADC授权的问题。较之最初版，2019年修订后的孟加拉防空识别区规则在适用“仅穿越”情况上有明显不同，其已排除适用“仅穿越”孟加拉防空识别区、位于他国飞行情报区之内的主要航路(ATS(107)ATS是Air Traffic Service(空中交通服务)的简称。航路P646，N895，M770，L524，W112)，但应注意孟方仍坚持(继承自最初版)要求：“偏离ATS航路接近孟加拉防空识别区的航空器应至少提前10分钟提供其抵达防空识别区边界的预计时间。”(108)AIP Bangladesh，28 Mar 2019，ENR 5.2-2. Also see AIP Bangladesh，10 October 2019，ENR 5.2-2.值得注意的是，孟方所作修订只是将主要的“仅穿越”航路排除在适用情况之外，而并未彻底排除适用“仅穿越”情况——也就是说，不在上述所列ATS航路操作的航空器若属“仅穿越”情况，则依然需要遵守孟加拉防空识别区规则并依照相关规定获得ADC号码。

伊朗防空识别区规则，从其表述来看，明显适用“仅穿越”情况。因伊朗防空识别区在覆盖范围上与德黑兰飞行情报区完全一致，伊朗在该区域内自有权颁布符合本国国情的相关空管规则，具体如下：“进入伊朗防空识别区(其与德黑兰飞行情报区边界一致)的所有航空器皆应在飞行高度层150或以上操作，否则便应获得事先批准。抵达飞行情报区的预计时间应在正负5分钟内。所有航空器皆应通过已公布的ATS航路进入德黑兰飞行情报区；不遵守这些规定的航空器易遭拦截。所有航班在进入伊朗防空识别区(德黑兰飞行情报区)前皆要最晚于进入德黑兰飞行情报区10分钟前在127.800 MHz或135.100 MHz联络适当的空防雷达站；若无法联络，请至少距飞行情报区边界20海里再次尝试。”(109)AIP Islamic Republic of Iran，28 February 2019，ENR 1.1- 1.

缅甸和泰国的防空识别区规则也没有排除适用“仅穿越”情况，其很多条款均宽泛言之，并无任何条款强调“飞入或飞离领空”。缅甸防空识别区规则中的相关条款包括：“由防空识别区内起航或穿入防空识别区的任何航空器飞行，若无空防许可，皆不会获准。……距机场极近的本地飞行除外，飞往、飞经或飞行于防空识别区的所有航空器皆应通过空中交通管制中心获得空防许可(ADC)。……就在各航路操作的所有航班而言，航空器应至少在进入防空识别区10分钟前联络空中交通管制中心，呈报其抵达防空识别区边界的预计时间并请求空中交通管制。”(110)AIP Myanmar，10 November 2016，ENR 1.1-2.泰国防空识别区规则中的相关条款包括：“偏离航路接近泰国防空识别区的航空器应至少提前10分钟报告其抵达防空识别区边界的预计时间。如果无法与适当的空中交通管制单位建立并维持无线电通信，飞行员可在进入泰国防空识别区之前联络最近的地面控制拦截(GCI)频率127.0 MHz和331.3 MHz确定识别。”(111)AIP Thailand，18 July 2019，GEN 3.3-2.

澳大利亚所颁防空识别区规则，从相关条款来看，亦未排除适用“仅穿越”情况，比如：“以下通用规则和程序适用于识别进入澳大利亚管控下已指定为防空识别区(ADIZ)的空中交通。……当意图飞行于防空识别之内，除非根据2.1.4段已获豁免，飞行员必须……”(112)AIP Australia，9 November 2017，ENR 1.12-7.当然，因为澳大利亚迄今所划防空识别区皆为临时设立，而且其规则中还有“特殊要求”条款(即“对某一特定防空识别区可发布特殊要求”(113)AIP Australia，9 November 2017，ENR 1.12-8.)，所以从理论上来讲，对某一澳大利亚所划临时性防空识别区而言，可发布特殊要求并限定相关规则不适用“仅穿越”情况。不过，此种理论上之可能迄今似亦缺乏实践案例支撑，前文所举实例有关澳大利亚临时性防空识别区均未在规则设定上排除适用“仅穿越”情况。

五、部分印度洋国家防空识别区规则包含比较特殊的规定

本文所指“比较特殊的规定”并非言其不符合国际法或违反“国际惯例”(114)鉴于各国防空识别区实践尚在发展之中，亦无成文条约法对其加以规制且相关习惯法仅具雏形，故本文对印度洋国家防空识别区规则中“比较特殊的规定”是否符合国际法不作定论。，而仅以此表示部分印度洋国家防空识别区规则的某些条款较有特色，在其他地区国家的防空识别区实践中很少见或者并无与其相类条款的存在。经分析对比，主要包括以下三方面：

首先，印度洋9国中印、巴、孟、斯、缅五国(115)阿曼(亦属印度洋沿岸国家)曾划有防空识别区，所颁识别规则核心亦为ADC要求，因其现已撤销，故在计数上并未算入。阿曼所设佐法尔防空识别区规则(1979年3月1日生效的修订版)如下：“佐法尔ADIZ，横向界限为以下列坐标点依次连接的直线为边界的区域：北纬16度27分、东经53度10分，北纬15度40分、东经53度30分，北纬16度35分、东经55度00分，北纬20度00分、东经55度00分，北纬19度30分、东经53度30分，北纬18度00分、东经53度50分，北纬16度40分、东经53度50分，北纬16度27分、东经53度10分；纵向界限为地平面/平均海平面至无限高；有效时长为24小时。空防许可：除民航总局局长颁布的飞行/着陆规则外，意图穿越ADIZ的所有航空器还要获得空防许可。在收到飞行计划后将发给空防许可。由马斯喀特(SEEB)、塞拉莱或赛迈里特出发的航空器可在起飞前由ATC获得空防许可。应在不少于预计抵达ADIZ边界时间30分钟前通过阿曼ATS单位提交飞行计划。在飞行计划的第18项填入抵达ADIZ边界的预计时间。在飞行计划的收报人指示部分，应包括收报人“OOMSYX”。进入程序：可被允许进入ADIZ的最低高度为8000英尺(塞拉莱修正海平面气压高度)。在进入ADIZ前，必须在穿入ADIZ至少5分钟前与“赛迈里特雷达”在125.0 MHz建立无线电通信。若发生无线电通信故障，航空器要依照其飞行计划继续飞行并准备好被拦截。未发通知而偏离的航空器易遭拦截。最近通告的预计抵达ADIZ边界时间可被容许有15分钟误差。拦截会遵循ICAO附件二的程序和信号。”See Federal Aviation Administration，US Department of Transportation，International Notices to Airmen，August 1，1979，pp.4-5.的防空识别区规则皆含“空防许可”(ADC)规定且为其识别规则的核心要求，此为其他地区国家防空识别区实践所无。鉴于印度在上述五国中较早划设防空识别区并颁布ADC要求，其他几国很可能是受印度所颁规则影响而根据本国实际需求拟定各自防空识别区规则中的ADC要求。

其次，孟加拉防空识别区规则中的ADC要求相较于他国“异常”繁琐，且似施行较为严格。攸关方并未质疑孟加拉国划设防空识别区之权，问题的关键似乎在于其所颁ADC规定不易操作且致“负担”较重，比如有相关国际组织提出：所列电话常无人接听，即便接通，孟方人员对相关程序亦不甚了解；航空固定业务电信网(AFTN)收发报文故障；所发指令间有矛盾；一次飞行可能需经多次尝试通过多个平台方可获得ADC。(116)International Civil Aviation Organization，Combined Eighth Meeting of the South Asia/Indian Ocean ATM Coordination Group (SAIOACG/8) and Twenty-Fifth Meeting of the South East Asia ATS Coordination Group (SEACG/25)，Siem Reap，Cambodia，26-30 March 2018，Agenda Item 7: ANSP Coordination and Civil/Military Cooperation，p.2.或因对孟加拉防空识别区规则不够了解，新加坡航空公司一架客机2020年5月为躲避超级气旋风暴安攀(Cyclone Amphan)而在未获得ADC号码的情况下进入孟加拉空域，其虽已获孟加拉民航局允准(117)Aqil Haziq Mahmud，“SIA investigating after pilot who flew into Bangladesh airspace couldn’t give clearance number”，CNA，May 26，2020，https://www.channelnewsasia.com/news/singapore/sia-pilot-bangladesh-airspace-permission-sq326-12767174，visited on 26 April 2021.，但仍被孟方空管人员批评“未得许可”(118)该客机原计划飞经印度且已由加尔各答空管单位获得ADC，但为躲避风暴进入孟加拉空域，(若“严格”解读孟方规则)其似应要获得孟方ADC，因为孟方ADIZ规则并无“紧急情况”条款“豁免”此类特殊情况。并险遭战机升空拦截。(119)“Did a Singapore Airlines plane fly over the Bangladeshi airspace without approval?”，Black Dot Research，May 25，2020，https://blackdotresearch.sg/did-a-singapore-airlines-plane-fly-over-the-bangladeshi-airspace-without-approval，visited on 26 April 2021.

最后，泰国防空识别区规则中有关“拦截花销”的规定比较特殊。绝大多数印度洋国家(包括印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、缅甸、泰国、伊朗、澳大利亚)的防空识别区规则皆会指出若不遵守其识别规则便易遭拦截(且多明确指出适用“民用航空器的拦截”相关规程)，但泰国“拦截程序”还明确提及“攻击措施”，甚至还有“拦截花销”问题，其相关规定如下：“遭拦截的航空器若不听从泰国皇家空军拦截机所发指令，则将被攻击。对于拦截机或其他装置所致损毁，泰国皇家空军不会负责。航空器拥有者将负责用于拦截机升空查证识别的花销。”(120)AIP Thailand，18 July 2019，GEN 3.3-2.关于“拦截攻击措施”，泰国防空识别区规则是印度洋9国中唯一作如此明确规定者，但其他地区实践亦不乏先例。(121)在1970年代末，泰国防空识别区规则已有如此规定(即若被拦截航空器不遵守拦截机指令，则拦截机可采取攻击措施)，当时划有防空识别区的越南(现已撤销)及中国台湾当局亦有类似规定(Elizabeth Cuadra，“Air Defense Identification Zones: Creeping Jurisdiction in the Airspace”，Virginia Journal of International Law，Vol.18，No.3，1978，p.495.)。关于使用武力措施，中国台湾当局的防空识别区规则至今依然与前相同，比如其“防空识别程序”第8款和第9款规定：“被拦截之航空器如不服从拦截机所给之任何指示时，安全将无保障”；“航空器如因不遵守航空识别程序或飞航管制规则程序而招致拦截机或其他武器之攻击而受损伤时”，中国台湾当局“不负任何责任”(AIP Taipei FIR，7 May 2020，ENR 1.12-1.)。不过，关于“拦截花销”由被拦截航空器拥有者负责的规定，泰国防空识别区规则应是全球唯一作如此明确要求者，其是否有对泰国或外国航空器的成功“施罚”实践尚待考证。

六、结语

印度洋9国所划防空识别区，除孟加拉防空识别区曾引发广泛关注外，似皆成功“隐身”(即便有些“识别”规则条款较为特殊)并得到“默认”(其设立似皆未遭他国公开反对或抗议)，亦少有与之相关的“空中突发事件”公开报道。与我国东海防空识别区对比，多数印度洋国家所划防空识别区及其所颁相关规则并无与我国实践明显矛盾之处(少数可能将外国军机视为“主动识别程序”的适用对象，此点与我国或有潜在分歧)，在适用“仅穿越”情况问题上更与我国实践相类，而较大差异之处在于地理覆盖范围——多数印度洋国家所划防空识别区在地理覆盖范围上比较灵活，既覆盖较大面积(或近乎全部)本国领空(甚有覆盖他国无争议领空者)，也覆盖邻近“国际空域”，与领空界线并无直接关联，更多考虑似乎在于用尽量少的坐标点勾连出其防空识别区范围。我国东海防空识别区规则并未设立“位置报告”要求(此为美国防空识别区规则的重要规定)，但印度洋9国中已有6国(包括泰、缅、巴、孟、斯、澳)所颁相关规则包含“位置报告”条款及与之类似或联系紧密的有关规定(比如提及“至少提前10分钟提供抵达防空识别区边界的预计时间”)。

印度洋国家划设防空识别区大多与领土主权或海洋划界争端并无直接关联，防空识别区重叠情况亦不多。印度与巴基斯坦之间存在领土争端，但两国防空识别区并无重叠状况，而且两国有关建立信任措施值得借鉴——印巴已于1991年签署《关于防止军用航空器侵犯领空以及允许军用航空器飞越和降落的协定》(规定双方作战飞机“将不会在对方空域包括防空识别区10公里以内范围飞行”，详见前文有关注释)。另外，印度洋9国中多数国家的防空识别区规则并未设立“紧急情况”条款以明确豁免航空器在特殊条件下(比如躲避风暴)“背离”有关规定，从适当顾及民航飞行安全和人道主义的视角来看似可对此加以完善。

值得注意的是，曾引发2018年ICAO亚太地区小组会议“热议”的孟加拉防空识别区覆盖范围相关议题，在ICAO近期发布的《空中交通管理中的民用/军用合作手册》(Doc 10088号文件)英文版初稿(122)经国际民航组织(ICAO)秘书长授权，ICAO网站于2021年2月(4月有更新)发布了《空中交通管理中的民用/军用合作手册》(Doc 10088号文件)英文版初稿。Doc 10088号文件初稿专设一章论述有关防空识别区设立和规程的“建议措施”，其虽不具法律拘束力，但作为“指导性文件”或将对该领域习惯国际法的形成产生较大影响。然而，从该文件初稿来看，其起草者对于防空识别区的国际实践缺乏深入调研，存在诸多不严谨的评述。比如，该文件初稿称防空识别区现行有效(active)者少于20个，不知其标准为何，且其似无权将部分已划设的防空识别区列为“无效”。See ICAO，Manual on Civil-Military Cooperation Air Traffic Management，Doc 10088，First Edition，2021，9-1，https://elibrary.icao.int/home.中亦有反映。Doc 10088号文件初稿在相关议题上的观点对孟加拉防空识别区并不“友好”，其有关论述(123)Doc 10088号文件虽未直接提出有关防空识别区可覆盖范围的议题，但部分论述已隐含其观点，比如：划设国颁布的防空识别区程序和通信要求“不应与ATS或飞行操作程序相抵触”，也不应“与本地区其他防空识别区所适用的规则相冲突”，否则便可证明系“对与其邻近国家ATS当局管辖空域之挑战，除非其防空识别区程序适用范围非常有限”；“飞行员仅应与相关ATS单位通信联络”。See ICAO，Manual on Civil-Military Cooperation Air Traffic Management，Doc 10088，First Edition，2021，9-2.似已默认飞行情报区ATS权限优于防空识别区程序(隐含一国划设防空识别区最好不要超出本国飞行情报区之意)，这与不少国家防空识别区实践显然不符(除前文所述印度洋9国中有关国家外，美国、加拿大、韩国、日本和中国等国所划防空识别区亦超出本国飞行情报区)。Doc 10088号文件所提“建议措施”似不应冒然引入与多国实践不符的“规范”，不应对《国际民用航空公约》附件十五和附件四中防空识别区“定义”未明确覆盖的问题进行不当解读，不应在覆盖范围有所重叠的两个或两个以上防空识别区中偏向划设时间较早者，不应“建议”后划设者所颁布的识别规则不得与先划设者相矛盾。Doc 10088号文件初稿关于识别程序适用穿越情况的观点也值得关注。该观点提出：“防空识别区程序应……仅适用于意图操作飞入、飞行于或飞离主权空域的航空器。”以上文句基本照抄了美国防空识别区规则中“适用性”条款的相关表述，与多数已划设防空识别区的国家实践显然不符(124)关于该问题的详细分析，参见曹群：《论美国有关防空识别区立场的法理缺陷》，《亚太安全与海洋研究》2021年第2期，第122—123页。(亦与印度洋9国中多数国家实践不符)。Doc 10088号文件，作为ICAO所发第一份有关防空识别区的“指导性文件”，理应在技术细节上更加严谨，至少应对相关国际实践作初步梳理和研究分析后再提出“建议”。