印度在克什米尔问题上的合法性危机及其政策形成与发展

齐仁达

印巴分治七十多年来，克什米尔问题始终是两国关系的焦点问题之一，牵动着地区和国际形势变化。关于克什米尔问题的起源，传统观点认为克什米尔问题是蒙巴顿方案造成的，《英国撤离印度时期的土邦政策——兼析克什米尔问题产生的法律背景》则认为蒙巴顿方案不是法律文件，不具有法律效力，《印度独立法》回避了土邦问题才是克什米尔问题产生的原因。(1)习罡华：《英国撤离印度时期的土邦政策——兼析克什米尔问题产生的法律背景》，《南亚研究》2007年第1期，第38、64页。《论印巴克什米尔争端的历史成因》进一步指出“土邦归属原则的不明确性”是克什米尔问题产生的直接原因，但是该文对土邦归属原则的不明确性具体为何、何以产生等问题仍有模糊之处。(孙建波：《论印巴克什米尔争端的历史成因》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2008年第1期，第129页。)对于克什米尔问题产生的深层原因以及久拖不决的原因，地缘政治、宗教因素、民族主义等均是非常有竞争力的解释。习罡华认为“地缘政治……对克什米尔问题的产生和发展起了决定性的作用”(习罡华：《南亚顽疾：克什米尔冲突之谜》，成都：巴蜀书社2012年版，第295页。)胡志勇认为印巴两国不同的民族观是克什米尔问题产生和发展的实质原因(胡志勇：《民族主义视角下的克什米尔问题及对策》，《世界民族》2009年第1期，第21页)。唐孟生认为宗教矛盾对克什米尔问题的形成及发展都产生了极大影响(唐孟生：《印巴克什米尔冲突中的宗教因素》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2008年第4期，第65页)。本文认为，克什米尔问题起源于英国政府关于印巴分治的一系列政治安排(包括蒙巴顿方案在内)，而根据这一系列政治安排产生的政治实践导致印度在克什米尔问题上面临两方面的合法性危机：一方面是对克什米尔主权声索的合法性危机，这需要得到巴基斯坦及其他国家的认可；另一方面是对克什米尔尤其是印控克什米尔地区民众统治的合法性危机，这需要得到当地民众的认可。(2)“合法性危机”是西方政治学20世纪六七十年代提出的概念。美国政治学家鲁恂·W·派伊(Lucian W. Pye，又译白鲁恂)及其所在的学术共同体社会科学研究理事会下属的比较政治委员会提出建设现代化的民族国家必须解决六大危机：认同危机、合法性危机、贯彻危机、参与危机、整合危机、分配危机。合法性危机与认同危机密切相关，其产生是“因为一切统治的努力都会受到来自不同人不同原因的挑战，领导人无法获得具有合法权威的全面的支配权力”。([美]鲁恂·W·派伊：《政治发展面面观》，任晓、王元译，天津：天津人民出版社2009年版，第81—82页。)德国学者哈贝马斯认为合法性危机“即合法性系统无法在贯彻来自经济系统的控制命令时把大众忠诚维持在必要的水平上”，“合法性危机是一种直接的认同危机”。([德]尤尔根·哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成、曹卫东译，上海：上海人民出版社2000年版，第65页。)本文借用这一概念以描述印度在查谟和克什米尔主权争端上面临的来自巴基斯坦和国际社会的质疑以及来自印控克什米尔民众对其统治权力的质疑。需要指出的是，这里的“危机”一词不能简单理解为关乎存亡的紧急状态，而可理解为中文所说的“危中有机”。哈贝马斯认为“危机就是系统整合(systemintegration)的持续失调”，不必然导致系统的毁灭。([德]尤尔根·哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成、曹卫东译，上海：上海人民出版社2000年版，第4、5页。)这两方面的危机交织在一起，推动了印度克什米尔政策的形成和发展，而且将影响印度克什米尔政策的未来走向。

一、印巴分治与英国关于土邦问题的政治安排

印巴克什米尔主权争端与印巴分治密切相关。印巴分治的关键文件是1947年6月3日公布的蒙巴顿方案及据该方案制定的《印度独立法案》。蒙巴顿方案与《印度独立法案》的出台又与战后印度形势和英国政府的对印政策密切相关。

第二次世界大战后，印度独立运动蓬勃发展，进入新的高潮。1946年2月，孟买海军起义等重大事件促使当时的艾德礼政府考虑印度问题的最终解决方案。2月19日，艾德礼宣布派出以印度事务大臣为首的内阁使团赴印与各方商议印度问题的解决方案。3月15日，艾德礼宣布：“如印度选择独立——在我们看来，它有权这样做，我们将帮助他们尽可能顺利实现这个转变。”(3)林承节：《殖民统治时期的印度史》，北京：北京大学出版社2004年版，第470页。内阁使团于1946年3月23日抵印，5月12日提出了关于土邦问题的《内阁使团备忘录》，5月16日提出了关于英属印度问题的《内阁使团计划》。《内阁使团计划》将英属印度各省划分为A、B、C三个集团的方案遭到国大党抵制未能成功，但是内阁使团关于成立临时政府和制宪会议的建议在争议中得到落实。内阁使团关于土邦问题的建议则直接影响到后来的土邦政治安排方案。

1946年6月，内阁使团离印。1946年9月2日，英国总督韦维尔元帅组建了临时政府。经过一番协调，国大党和穆斯林联盟均参加了临时政府。1946年12月9日，印度召开制宪会议，但是穆斯林联盟抵制制宪会议，孟加拉、旁遮普、信德等省的穆斯林代表拒绝参加。临时政府和制宪会议运转均面临重重困难，英国政府也认识到无法继续留在印度。1947年2月20日，英国首相艾德礼在下院宣布不晚于1948年6月向印度人民移交政权，随后向印度派出了新总督蒙巴顿，落实移交政权的任务。

经过一番折冲樽俎后，1947年6月2日末代总督蒙巴顿在得到英国内阁事先同意的情况下向国大党领导人尼赫鲁、萨达尔·帕特尔、穆斯林联盟领导人真纳、利亚夸特·阿里·汗、锡克教领导人巴尔德夫·辛格提出了关于印巴分治的蒙巴顿方案，并得到各方认可。6月3日，蒙巴顿在全印广播电台发表广播讲话公布了蒙巴顿方案，尼赫鲁、真纳、巴尔德夫·辛格随后发表讲话呼吁民众接受该方案。6月3日，艾德礼在英国下院公布了相同内容的声明。(4)艾德礼的声明与蒙巴顿方案在文本上仅在不关键的开头部分有所不同，这是两个人身份和地位不同导致的。涉及印巴分治安排的关键部分，两份材料的文本完全一致。有的中文文献将蒙巴顿方案简单概括为印度分为印度教徒为主体的印度斯坦和伊斯兰教徒为主体的巴基斯坦，从而实现印巴分治，不能算错。(5)程瑞声：《南亚的热点克什米尔》，北京：国际文化出版公司2007年版，第44页。但是如果我们仔细研究方案文本本身的话，就会发现方案并非如此简单，而且这些方案细节与印巴克什米尔主权争端密切相关，对印度克什米尔政策的形成也有重要影响，因此本文将详细予以讨论。

该方案规定拒绝参加制宪会议的各省将举行投票决定是否另外组成单独的制宪会议，如果同意组成单独的制宪会议，英国将分别向两个制宪会议移交权力。(6)Syeda Sabiha Nazali Naqvi，Study of the Politics of the Partition：1937-1947，Aligarh Muslim University，PHD Thesis ，1989，p.475.该文附录蒙巴顿方案原文Proposal for the Immediate Transfer of Power(June 3，1947)。1947年6月3日，英国首相艾德礼在下议院发表声明，公布了同样内容的方案，详见“INDIA (TRANSFER OF POWER) ”，https：//api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1947/jun/03/india-transfer-of-power，visited on 6 November 2020)。关于蒙巴顿方案的详细内容参见林承节：《殖民统治时期的印度史》，北京：北京大学出版社2004年版，第478—479页。该方案详细规定了投票方案：孟加拉和旁遮普省穆斯林占人口多数的地区与本省其他地区的省立法会议代表分别投票决定本省是否分治，其中省立法会议中的欧洲代表不参加投票；信德省立法会议举行特别会议投票决定是否组织独立的制宪会议，其中省立法会议中的欧洲代表不参加投票；西北边境省的代表参加了现有的制宪会议，但因其地理位置原因，同样被要求举行全民投票是否组织独立的制宪会议；(7)西北边境省是穆斯林占多数的省份，但在有“边境甘地”之称的阿卜杜勒·加法尔·汗的领导下反对穆斯林联盟和“两个民族”理论，参加了制宪会议。但如果旁遮普等省穆斯林举行公投支持巴基斯单独建国的话，西北边境省与印度本土的地理联系就被切断了。因此，西北边境省虽然参加了制宪会议，但同样被赋予了举行公投的权利。俾路支斯坦的代表参加了现有的制宪会议，但同样因地理位置原因被要求重新考虑其地位，不过其具体形式将由总督决定；(8)真纳建议在俾路支斯坦举行全民投票，但被英国人拒绝。俾路支斯坦于1947年6月30日召开支尔格会议(Shahi Jirga)决定加入巴基斯坦。支尔格会议是传统的部落首领会议。阿萨姆省不是穆斯林占多数的省份，但是其下辖的锡尔赫特区(Sylhet District)穆斯林人口占多数，因而被要求举行全民公决决定其地位。(9)Syeda Sabiha Nazali Naqvi，Study of the Politics of the Partition：1937-1947，Aligarh Muslim University，PHD Thesis，1989，pp.474-476.

蒙巴顿方案宣称移交权力“应根据印度人民自身的意愿”，(10)Ibid.，p.474.其设计的所谓表达人民意愿的形式是省立法会议代表投票和全面投票两种，投票的基础则是根据宗教构成划分。蒙巴顿方案规定的领土归属原则和设计的两种表达人民意愿的形式对印度后来的克什米尔政策产生了直接影响。

英国在印度的统治涉及英属印度和土邦两部分。蒙巴顿方案主要涉及的是英属印度的问题。涉及到土邦地位问题，该方案不再谈人民的意愿，而是声称“1946年5月12日《内阁使团备忘录》中的土邦政策保持不变”。(11)Ibid.，p.478.《内阁使团备忘录》是专门针对土邦政策提出的一份文件。该文件称，“当新的完全自治政府或独立政府出现于英属印度时”，“陛下政府将不再履行最高权力。这意味着基于与英王关系的各土邦权利将不复存在，各土邦让渡与最高权力的所有权利将回归土邦。各土邦与英王和英属印度之间的政治安排将不复存在。这一空白将由土邦加入英属印度的继任政府的联邦体系填补。如未达成此种安排，土邦将与英属印度的继任政府达成特别的政治安排。”(12)“MEMORANDUM ON STATES’ TREATIES AND PARAMOUNTCY”，http：//books.e-pao.net/Status_Manipur/epShowChapter.asp?src=Memorandum_State_Treaties，visited on 6 November 2020. 译文参考习罡华：《南亚顽疾：克什米尔冲突之谜》，成都：巴蜀书社2012年版，第89—91页。《南亚顽疾：克什米尔冲突之谜》一书完整翻译了1946年5月12日《内阁使团备忘录》，可参考。这一段话的意思包含两点：第一，一旦印度独立，英国与土邦之间的关系将不复存在，各土邦将重新享有最高主权；第二，各土邦可以加入新独立的政府，如不愿加入可与新政府建立特别的政治安排，即各土邦有充分的选择自由，包括独立的自由。(13)习罡华认为，根据《内阁使团备忘录》“在英国结束对英属印度的殖民统治之后，各印度土邦得不到独立国的地位，必须加入即将独立的印度或巴基斯坦”(习罡华：《英国撤离印度时期的土邦政策——兼析克什米尔问题产生的法律背景》，《南亚研究》2007年第1期，第40页)。本文认为这一解读存在一定的偏颇之处。在土邦未加入新政府的前提下，“土邦将与英属印度的继任政府达成特别的政治安排”，这种特别的政治安排的形式是包含独立选项的，即在土邦独立的情况下，仍可以就土邦与新政府达成一些特殊的政治安排。如法国、西班牙与安道尔之间的关系是一种特殊政治安排，梵蒂冈与意大利之间的关系是一种特殊政治安排，欧盟成员国与欧盟之间的关系是一种特殊的政治安排，印度与不丹之间的关系也是一种特殊的政治安排。“特殊的政治安排”一语不能理解为否定了土邦谋求主权的权利，因而必须加入印度或巴基斯坦。恰恰相反，“特殊的政治安排”一语赋予了土邦更大的选择空间。1946年5月16日的《内阁使团计划》是关于英属印度政治安排的政策文件。该文件在土邦问题上继承了《内阁使团备忘录》的精神，在阐述英属印度未来政治安排之前，特别强调“(各土邦的)最高权力既不能继续由英王掌握，也不能转移至新政府”，各土邦与新政府的关系应通过谈判解决。(14)Syeda Sabiha Nazali Naqvi，Study of the Politics of the Partition：1937-1947，Aligarh Muslim University，PHD Thesis，1989，p.469.

1947年7月18日，英国议会通过了《印度独立法案》(Indian Independence Act，1947)。该法案从法律上确认了蒙巴顿方案及《内阁使团备忘录》的精神，其核心是以法律形式肯定印巴分治，并对土邦未来政治地位做出安排。关于土邦地位的规定主要分两部分：《印度独立法案》第7条第1款b项规定英王对印度土邦的宗主权(suzerainty)不复存在，英王与印度土邦之间的权利义务关系也不复存在；(15)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，登录时间：2020年11月7日。中文译文请参考习罡华：《英国撤离印度时期的土邦政策——兼析克什米尔问题产生的法律背景》，《南亚研究》2007年第1期，第42页。由于英王与印度土邦的关系不复存在，土邦的未来政治地位安排需要进一步明确，承担这一任务的是第2条第3款和第4款。第2条共4款，规定了印度和巴基斯坦的领土范围以及土邦与印度和巴基斯坦关系的处理原则。第2条第3款规定分三部分：

第一，“本条之任何规定不应阻止任何地区在任何时间加入或不加入任一新自治领”；(16)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，登录时间：2020年11月7日。由于相关条文非常关键，附录原文如下：Nothing in this section shall prevent any area being at any time included in or excluded from either of the new Dominions。“任何地区”指的是印度土邦与英属印度范围内的任何地区，即英国治下的印度殖民地范围内任何地区可以选择加入(included)新自治领(即印度或巴基斯坦)中的任何一个，也可以不加入(excluded)。即赋予英国治下的任何地区加入或不加入印度或巴基斯坦的选择自由，印度土邦相应地就享有了加入或不加入的选择自由。这一规定的精神与《内阁使团备忘录》《内阁使团计划》和蒙巴顿方案赋予印度土邦的权利是一脉相承的。特别需要指出的是，该部分还同样赋予了英属印度地区选择的自由，不过随后的规定又对这一自由做了限制。

第二，不在第1款和第2款列明的领土范围之内的地区加入任一自治领应得到该自治领同意。(17)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，visited on 7 November 2020.第2条第1款列明的是印度自治领的领土，第2款列明的是巴基斯坦自治领的领土。不在印度和巴基斯坦领土范围内的地区，即印度土邦。因此这一部分规定的含义是印度土邦加入印度或巴基斯坦应得到相应国家的同意。

第三，在第1款和第2款列明的领土范围内的地区或在1947年8月15日后加入了任一自治领的地区，退出自治领应得到该自治领同意。(18)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，visited on 7 November 2020.1947年8月15日后加入了任一自治领的地区，指的是选择加入印度或巴基斯坦的土邦。该部分规定的含义是如印度土邦选择加入印度或巴基斯坦后即已成为相应国家的领土，如再想退出，则应得到印度或巴基斯坦的同意。而《印度独立法案》列明的印度或巴基斯坦领土的某一地区当然地属于印度或巴基斯坦领土，如其想退出印度或巴基斯坦，应得到印度或巴基斯坦的同意。这实际上是限制了之前谈到的英属印度地区退出印度或巴基斯坦的权利。

第2条第4款规定“在不损害第3款一般性规定的前提下，本条之规定不应理解为禁止印度土邦加入任一自治领”。(19)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，visited on 7 November 2020.首先它明确不禁止印度土邦加入任一自治领，即对印度土邦加入印度或巴基斯坦持不反对的态度；其次，它明确这种不反对的态度不应损害第3款的一般性规定，即不应损害印度土邦的选择自由。综合理解这句话的意思，即英国政府不反对土邦加入印度或巴基斯坦，这层意思是面向印度和巴基斯坦政府的诉求制定的，因为它们希望争取土邦加入本国；同时英国政府的这种不反对态度又不应损害土邦的选择自由，这种自由既包括加入和退出的自由，也包括不加入的自由，这层意思是面向印度土邦的诉求制定的。从法律意义上看该款规定本身就是互相抵消的，但是它曲折反映的是英国政府支持土邦加入印度或巴基斯坦，不赞成土邦独立的微妙态度。这种态度也体现在了艾德礼政府敦促土邦尽快在巴基斯坦和印度间做出选择的努力上。

综合第2条第3款、第4款之规定，可以这样理解土邦的未来政治地位安排：第一，土邦可以加入也可以不加入新独立的印度或巴基斯坦自治领；第二，如果要加入印度或巴基斯坦，应得到印度或巴基斯坦同意；第三，如果加入印度或巴基斯坦后想要退出，应得到印度或巴基斯坦的同意。其中最关键的是赋予土邦选择加入或不加入印度或巴基斯坦的自由。与《内阁使团备忘录》相比，该法案仅在土邦未加入自治领的情况下可以与自治领谈判达成某种政治安排方面未做出具体规定。考虑到这种政治安排的具体形式只能根据土邦与自治领之间的谈判才能达成，其具体形式可能是多种多样的，该法案对这一点未做具体规定也是可以理解的。因此，《印度独立法案》关于土邦政治地位的安排是与1946年5月12日内阁使团备忘录、5月16日内阁使团计划以及1947年6月3日蒙巴顿方案的精神是一致的。(20)《英国撤离印度时期的土邦政策——兼析克什米尔问题产生的法律背景》认为“《内阁使团备忘录》强调各土邦必须加入独立后的印度或巴基斯坦，不得成为独立的国家；《蒙巴顿方案》只是简单地重申了《内阁使团备忘录》的原有立场；《印度独立法》则近乎回避了这一问题”，因为英国政府的这种模糊立场导致了克什米尔问题的产生(习罡华：《英国撤离印度时期的土邦政策——兼析克什米尔问题产生的法律背景》，《南亚研究》2007年第1期，第64页)。笔者认为这一判断对《内阁使团备忘录》《内阁使团计划》、蒙巴顿方案和《印度独立法案》的有关文本存在一定误读。英国政府的印巴分治计划确实存在模糊之处，而且这种模糊是产生印巴克什米尔争端的重要原因，但是模糊点不在这里。英国政府对于印度土邦可以加入新独立的印度或巴基斯坦，也可以不加入的立场，从《内阁使团备忘录》《内阁使团计划》到蒙巴顿方案，再到1947年《印度独立法案》是一以贯之、清晰且明确的。

总而言之，英国处理英属印度未来政治安排问题的基本原则是“根据印度人民自身的意愿”，而确认印度人民意愿的形式有省立法会议投票和公民投票两种形式。英属印度范围之外的各土邦在印巴分治后重新享有最高权力，可以选择加入印度或巴基斯坦，也可以都不加入。但是对于谁拥有决定土邦未来政治地位的权力则未进一步明确。一般认为这一权力属于土邦统治者，土邦统治者的这一权力在大多数情况下也未受到挑战。土邦统治者签署《合并协议》(Instrument of Accession)的效力得到本土邦人民以及另一方国家的认可。但是当土邦统治者与土邦人民的意愿出现冲突时如何解决则是1947年《印度独立法案》及此前的《内阁使团备忘录》《内阁使团计划》和蒙巴顿方案未予明确的。海得拉巴(Hyderabad)土邦和朱纳加德(Junagadh)土邦的统治者是穆斯林，但土邦内居民印度教徒占多数。查谟和克什米尔土邦的统治者是印度教徒，但土邦内居民穆斯林占多数。这三个土邦归属的决定权在土邦统治者还是土邦人民迅速成为焦点问题。

需要注意的是1935年《印度政府法案》(The Government of India Act，1935)关于土邦加入问题的规定。当时的英国政府并未考虑印度独立的问题，而是从建构英国治下的印度联邦(the Federation of India)的角度设计了将土邦整合进拟成立的印度联邦的具体方案。该法案第6条规定如土邦统治者签署《合并协议》并得到英王的接受，即视为土邦已并入印度联邦。(21)“The Government of India Act，1935”，Subhash C. Kashyap，ed.，Constitutional Law of India，Gurgaon：Universal Law Publishing，2015，p.2726. 该条还详细规定了土邦统治者需要的手续等，并规定土邦统治者的继承者同样享有这一权力。该条规定赋予了土邦统治者(the Ruler)代表土邦决定土邦未来政治地位的权力。与之相对照的是，《内阁使团备忘录》《内阁使团计划》《印度独立法案》三份文件对有权做出决定的主体是土邦统治者还是人民未进一步明确。这一问题在海得拉巴和朱纳加德未造成严重问题，但是直接导致了克什米尔主权争端，而克什米尔问题的症结又与海得拉巴和朱纳加德问题的解决密切相关。

从土邦统治者角度而言，土邦是土邦统治者的土邦，其本人当然有权做出决定，但随着人民主权思想的深入人心，这种看法在20世纪特别是二战后越来越受到挑战。从人民主权的角度看，土邦权力的最高来源当然是人民，土邦统治者不过是人民权力的代理者，民族自决权已成为不可否认的公认的合法权力。所以我们看到，1935年《印度政府法案》可以明确授予土邦统治者决定土邦政治命运的权力，但是1947年《印度独立法案》只是规定由土邦决定自身命运，未明确有权做出决定的是土邦统治者还是土邦人民，因为延续1935年《印度政府法案》的精神明确规定土邦统治者决定土邦命运与英国的政治承诺，尤其是蒙巴顿方案“根据印度人民自身的意愿”的原则不符，也不符合二战及战后的政治潮流。1941年英美联合发表的《大西洋宪章》第2条宣布“他们不希望看到不符合人民意愿——这种意愿应是自由表达的——领土变更”。(22)“The Atlantic Charter”，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_16912.htm，visited on 24 December 2020.《大西洋宪章》本身当然不具备法律约束力，但是其宣示的政策原则得到了世界各国的认可。1945年签署的《联合国宪章》第1条第2款规定“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系”，以法律明文确认了民族自决原则的合法性。(23)《联合国宪章》，https：//www.un.org/zh/sections/un-charter/chapter-i/index.html，登录时间：2020年12月24日。

学界一般认为英国关于印巴分治的政治安排规定的英属印度和土邦两部分的不同原则导致了克什米尔问题的产生，或者说土邦归属原则的不明确性导致了克什米尔问题的产生。如此解释克什米尔问题的产生不能算错，但更准确、更具体的解释应当是：英国关于土邦政治地位的安排只是规定了土邦享有选择加入或不加入的自由，但对于谁享有做出决定的权力未做明确安排。正是英国政府在这个问题上的模糊立场导致了克什米尔问题的产生，但也不能说是英国政府刻意留下这个漏洞为印巴关系埋下隐患。(24)这种观点并不鲜见。胡志勇就认为：“蒙巴顿方案之所以没有明确规定克什米尔地区的归属问题，主要是由于克什米尔地区的战略位置十分重要，英国殖民当局想利用克什米尔地区作为其军事基地，并以此达到分而治之的目的，为后来印度与巴基斯坦围绕克什米尔地区的冲突埋下了隐患。”(胡志勇：《民族主义视角下的克什米尔问题及对策》，《世界民族》2009年第1期，第20页)因为英国政府不可能回到1935年《印度政府法案》的立场直接授权土邦统治者决定土邦的政治命运，这不符合蒙巴顿方案的基本精神，而且与强调人民主权、民族自决的世界政治潮流相违背，与《大西洋宪章》《联合国宪章》的精神不符。英国政府当然也不可能直接否定土邦统治者的权力，授权土邦人民比照英属印度的公投原则直接决定土邦政治命运。英国政府与土邦之间是宗主关系，1947年《印度独立法案》对这种关系有明确的界定。(25)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，visited on 7 November 2020.从国际法角度看，宗主关系是一种相对松散的关系，宗主权是一种相对有限的权力。英国政府对土邦行使的最高权力也是有限的，主要是外交和国防权力以及一定的司法权。(26)Rudolf Dolzer (ed.)，Encyclopedia of Public International Law，Amsterdam：Elsevier Science Publishers B.V，1987，p.81.不仅如此，英国与土邦之间的宗主关系是基于英国与土邦统治者(而非土邦人民)签订的一系列条约产生的，英国对土邦的宗主权来自于土邦统治者向英王让渡的权力。(27)可以引用习罡华使用的一个关于宗主权的案例。“近代克什米尔的缔造者古拉伯·辛格在 1846 年 3 月 16 日与英国签订的《阿姆利则条约》第十条就明确规定：古拉伯·辛格大王承认英国政府的最高权力，并愿意以年纳贡一匹马、六对夏勒良种山羊和三对克什米尔披肩的方式予以确认。”(习罡华：《英国撤离印度时期的土邦政策——兼析克什米尔问题产生的法律背景》，《南亚研究》2007年第1期，第40页)尼赫鲁在《印度的发现》一书中就明确指出“土邦的人民在那些协议上当然没有发言权”。(28)[印]尼赫鲁：《印度的发现》，齐文译，北京：世界知识社1956年版，第401页。因此，英国政府直接越过土邦统治者的权力，像英属印度那样授权土邦人民公投决定本土邦的政治地位是不大可能的。(29)这是从直接原因谈克什米尔问题之所以产生，从这个角度看英国的分治方案似乎没有过错。但如果进一步深究的话，英国在印度的二元殖民统治体系是克什米尔问题产生的间接原因。同时需要进一步指出的是，英国的宪政传统本身对人民主权理论持有一定的保留。戴雪在其名著《英宪精义》中突出强调议会主权，认为巴力门是绝对之主权立法机关，而议会是君主、贵族院、众民院三者的合体([英]戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，北京：法制出版社2001年版，第11—116页，“巴力门”今通译为议会)。君主、贵族院本身就与人民主权理论之间存在内在张力。英国宪政强调与人民主权不完全一致的议会主权，很大程度上是对人民主权理论包含的非理性因素的怀疑，体现了英国的保守主义传统。詹宁斯在其《英国宪法》一书中同样说“必须承认，左右民意的不是理性和知识，而是情感和宣传。”([英]詹宁斯：《英国宪法》(第五版)，李松锋译，北京：法律出版社2020年版，第231页)。英国在关于土邦问题的解决方案中没有明确肯定土邦人民公投的合法性应该也与英国的议会主权传统有一定关系。

二、争议土邦政治地位问题的发展与印度合法性危机的产生

(一)朱纳加德土邦问题与争议土邦问题解决模式的确立

1947年8月14—15日，巴基斯坦和印度根据蒙巴顿方案实现分治。各土邦大多很快做出了选择，大部分加入了印度，小部分加入了巴基斯坦。8月15日，朱纳加德土邦王公宣布加入巴基斯坦。9月13日，巴基斯坦政府通知印度政府宣布同意朱纳加德加入巴基斯坦。(30)程瑞声：《南亚的热点克什米尔》，北京：国际文化出版公司2007年版，第49页。该土邦位于今古吉拉特邦境内，在地理上与巴基斯坦不接壤，但隔海相望。如果从尊重土邦王公决定出发的话，朱纳加德土邦加入巴基斯坦是合法的，这也是其他土邦合并实践所确认的。但该邦人口80%是印度教徒，印度政府以应尊重人民意愿为由，拒不承认朱纳加德土邦加入巴基斯坦的合法性，并派军队进入朱纳加德。巴基斯坦对印度的行动极为不满，提出抗议。在蒙巴顿的压力下，尼赫鲁向巴基斯坦承诺将在朱纳加德举行全民公投，并承诺这一政策适用于其他土邦，“因为印度从来不会强迫一个土邦违背大多数人民的意愿加入印度。”(31)Sarvepalli Gopal， Jawaharlal Nehru：A Biography，Volume Two 1947-1956，London：Jonathan Cape Ltd，1979，p.19.

朱纳加德只是一个较小的土邦，但由于朱纳加德土邦问题暴露最早，因此该土邦归属的解决方式将直接影响查谟和克什米尔土邦与海得拉巴土邦问题的解决。(32)根据更深入的研究，朱纳加德土邦问题是穆斯林联盟和巴基斯坦方面有意识的政治操作。朱纳加德的印度教徒占多数，而且该地是印度教大神克里希纳(Krishna)去世之地，也是著名的索姆纳特神庙(Somnath，该神庙是十二座湿婆大神神庙中的第一座)的所在地，因而对印度教徒极为重要。通过突出朱纳加德问题，使得印度不得不对争议土邦归属的决定权问题表态。如果印度承认朱纳加德土邦王公《合并协议》的有效性，则海得拉巴土邦同样有希望归于巴基斯坦。如果印度拒绝承认朱纳加德土邦王公《合并协议》的有效性，认为应由人民意愿决定土邦归属，那么这一原则应同样适用于查谟和克什米尔土邦。Aman M.Hingorani，Unravelling the Kashmir Knot，Los Angeles/London/New York：Sage，2016，pp.104-105.蒙巴顿关于争议土邦的地位最终由全民公投决定的建议得到尼赫鲁和时任巴基斯坦总理的利亚夸特·阿里·汗的认可。据蒙巴顿本人报告，“尼赫鲁悲伤地点头，利亚夸特·阿里·汗的眼睛一亮。毫无疑问，他们俩都想到了克什米尔。”(33)Sarvepalli Gopal， Jawaharlal Nehru：A Biography Volume Two 1947-1956，London：Jonathan Cape Ltd，1979，p.19.

1947年10月28日，尼赫鲁致电英国首相艾德礼，承诺印度政府“已经制定了合并土邦的政策——无论是朱纳加德、克什米尔还是海得拉巴——合并应根据人民的意愿决定。”(34)Aman M.Hingorani，Unravelling the Kashmir Knot，Los Angeles/London/New York：Sage，2016，p.139.这里说的“合并土邦的政策”需要进一步明确其内涵。1947年7月5日，印度国大党指定的负责土邦事务的官员——萨达尔·帕特尔代表印度政府就未来的土邦政策做出正式声明，其主旨是反对土邦独立，承诺土邦只需要交出外交、国防和交通三方面的权力，印度政府对土邦的其他内政事务不加干涉，不涉及合并应根据人民意愿的原则，更不涉及朱纳加德、克什米尔、海得拉巴问题。(35)India Ministry of States，White paper on Indian States，Delhi：Manager of Publications，1950，pp.157-159.因此，尼赫鲁此处说的“土邦合并的政策”就是争议土邦的合并政策，是1947年7月5日萨达尔·帕特尔声明规定的土邦政策的补充。而争议土邦的合并政策就是因解决朱纳加德归属形成的朱纳加德模式，这一模式得到印度和巴基斯坦的共同认可。10月27日，印度总督蒙巴顿致信土邦王公哈里·辛格，称与其他产生争议的土邦相一致，查谟和克什米尔的合并应由土邦人民的意愿决定。(36)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.5.这一表态进一步印证了朱纳加德模式的存在。

朱纳加德模式对印度和巴基斯坦的土邦政策都产生了影响。基于对朱纳加德模式的认识，可以看到在海得拉巴土邦问题上，巴基斯坦并未过多与印度争夺，因为海得拉巴在地理上被印度包围，更关键的是其居民以印度教徒居多。与此同时，印度和巴基斯坦在争夺查谟和克什米尔土邦时均强调人民的意愿。尊重人民的意愿也成为巴基斯坦对查谟和克什米尔主权主张的关键依据。

(二)克什米尔问题的形成与印度的公投承诺

查谟和克什米尔土邦是印度面积最大的土邦，土邦王公是印度教徒，但土邦内人口穆斯林占多数。如比照印巴基于宗教信仰分治的原则，查谟和克什米尔土邦应归属巴基斯坦，但作为土邦，查谟和克什米尔的地位应根据1946年5月12日《内阁使团备忘录》有关精神解决，即决定权在土邦。土邦可以选择加入印度，也可以选择加入巴基斯坦，还可以选择保持独立。对于巴基斯坦而言，该土邦穆斯林人口占多数，理应归属巴基斯坦。这是“两个民族”理论推论的自然逻辑。而印度国大党反对“两个民族”理论，认为不论是印度教徒还是穆斯林都应属于同一个民族(nation)，因此努力争取克什米尔加入印度，以证明印度的世俗民族主义的正当性。(37)林承节：《印度独立后的政治经济社会发展史》，北京：昆仑出版社2003年版，第12页。克什米尔的重要战略位置以及尼赫鲁出身于克什米尔婆罗门家族的背景也使得印度有意争取克什米尔加入印度。为此，印度独立后担任印度总督的蒙巴顿以及圣雄甘地先后赶赴克什米尔争取土邦王公加入印度。

当时的土邦王公哈里·辛格一直未明确表态，仅于1947年8月12日发表公报，建议同印度和巴基斯坦分别签订《维持现状协定》(Standing Still Agreement)。8月14日，巴基斯坦宣布接受，印度则未作答复。(38)程瑞声：《南亚的热点克什米尔》，北京：国际文化出版公司2007年版，第53页。《维持现状协定》是根据蒙巴顿的建议制定的，意在为土邦提供做出决定的缓冲期。在缓冲期内土邦与原英印殖民政府之间的各项经济、交通安排等继续适用于土邦与印度和巴基斯坦，以避免出现动荡，但签署《维持现状协定》不代表土邦的最终选择。10月22日，大批部落民从巴基斯坦进入克什米尔，兵锋直指斯利那加。在此情况下，土邦王公哈里·辛格向印度政府求救，请求派兵支援。在蒙巴顿坚持下，10月26日，哈里·辛格签署了加入印度的《合并协议》(Instrument of Accession of Jammu and Kashmir State)。10月27日，蒙巴顿签署了接受查谟和克什米尔土邦加入印度的文件。同一天，印军向查谟和克什米尔出动，迅速扭转了战局。印巴最终在联合国调解下于1949年7月27日签署了停火协定。

当时的印度政府明白在穆斯林人口占多数的情况下，仅靠土邦王公签署《合并协议》并不能充分证明查谟和克什米尔土邦并入印度的合法性。在争议土邦问题的处理上，印度和巴基斯坦已在蒙巴顿建议下形成了朱纳加德模式，即应尊重土邦人民的意愿。因此时任印度总督蒙巴顿在签署接受查谟和克什米尔土邦加入印度的文件的同时，致信哈里·辛格称：“我的政府已决定接受查谟和克什米尔土邦的加入。与印度自治领处理任何因土邦加入而产生争议的政策相一致，(查谟和克什米尔的)合并应由土邦人民的意愿决定。一旦克什米尔的法律和秩序恢复、入侵者被清除，该土邦的合并应提交人民解决。”(39)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.5.即承认存在争议的情况下，土邦王公签署的《合并协议》的合法性不足，土邦的政治地位应提交土邦人民决定。

1947年10月27日，尼赫鲁致电巴基斯坦总理利亚夸特·阿里·汗，承诺印军出兵查谟和克什米尔不是为了推动该土邦与印度的合并，“我们已反复公开声明任何争议领土或土邦的合并问题必须由人民的意愿决定”。(40)“Nehru’s telegram to Liaqat Ali Khan on 27 October 1947，the day the Indian army officially intervened in Kashmir ”，https：//www.mtholyoke.edu/acad/intrel/nehkhan.htm，visited on 10 November 2020.1947年10月31日，尼赫鲁再次致电利亚夸特·阿里·汗称：“我们保证将由该土邦人民决定该土邦的未来。这不只是对你的政府的承诺，而且是对克什米尔人民和世界的承诺。”(41)Aman M.Hingorani，Unravelling the Kashmir Knot，Los Angeles/London/New York：Sage，2016，p.139.1947年11月2日，尼赫鲁就克什米尔问题发表广播讲话，指出“我们决定接受查谟和克什米尔土邦的合并并通过空运派遣了军队，但我们提出了一个前提条件：当和平与秩序恢复后，合并必须由克什米尔人民决定”，“让我明确我们的政策：土邦合并进任何一个自治领如产生争议，这一决定必须由土邦人民决定。根据这一政策，我们在克什米尔的《合并协议》中加入了一个条款。”(42)Jawaharal Nehru，Independence and After：A Collection of Speeches 1946-1949，New York：The John Day Company，1950，p.57.11月3日，尼赫鲁致电利亚夸特·阿里·汗，重申了11月2日的意见并称，“我希望请你注意我昨晚就克什米尔问题做的广播讲话。我已声明我们政府的政策并予以明确：我们无意将我们的意志强加给克什米尔，最终决定将由克什米尔人民做出。我进一步声明我们同意任何中立的国际机构如联合国监督公投。这一原则适用于任何产生合并争议的土邦。”(43)Aman M.Hingorani，Unravelling the Kashmir Knot，Los Angeles/London/New York：Sage，2016，p.140.

1948年1月1日，印度政府正式致信联合国安理会，将克什米尔问题提交安理会裁决。在信中，印度政府明确承诺在查谟和克什米尔土邦将举行公投以决定该土邦政治地位。信中说：“为避免任何对印度利用该土邦的危急情况获得政治利益的推测，印度政府明确一旦该土邦土地上的入侵者被清除、正常秩序得以恢复，该土邦人民将通过全民公决(plebiscite or referendum)自由决定他们的未来。为保证公正，全民公决或在国际监督之下举行。”(44)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，pp.98-99.

结合蒙巴顿的信、尼赫鲁的表态以及印度政府致安理会信件可以看出，土邦的政治地位一般情况下由土邦王公决定，这是大多数土邦问题解决的方式，也为印巴两国的土邦合并实践所承认。但如果土邦加入印度或巴基斯坦产生了争议，则应交由人民通过公投决定。这是蒙巴顿方案宣示的解决英属印度政治地位的基本原则，也是印巴间在解决朱纳加德土邦地位时已达成的共识，而且符合20世纪通过民族自决和公民投票决定领土归属的国际政治思潮。(45)关于通过基于公民自决原则的公民投票决定领土归属与克什米尔问题的关系，可参考程瑞声：《南亚的热点克什米尔》，北京：国际文化出版供公司2007年版，第69—70页。

由于英国关于土邦政治地位安排的模糊空间，印巴之间很快在朱纳加德问题上发生争执，并就解决争议土邦的归属形成了朱纳加德模式，即土邦统治者的决定不能成为土邦归属的最终依据，必须由土邦人民的意愿决定土邦未来政治地位。根据1947年《印度独立法案》，土邦未来政治地位的选项既包括加入印度或巴基斯坦，也包括保持主权独立地位，印度在克什米尔问题上虽然争取王公签署了《合并协议》，但需通过土邦人民的公投最终确认《合并协议》的效力，印度主权声索面临的合法性危机即来自于此。而通过各种措施克服这一危机成为塑造印度克什米尔政策的重要动因。

三、合法性危机与印度克什米尔政策的形成与发展

(一)合法性危机与印度宪法第370条的出台

印度对查谟和克什米尔的合并仅有土邦王公的签字，还需要查谟和克什米尔人民的进一步确认。从对内统治来讲，即需要得到人民对印度政府统治权的认可，而该地穆斯林占多数的人口结构使得这种认可尤为重要；从对外关系来讲，一国对一地之主权声索需得到其他国家的认可方才取得了合法性，因此印度需要通过查谟和克什米尔人民的认可来加强其主权声索的合法性。而印度在查谟和克什米尔建构合法性的形式是组织公投确认其主权要求。这是印巴领导人与蒙巴顿达成的解决争议土邦归属问题的共识，并经印度政府的多次声明所确认。

为在拟议的公投中获得该土邦人民的支持，印度政府需得到在该地有广泛影响力的谢赫·阿卜杜拉的支持。谢赫·阿卜杜拉是查谟和克什米尔的主要政党国民会议党(National Conference)领导人，是国大党在该地的主要依赖对象，其本人与尼赫鲁在独立前也有私交。印度政府要想顺利通过公投将查谟和克什米尔的合并合法化需要谢赫·阿卜杜拉的合作。(46)印度情报局局长穆立克(B.N.Mullik)在其回忆录中谈到：“印度政府必须在一些小的事务方面向谢赫·阿卜杜拉让步，以争取他支持查谟和克什米尔的合并。”B.N.Mullik，My years with Nehru：Kashmir，New Delhi：Allied Publishers，1971，pp.9-10.谢赫·阿卜杜拉坚持印度政府应给予查谟和克什米尔特殊地位，因此印度政府给予了其多项特殊待遇，其中最重要的是赋予查谟和克什米尔邦特殊政治地位的印度宪法第370条。(47)1950年《印度宪法》将查谟和克什米尔土邦改为了乙类邦，因此本文在1950宪法生效后的行文中，将查谟和克什米尔称为查谟和克什米尔邦。

以上是从印度政府对内争取谢赫·阿卜杜拉的角度分析印度宪法第370条出台的原因。从印度为争取国际社会对其主权要求支持的角度分析，印度同样需要宪法第370条。因为印度合并查谟和克什米尔仅获得了土邦王公的认可，还需要进一步得到土邦人民的认可。印度土邦事务部1948年发表、1950年修订的《土邦问题白皮书》的说法就明显反映了这种心态。该文件一方面说查谟和克什米尔土邦签订的《合并协议》与其他土邦是一样的，该土邦的地位与其他土邦是一样的，意即查谟和克什米尔土邦已成为印度领土的一部分，但该文件同时又说该土邦的合并需要得到人民的认可，由土邦人民“最终决定他们的政治未来”，宪法第370条就是这样设立的。(48)India Ministry of States，White Paper on Indian States，Delhi：Manager of Publications，1950，p.111.

1948年11月4日，印度制宪会议开始对宪法草稿进行一读审议，这一稿中并不包含关于查谟和克什米尔邦特殊地位的条款。1948年11月15日至1949年10月17日对宪法草稿进行二读审议。直到1949年10月17日，即二读审议的最后一天，关于查谟和克什米尔邦特殊政治地位的条款才由来自马德拉斯的制宪会议成员、临时政府不管部长高帕拉斯瓦密·艾扬格提出，当时该条编号是306A。高帕拉斯瓦密·艾扬格在解释为什么要赋予查谟和克什米尔特殊地位时，指出这是因为查谟和克什米尔的特殊情况导致将该土邦整合进印度联邦的条件还不成熟。至于为什么条件不成熟，他谈到了两点：一方面是由于该土邦境内仍有战争，部分领土仍在敌人手中，印度政府已将克什米尔问题提交联合国，应等待联合国的最终裁决；另一方面是由于印度政府“已承诺给予该土邦人民机会决定是否留在印度共和国内”，其形式即公民投票。(49)Constituent Assembly Debates (Proceedings) (9th December，1946 to 24th January，1950，Volume X)，http：//164. 100.47.132/LssNew/constituent/debates.html，pp.6151-6152，visited on 15 February 2020.基于这两点原因，印度宪法需要引入第306A条。

高帕拉斯瓦密·艾扬格解释赋予查谟和克什米尔特殊地位的原因实际上就是承认印度对查谟和克什米尔的主权并未最终决定，应由公民投票决定查谟和克什米尔的最终政治地位。所以他将第306A条(即后来的第370条)建立的机制称为“过渡性机制”(interim system)。(50)Constituent Assembly Debates (Proceedings) (9th December，1946 to 24th January，1950，Volume X)，http：//164. 100.47.132/LssNew/constituent/debates.html，p.6152，visited on 15 February 2020.宪法第370条也被称为“临时条款”(Temporary provisions)。宪法第370条所在的第21编除了给予查谟和克什米尔特权外，还给予了马哈拉施特拉、古吉拉特、那加兰、阿萨姆、曼尼普尔、安得拉、锡金、米佐拉姆、果阿等邦和联邦直辖区一定的特权。但只有查谟和克什米尔的条款是“临时条款”，其他均为“特别条款”(Special provision)。存在这种重大差别的原因即在于查谟和克什米尔的最终主权归属尚待解决。

宪法第370条继承了哈里·辛格签署的《合并协议》的精神，对中央在查谟和克什米尔邦的权力做了极大限制。简言之，宪法第370条包括三层意思：除第1条和第370条外，印度宪法均不得直接适用于该邦；在宪法之外，印度议会为该邦立法的权力限定于《合并协议》中列举的事项，即国防、外交、交通事务；(51)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，pp.71-72.《合并协议》的具体文本参见习罡华：《南亚顽疾：克什米尔冲突之谜(1947—1974)》，成都：巴蜀书社2012年版，第140—144页。如不是《合并协议》列明的事项，印度议会应经该邦政府同意才可以立法。

从印度政府角度而言，克什米尔已因土邦王公签署《合并协议》而加入印度，下一步的公投将最终确认《合并协议》的合法性；而在巴基斯坦和国际社会看来，宪法370条就是印度承认查谟和克什米尔主权未定的表现，这也是印度政府默认而不愿明示的立场。查谟和克什米尔主权地位未定也是巴基斯坦的立场，巴控克什米尔在巴基斯坦的治理框架内同样享有高度自治权，就是印巴间这种共识或默契的反映。

该条未引起太大辩论，在制宪会议得以通过，后重新编号为第370条列入印度宪法正式文本，但这并不代表当时没有反对意见。安贝德卡尔对这一条非常不满。他对谢赫·阿卜杜拉说：“你想要印度保卫克什米尔、给予克什米尔人平等的权利，但是你又想要否定印度和印度人在克什米尔的权利。我是印度的司法部长，我不能支持这样违背国家利益的行为。”(52)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.8.国大党内部对此也有激烈争论，但是尼赫鲁和帕特尔以该条列入印度宪法有利于争取国际社会在克什米尔问题上的支持为由说服了党内的反对派。由于国大党成员在制宪会议中占据主导地位，因此该条提交制宪会议讨论时未经过激烈辩论就获得通过。(53)Bidyut Chakrabaty，Indian Constitution：Text，Context and Interpretation，New Delhi/California/Singapore：Sage，2017，p.254.

(二)合法性危机与宪法第35A条款的出台

基于宪法第370条，印度政府先后发布《1950年宪法适用于查谟和克什米尔的总统令》[The Constitution (Application to Jammu and Kashmir)Order，1950) ]和《1954年宪法适用于查谟和克什米尔的总统令》[The Constitution (Application to Jammu and Kashmir)Order，1954) ]具体落实宪法第370条精神。查谟和克什米尔邦享有制定本邦宪法、适用不同于印度本土的法律体系、继续使用邦旗等多项特殊权利。其中非常重要的一点是1954年总统令根据宪法第370条之授权在宪法第35条后增加一款35A。该款规定查谟和克什米尔邦立法机关可以规定该邦何人可以拥有永久居民(permanent residents)身份以及基于永久居民身份享有包括在邦政府就职、获得不动产、在该邦定居以及获得邦政府的奖学金等特权。(54)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，pp.84-85.这是一种违反宪法平等原则的特权，因而该条款规定查谟和克什米尔邦立法机关做出的相关规定不因违背平等原则而无效，实际上是对查谟和克什米尔永久居民享有的特权给予了宪法豁免。

该条款出台的直接原因是1952年7月24日尼赫鲁与谢赫·阿卜杜拉签订的《德里协议》。《德里协议》除继续强调保证克什米尔的特殊地位外，还进一步规定克什米尔居民为印度公民，但邦立法机关有权赋予克什米尔居民中的“土邦臣民”(State Subjects)特别权利和优惠待遇(special rights and privileges)。(55)“Delhi Agreement，1952”，http：//jklaw.nic.in/delhi1952agreemnet.pdf，visited on 11 November 2020.实际上是同意在给予克什米尔特殊政治地位的基础上，进一步承认克什米尔土邦臣民在克什米尔可以继续享有特殊待遇。“土邦臣民”身份及其特殊权利的界定则来自于独立前的土邦政府时期。1927年4月20日，查谟和克什米尔土邦政府发布通告规定：土邦臣民(State Subjects)分四等，其中在获得资助以及土邦政府职位等方面，一等臣民较二等臣民有优先权，二等臣民较三等臣民有优先权。(56)一等臣民(Class I)指在古拉伯·辛格王公(道格拉王朝创立者，1846—1856年在位)统治开始前即已定居查谟和克什米尔者，以及在萨姆瓦特纪年1942年(samvat year 1942，即公元1885年，这一年是末代王公哈里·辛格之父普拉塔普·辛格即位之年)之前即已定居该土邦者；二等臣民(Class II)指除一等臣民外，在萨姆瓦特纪年1968年(samvat year 1968，即公元1911年)之前永久定居该土邦并获得不动产者；三等臣民(Class III)指在一等和二等臣民外，按规定在该邦获得不动产者；四等臣民(Class IV)指的不是个人，而是公司。根据土邦法令，在获得资助以及土邦政府职位等方面，一等臣民比二等臣民有优先权，二等臣民比三等臣民有优先权。1932年6月27日，土邦政府再次发布公告就土邦臣民居于国外者等的权利进一步做出规范。“ARTICLE 35A OF THE CONSTITUTION- AN OVERVIEW”，http：//parliamentlibraryindia.nic.in/writereaddata/Library/Reference%20Notes/Article%2035A%20of%20the%20Constitution-%20An%20overview.pdf，visited on 11 November 2020.这种规定是当时土邦王公对本邦臣民进行优待管理的一种表现，意在阻止英国人及外来移民进入该土邦。

《德里协定》和宪法第35A条款将“土邦臣民”转化为“永久居民”的形式确认该邦居民的特殊权利，一方面是着眼于未来的公投争取该邦居民的民心，一方面也是为了避免该邦人口发生剧烈变化，使得未来公投的合法性受到削弱。

(三)合法性危机与印度克什米尔政策的转型

印度政府赋予查谟和克什米尔邦特殊政治地位和查谟和克什米尔邦居民特殊政治身份，建立了不同于印度本土的二元政治架构。这种架构的形成标志着印度克什米尔政策的初步成型，而其形成的动因就是印度政府在该邦对内对外两方面的合法性危机。但由于国际国内形势和克什米尔地区形势的发展，印度放弃了公投承诺，并逐步强化对印控克什米尔地区的控制，推动印控克什米尔与印度本土的国家整合。1953年8月20日，印巴发表的联合公报在克什米尔问题上继续强调“确认人民愿望的最实际的方法是举行自由公正的公民投票”，但自1954年起，印度即以巴基斯坦加入了美国主导的军事同盟为由，不再承诺将在查谟和克什米尔举行公投。(57)程瑞声：《南亚的热点克什米尔》，北京：国际文化出版公司2007年版，第72、73页。印度放弃公投承诺的原因是多方面的：

从国内看，强烈反对查谟和克什米尔特殊政治地位的印度人民同盟(BJS)等右翼力量对印度政府形成压力。从克什米尔形势看，谢赫·阿卜杜拉要求维护该邦独立地位的想法抬头，引发印度政府警惕。由于克什米尔地区形势的发展，谢赫·阿卜杜拉逐渐产生了既不加入印度，也不加入巴基斯坦，而是继续保持查谟和克什米尔独立地位的想法。根据印度情报局的报告，谢赫·阿卜杜拉最早于1949年1月接受两名外国人采访时“提出了独立的克什米尔的设想”。(58)Gowhar Geelani，Kashmir Rage and Reason，New Delhi：Rupa，2019，p.99.此后，他多次表达查谟和克什米尔独立的观点。1951年11月5日，谢赫·阿卜杜拉在克什米尔制宪会议上表示：“我们应该考虑另一种办法，使我们成为东方的瑞士，双方都不靠，而是对双方都保持友好关系。”1953年7月24日，谢赫·阿卜杜拉表示克什米尔加入印度的基础已经动摇。(59)程瑞声：《南亚的热点克什米尔》，北京：国际文化出版公司2007年版，第75页。从国际形势看，由于冷战的发展，美国开始将战略注意力投向南亚。一方面，美国开始直接介入克什米尔主权争端，1953年5月美国国务卿杜勒斯访问印巴期间，还分别向两国总理提出了解决克什米尔争端的方案。(60)程瑞声：《南亚的热点克什米尔》，北京：国际文化出版公司2007年版，第77页。另一方面，美国不断拉拢巴基斯坦，1953年确定向巴提供大笔军援，1954年5月19日美巴签订《共同防御互助协定》(United States-Pakistan Mutual Defense Assistance Agreement)，建立同盟关系。巴基斯坦还先后加入了美国主导成立的东南亚条约集团和巴格达条约组织。印度认为美国的介入使得公正的公投难以实施。

放弃公投承诺损害了印度主权声索的合法性，印度政府需要采取措施弥补这种合法性。印度采取的措施主要包括两方面：

第一，通过克什米尔制宪会议确认印度的主权。蒙巴顿方案设计的确认人民意愿的方式包括公投和省立法会议代表投票两种。在放弃公投承诺的情况下，印度政府迅速将目光转向查谟和克什米尔制宪会议。1954年2月6日，查谟和克什米尔邦新领导人巴克希·古拉姆·穆罕默德在该邦制宪会议上宣布克什米尔与印度的合并是“最终的、不可逆转的，地球上没有权力(甚至包括安理会在内)可以挑战这一事实”。(61)Jawaharlal Nehru，Selected Works of Jawaharlal Nehru，Second Series：Volume 25，New Delhi：Jawaharlal Nehru Memorial Fund/ Oxford University Press，1999，p.312. 1953年8月，国民会议党及查谟和克什米尔邦领导人谢赫·阿卜杜拉被解职，由巴克希·古拉姆·穆罕默德接任。印度赋予查谟和克什米尔的特殊权力包括制定本邦宪法。查谟和克什米尔制宪会议即是为此目的组织的。1954年2月15日，克什米尔制宪会议通过决议确认了克什米尔归并印度。(62)程瑞声：《南亚的热点克什米尔》，北京：国际文化出版公司2007年版，第78页。1956年11月7日克什米尔制宪会议通过的《查谟和克什米尔宪法》(The Constitution of Jammu and Kashmir ，1957)第6条正式规定“查谟和克什米尔邦是印度联邦不可或缺的一部分。”(63)Subhash C.Kashyap，Constitutional Law of India，Volume 3，Gurgaon：LexisNexis，2015，p.2973.

查谟和克什米尔制宪会议1951年即已召集，但到1954年才发表确认克什米尔归并印度的决议，从一个侧面反映出印度政府因放弃公投承诺急需邦制宪会议对其主权的合法性确认，以缓解其合法性危机。关于这一点尼赫鲁自己有很清晰的表述。1954年2月11日，尼赫鲁在一封信中说制宪会议的目标就是制定宪法确认该邦与印度的关系，确认该邦与印度合并的事实。(64)Jawaharlal Nehru，Selected Works of Jawaharlal Nehru，Second Series：Volume 25，New Delhi：Jawaharlal Nehru Memorial Fund/ Oxford University Press，1999，p.311. 《尼赫鲁选集》系列2第25卷的编者在其《编者按》中同样清晰表达了类似的观点。该《编者按》说哈里·辛格签署的《合并协议》导致了克什米尔与印度的合并，民选的查谟和克什米尔制宪会议为这一事实打上了“民主的标记”。这种表述反而非常清晰地表明印度人急于缓解因放弃公投承诺引发的合法性危机。Jawaharlal Nehru，Selected Works of Jawaharlal Nehru，Second Series：Volume 25，New Delhi：Jawaharlal Nehru Memorial Fund/ Oxford University Press，1999，null.当然，制宪会议是在印控克什米尔地区范围内召集举行的，而且是在印度政府的掌控之下进行的，其合法性是打了折扣的。正是因为如此，1957年1月24日，联合国安理会通过决议，宣称克什米尔制宪会议无权决定该邦的未来。(65)习罡华：《南亚顽疾：克什米尔冲突之谜》，成都：巴蜀书社2012年版，第319—320页。

第二，强化对查谟和克什米尔的治理和整合。1954年5月14日，印度总统签署《1954年宪法适用于查谟和克什米尔的总统令》。该总统令取代了1950年1月26日总统令，成为印度对克什米尔政策新阶段的重要标志。1954年总统令规定除了宪法第1条和第370条适用于该邦外，其他条款将适用于该邦，但是有若干条款需经过附表列明的保留和修改后方可适用于该邦。(66)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.82.与1950年总统令相比，1954年总统令实际上是大大扩张了中央权力。当然1954年总统令有一项重要妥协，即继承1952年《德里协定》的精神，增列宪法第35A条款，承认该邦保留永久居民身份及其特殊权利的合法合宪性。

此后印度陆续扩张中央对查谟和克什米尔邦的权力。比较重要的包括：1954年取消该邦与印度本土之间的关税壁垒；1960年取消克什米尔高等法院的终审权；1963年取消邦元首和邦总理称号，改为与印度本土统一的邦长、首席部长的称号；1964年授予总统在该邦实行总统治理的权力。关于这一点，程瑞声在《南亚的热点克什米尔》一书中说：“到1964年底，克什米尔邦的特殊地位已丧失殆尽，印度宪法第370条已名存实亡。”(67)程瑞声：《南亚的热点克什米尔》，北京：国际文化出版公司2007年版，第78—79页。强化治理和整合是为了增强查谟和克什米尔民众尤其是穆斯林民众的民族国家认同，而民族国家认同的增强实际上是增加了印度统治的合法性，为印度在国际社会中对克什米尔主权声索增加依据。这种整合在一定程度上也可以说是弥补放弃公投承诺引发的合法性危机的一种补救措施。

在1971年的第三次印巴战争中，印度大胜，巴基斯坦被肢解其实力严重受损。1975年2月24日，谢赫·阿卜杜拉与英迪拉·甘地签订协议，承认克什米尔属于印度，宪法第370条继续有效。(68)习罡华：《南亚顽疾：克什米尔冲突之谜》，成都：巴蜀书社2012年版，第328页。谢赫·阿卜杜拉因坚持克什米尔独立地位于1953年被捕入狱，1955年支持他的力量在狱外形成了查谟和克什米尔公民投票阵线(All Jammu and Kashmir Plebiscite Front)。该组织坚持查谟和克什米尔的地位未定，应由该邦人民公投决定是加入巴基斯坦、印度还是保持独立，同时要求无条件释放谢赫·阿卜杜拉。(69)Gowhar Geelani，Kashmir Rage and Reason，New Delhi：Rupa，2019，p.98.这是对印度放弃公投承诺的抵制。1975年，谢赫·阿卜杜拉与英迪拉·甘地签订协定后，实际上是承认了印度政府对克什米尔的主权立场，不再坚持公投。查谟和克什米尔公民投票阵线随即于1975年与谢赫·阿卜杜拉领导的国民会议党合并。此后谢赫·阿卜杜拉及其国民会议党参加了克什米尔的政治进程，其本人于1975年出任该邦首席部长。

(四)印度人民党强势废除查谟和克什米尔特殊地位与新的合法性危机

1975年协议签订后，通过公投决定查谟和克什米尔政治地位的要求作为有组织的政治力量不再存在，(70)当然作为一种政治呼声至今仍然存在。再加上印巴西姆拉协议的签订，印度在印控克什米尔的合法性危机得到了一定程度的缓解。就印度政府而言，虽然放弃公投承诺对其主权声索的合法性造成损害，但其通过邦制宪会议决议、制定邦宪法以及邦内主流政党领袖的认可，在一定程度上缓解了合法性危机。但导致印度合法性危机的根本问题仍然存在。自20世纪80年代末90年代初以来，印度政府在查谟和克什米尔邦的治理失败引发了新的危机，穆斯林武装崛起和外来极端分子进入克什米尔更是进一步激化了克什米尔问题，从而再次加剧了印度的合法性危机。

根据1995年印度《远望》杂志在印控克什米尔地区做的调查，77%的受访者认为在印度宪法框架内无法解决克什米尔问题，72%的受访者认为只有独立才能为克什米尔谷地带来和平。(71)Padmanand Jha，“Where Errors Reign，Kalashnikovs Bloom”，http：//www.nancho.net/fdlap/kashmir/outlook.html，visited on 18 November 2020.2009年英国智库皇家国际事务研究所(Royal Institute of International Affairs)在印控克什米尔和巴控克什米尔地区开展了一项民意调查。这项调查被认为是自1949年1月1日以来第一次同时在两地开展类似调查。根据该项调查，印控克什米尔区43%的民众支持整个查谟和克什米尔独立，其中在穆斯林聚居的克什米尔谷地各区，这一数字更是高达75%—95%；印控克区只有28%的民众支持加入印度，其中克什米尔谷地支持加入印度的分区数据中最低的只有2%。(72)Robert W. Bradnock，“Kashmir：Paths to Peace”，https：//www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/Research/Asia/0510pp_kashmir.pdf，visited on 18 November 2020.2016年7月8日，印控克什米尔穆斯林青年武装分子布尔汉·穆扎法尔·瓦尼被印军击毙，7月9日超过20万名普通克什米尔人参加了其葬礼。

面对日趋恶化的印控克区形势，印度政府采取了增强军力部署、扩大军警反恐行动权限等措施。与此同时，关于印度克什米尔政策尤其是印控克什米尔政策的争论也日渐激烈。以印度人民党为代表，坚持印度已完全地拥有查谟和克什米尔的主权，要求废除宪法第370条，实现查谟和克什米尔与印度本土完全的彻底的整合。印度人民党1984年、1989年、1991年、1996年、1998年、2004年、2009年、2014年、2019年竞选纲领中反复提出要废除宪法第370条。(73)1999年印度人民党仅发布了执政联盟竞选纲领，该纲领未提到废除宪法370条的问题。2004年印度人民党发布的执政联盟竞选纲领未提到废除宪法第370条的问题，但是印度人民党还单独发布了本政党的竞选纲领，该纲领继续坚持要废除宪法第370条。2019年竞选纲领除继续强调废除宪法第370条外，还单独针对基于宪法第370条产生的宪法第35A条款提出了政策设想。该竞选纲领认为宪法第35A条款对非永久居民和妇女存在歧视，是该邦发展的障碍，因而需要废除。(74)Bharatiya Janata Party Sankalp Patra：Lok Sabha 2019，https：//images.indianexpress.com/2019/04/bjp-election-2019-english.pdf，visited on 3 February 2020.

2019年印度举行第十七届人民院选举，印度人民党在人民院获得303席，加上盟党席位共有353席，进一步扩大了2014年大选的成绩，巩固了执政地位。因此莫迪政府在第二任期伊始即强势推动废除宪法第370条、第35A条款，并将查谟和克什米尔邦拆分为查谟和克什米尔、拉达克两个中央直辖区。

印度对查谟和克什米尔的主权主张以1947年10月26日土邦王公哈里·辛格签署的《合并协议》为基础，但是这一文件的效力需要查谟和克什米尔人民意愿的确认。确认人民意愿的承诺体现在印度政府致英国政府、巴基斯坦政府以及联合国的信件函电之中，而且是联合国安理会决议所反复申明的原则。因此印度对查谟和克什米尔的主权主张是存在疑问的，所以第370条才会以临时条款(temporary provisions )的形式列入宪法。从印度政府的角度而言，第370条是终将废除的过渡性条款。但是从查谟和克什米尔人民角度而言，在查谟和克什米尔人民的意愿未得到合法检验的情况下，第370条就是建立查谟和克什米尔与印度本土政治联系的过渡性安排。这种安排的未来可能是查谟和克什米尔完全融入印度本土，也可能是查谟和克什米尔加入巴基斯坦，也可能是查谟和克什米尔某种形式的独立。这是临时条款对查谟和克什米尔人民具有的意义。

印度政府强势废除宪法第370条行动会产生两方面的影响：一方面，印度政府会强化对印控克什米尔的治理绩效以争取更大的统治合法性，其政策由稳定优先转向了主权优先。(75)张家栋、武兵科：《印度的克什米尔政策：从稳定优先到主权优先》，《现代国际关系》2019年第10期，第42—49页。以印度的国家力量，通过部署军警实现印控克区形势的平顺过渡是有可能的，尤其是未来人口结构的改变将会保证印度对印控克什米尔的牢牢掌控。

另一方面印度的政策损害了其主权声索的国际法依据。印度政府不但放弃公投承诺，而且在未充分听取印控克什米尔民众意愿的情况下，直接废除了宪法第370条和第35A条款。印度本土移民将因之有权利涌入印控克什米尔，印控克什米尔人口结构的改变，无疑将使通过公投或其他形式确认印控克什米尔人民的意愿变得永无可能。印度政府在国际场合一直主张是巴基斯坦的占领导致公投的前提条件无法满足，但印度政府废除第370条无疑直接制造了公投的障碍。这会损害印度主权主张的合法性。(76)2004年印度外交部发布的克什米尔政策文件中就指责巴基斯坦未从克什米尔撤出军队为落实联合国决议制造了障碍。Kashmir：The True Story，https：//mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/19156_Kashmir_The_True_Story_19-01-2004. pdf，visited on 5 November 2020.印度未采取措施推动公投，反而单方面采取行动为公投制造障碍，是国际社会均不愿看到的。

由于印度在公投问题上面临质疑，印度对查谟和克什米尔的主权主张的论证将更加依赖于土邦王公签订的《合并协议》的合法性。2004年印度外交部发表的声明就认为查谟和克什米尔土邦王公签署的《合并协议》完全有效而且不可逆转，时任印度总督蒙巴顿无条件接受了这一协议，而且这一协议得到该土邦最大政党国民会议党的支持，因此印度与巴基斯坦之间不存在关于查谟和克什米尔合并问题的谈判，即印巴间关于查谟和克什米尔不存在主权争端。(77)Kashmir：The True Story，https：//mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/19156_Kashmir_The_True_Story_19-01-2004.pdf，visited on 5 November 2020.然而土邦王公签署的《合并协议》是有附加条件的，宪法第370条就是落实这些附加条件的法律保障。废除第370条意味着改变了《合并协议》生效的前提，因而会从根本上冲击印度主权主张的合法性。

根据印度政界和学界的认识，查谟和克什米尔王公签订的《合并协议》条款与其他土邦在文本上是一致的，既然其他土邦的合并是有效的，那么查谟和克什米尔的合并也是有效的。印度学者认为如果质疑《合并协议》的有效性，那么印度与巴基斯坦对合并的其他土邦的主权效力同样会受到质疑，因而会打开潘多拉的盒子。(78)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.5.但这恰好说明签署《合并协议》本身不意味着已经决定了土邦的主权归属。

《合并协议》范本的第8条规定“本协议之任何规定不影响我对本土邦之主权”。(79)India Ministry of States，White paper on Indian States，Delhi：Manager of Publications ，1950，p.170.“我”指土邦王公。查谟和克什米尔土邦王公签署的《合并协议》表述与此相同。因此，《合并协议》需要得到另一国之默认和本土邦人民的认可才最终确认其主权效力，在未发生争议的土邦都是如此操作的。印度和巴基斯坦就查谟和克什米尔的主权归属发生争议，其主权归属应根据印巴就朱纳加德模式达成的共识解决，即由人民意愿决定。

印度人民党政府不但放弃公投承诺，而且在废除宪法第370条问题上未组织邦制宪会议以达到起码的合法性。印度宪法第370条关于废除和修改该条的程序规定是“总统得以公告宣布本条应停止施行，或应按照其所定之例外与修改，自其规定之日期起施行；但在总统发布此项告示时，必须根据第二款所指之邦制宪会议之建议。”(80)郭登皞等译：《印度宪法》，北京：世界知识出版社1951年版，第137页。该条规定总统可以废除第370条，但前提是应根据查谟和克什米尔邦制宪会议之建议。查谟和克什米尔邦制宪会议的任务是为该邦制定宪法，存在于1951年至1957年间。在完成制宪任务后，即已宣告解散。因此，从这个意义上讲，该条已因邦制宪会议不复存在而成为不可废除或修改的条款。这也是2015年查谟和克什米尔邦高等法院的看法。(81)Bidyut Chakrabaty，Indian Constitution：Text，Context and Interpretation，New Delhi/California/Singapore：Sage，2017，p.255.如果印度政府想采取更具合宪性措施的话，应当是重新组织该邦制宪会议以确认废除宪法第370条。尼赫鲁时期通过邦制宪会议确认该邦主权归属以缓解未能举行公投造成的合法性危机，而印度人民党政府连这一程序都绕开了，对印度的主权声索造成了更加严峻的合法性危机。

四、结论

英国制定的印巴分治方案时对土邦的政治地位安排存在模糊空间，未能明确到底是土邦统治者还是土邦人民拥有土邦政治地位的最终决定权。印巴在朱纳加德土邦的归属问题上确认应根据土邦人民意愿确认土邦归属。印度虽然获得了查谟和克什米尔土邦王公签署的《合并协议》，但其承诺的公投一直未能举行，为其主权声索埋下了合法性危机的种子。

1954年后印度放弃公投承诺，转而通过邦制宪会议和邦政治领导人的合作缓解其面临的合法性危机，并取得了一定成效。不过，自20世纪80年代末以来，印度在印控克什米尔面临日益严峻的治理危机。印度的克什米尔政策也出现大辩论，最终印度人民党的强势主张获胜。2019年印度人民党政府强势废除宪法第370条和第35A条款。印度的主权声索面临新的合法性危机，而印度将通过强化治理绩效予以缓解。

印度克什米尔政策发展的动力在2019年后发生了新的转变。从未来看，印度政府将进一步通过治理绩效强化其对印控克什米尔主权控制，通过事实上的控制强化主权声索。不过，由于印度在国际法上面临的合法性危机，或将不得不弱化对巴控克什米尔的主权声索。(82)齐仁达：《印度改变查谟和克什米尔邦地位探析》，《国际研究参考》2020年第3期，第37页。当然这一点有赖于印巴间脆弱的不对称的战略平衡的延续，如果印巴战略失衡加剧，印度在克什米尔主权声索上面临的合法性危机对其行动的约束力将会非常有限。印巴之间在克什米尔问题上的战略平衡发生变化，又会进一步影响中国西南边疆的稳定。