地区清廉度对地方政府环境治理的影响研究*

杨建成,李子豪

(1.河南工学院 管理学院，河南 新乡 453003；2.河南财经政法大学 国际经济与贸易学院，河南 郑州 450046)

党的十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义建设总体布局，各级政府都在不断加大环境污染的治理力度，但是当前中国环境污染的防治形势仍然比较严峻。《2019中国生态环境状况公报》显示，国内337个地市级及以上城市中，180个城市年空气质量没有达到标准，占比为53.4%；全国10,168个地下水监测点检测结果显示，水质为良好以上的占比仅为14.4%。根据《中华人民共和国环境保护法》规定，各级政府对本行政区域环境质量负责，其在环境治理方面压力巨大。清廉度作为地区制度体系运行质量和水平的重要体现，会对当地政府的环境治理方式产生一定的影响[1]。以陕西秦岭别墅破坏生态环境案为例，仅西安市就有59名县处级以上干部被立案查处。在当前反腐败工作持续推进、地方政府环境治理压力不断增大的背景下，研究地区清廉度对中国地方政府环境治理方式的影响具有重要意义。

图1 地区清廉度与地方政府环保投资关系

由于地区清廉度指标是一个主观指标，多数学者使用地区腐败水平来间接体现地区清廉度水平[1]。本文用省区(省级行政区)腐败案件立案数来反映地区清廉度，用地方环境治理财政支出占当地国内生产总值(GDP)的比重来体现地方政府环保投资水平，绘制了2003—2018年各地区清廉度与地方政府环保投资水平的散点图(图1)。由图1可知，地区腐败水平与环保投资水平呈现明显的负相关关系，一定程度上证实了本文提出的研究观点，地区清廉度降低削弱了地方政府的环境治理能力，反腐败能够提升地方政府的环境治理水平。

1 理论假说

当前，地方政府可以通过多种方式进行环境治理，比如环保立法、执法和投资。由于以上三种方式在环境治理方面的作用重点、影响路径存在一定差异，腐败对它们的影响也会有所不同。同时，由于各地区经济社会发展水平、制度质量等方面的差异，腐败对地方政府环境治理不同方式的影响也存在一定差异。

第一，环境立法角度。腐败行为通常会对地区市场运行产生一定的扭曲效应，减弱地方政府提供环境公共产品(环境治理立法)的积极性[2]。同时，腐败加剧会显著降低政府对科教文卫等公共开支的投入水平，而这些公共开支是地区人力资本积累、环保技术进步的重要支撑。第二，环保执法角度。腐败对政府科教文卫的负面影响不仅不利于当地环保技术的提高，还不利于环保部门高标准的环保执法。同时，现有研究表明，腐败会通过减少固定投资、降低人力资本积累、提高交易成本等途径削弱地区经济增长[3]，地方政府出于对“保增长”的担忧，很可能会选择性地降低环保执法力度。第三，环境投资角度。一方面，众多研究证实了腐败对区域经济增长的负面影响[1]，增长放缓会对地区财政平衡产生压力，会限制地方政府进行环境投资；同时，当地区经济发展比较缓慢时，地方政府所承担的环境治理压力比较小，政府进行环保投资的主动性也会有所减弱。也就是说，腐败会降低地方政府环境保护的投资水平。另一方面，在当前中央环保巡查力度不断加大、地方政府环保考核愈发严格的背景下，地方政府环保投资愈发成为一种刚性投资；而且，环保投资总额的增加也提供了更多权力寻租空间，地区腐败程度的增加也会刺激更多低效率的环保投资。综合以上分析，本文提出第一个理论假说：

H1：地区腐败加剧(清廉度降低)对地方政府各种环境治理方式均有一定程度的负面影响，但腐败对政府环保执法的负面影响可能更加显著，也就是说，反腐败能够更加有效地提升地区环保执法的水平。

改革开放40余年来，东部地区与中西部地区在经济社会发展、政府管理等方面形成了较大差异，而此种差异也可能会导致腐败对不同地区政府环境治理的影响有所不同。第一，腐败程度差异的影响。国内腐败领域的众多研究发现，与东部地区相比，中西部地区的腐败问题可能更加严峻，而腐败水平越高，其对环境治理的负面影响可能越显著[1]。第二，人力资本积累差异的影响。人力资本提升是抑制地区腐败、提升民众环保意识的重要渠道[2,4]，而当前中西部地区人力资本水平显著低于东部地区，可能使腐败对中西部政府环境治理的负面影响更加显著。第三，地区制度环境、社会资本的影响。良好的制度环境、规范化运作的社会资本一定程度上会抑制地区腐败对经济社会发展的负面影响，同时，也有利于地方政府环境治理[5]。第四，对外开放的影响。研究表明，开放的经济发展环境有利于政府、企业借鉴和采用国外的环保制度和污染治理技术[1]，也会有效抑制腐败对政府环境治理的不良影响。由图1发现，处于高腐败、低政府环境治理区间的省区更多属于中西部地区。所以，本文提出第二个理论假说：

H2：与东部地区相比，地区腐败(清廉度降低)对中西部地区政府环境治理的负面影响会更加显著，也就是说，加大反腐败力度对提升中西部环境治理水平至关重要。

2 研究设计

2.1 模型构建与指标说明

对以上理论假说进行实证检验，以郑思齐、阎文娟、刘炯等的研究框架为基础[2,6,7]，设计本文计量模型如下

(1)

其中，i、t表示省区、年度，β0表示常数，β1—β8表示各影响因素估计系数，ε表示随机误差项。

gov表示地方政府的环境治理水平。同时，为对以上理论假说进行验证，也考虑到地方政府环境治理渠道多样化的现实情况，借鉴李子豪[4]的做法，用各地区环境保护法律法规数量衡量环保立法强度 (law)、环保案件数量与环保机构人员总数之比表示环保执法强度 (enf)、环境保护预算支出占省区GDP的比重表示环保投资强度 (inv)。

ey用人均GDP衡量。人均收入水平决定了社会公众对高环境质量的需求紧迫性；同时，为考察人均收入与政府环境治理行为的动态关系，本文将ey2引入模型。s为第二产业增加值占GDP的比重。cor为地区腐败水平。cor1为各省区每十万人的腐败立案数量，cor2为各省区审计违规上缴财政金额占省区GDP的比重。fdi是外资依存度，借鉴陈国亮和陈建军的做法[8]，用FDI存量与各省区GDP的比重衡量。pub为各省区人均财政支出与中央人均财政支出的比重。h表示人力资本状况，用各省区全部人口的平均受教育年数衡量[1]，den是人口密度，用省区单位行政面积的常住人口数量衡量。

面板计量估计时，需要考虑随机效应 (RE)或者固定效应 (FE)，本文根据Hausman检验值进行选择。考虑到各省区由于经济社会发展和地理环境差异所导致的异方差问题，本文初步采用横截面加权的广义最小二乘法(GLS)考察腐败的影响，但伴随环境治理在地方政府政绩考核中重要性的不断提升[9]，地方经济发展和政府环境治理的相互影响愈发显著，为避免此内生性偏误，借鉴万广华和吴一平的做法[10]，在广义最小二乘法估计的基础上，本文进一步采用广义矩估计法(GMM)进行比较分析。

2.2 数据来源与说明

考虑到数据可得性，本研究以2003—2018年中国(不含西藏和港澳台地区)的30个省级行政区为研究对象，所有数据均采用固定基期进行了不变价格处理。其中，政府环保执法数据的研究时间为2003—2015年。数据主要来自《中国环境年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国检察年鉴》以及各省级检察院官方网站的《检察院年度工作报告》等。由表1变量描述性统计可知，研究期内政府环境治理与政府清廉度存在较大差异，显示了考察两者关系的必要性。同时，通过对东部、中西部比较，发现地区之间存在较大的差异，显示了从不同地区角度考察政府清廉度与地方环境治理关系的必要性。

表1 变量的描述性统计

3 计量结果分析

3.1 腐败对政府环境治理影响的估计

表2显示了腐败对地方政府不同环境治理方式的影响。其中，方程1—2、方程3—4、方程5—6分别是以环保立法强度(law)、环保执法强度(enf)、环保投资强度(inv)为解释变量的估计。同时，为了更加客观地评估相关性影响，表2同时给出了GLS估计和GMM估计的结果，整体来看，GMM估计更加显著。

方程1—6中，人均收入对law、enf和inv的影响存在显著差异。方程1—4中，ey系数为正、ey2系数为负，均十分显著，这说明，收入增长短期内会带来地方政府环保立法强度(law)和环保执法强度(enf)的提升，但长期则有可能降低地方政府环保立法强度和执法强度。这可能是因为，在经济发展初期，粗放型的经济发展会显著加剧地区环境污染[2]，从而对地方政府环保立法和执法产生显著压力；而当地区经济发展水平较高时，地方环保法规将会更加健全完善、环境治理技术将更加先进，经济增长对环保立法、环保执法的压力有所下降，从而导致地方政府环保立法和执法的相对弱化。方程5—6中，ey系数为负值、ey2系数为正值，统计上也通过显著性检验，这说明，收入增长短期内会降低地方政府环境治理投资水平，长期则有利于地方政府环保投资增加。这是因为在经济发展水平较低时，政府财力相对较弱且经济发展需求强劲，公众对于高质量环境的需求也不甚迫切，政府更倾向于能够显著拉动经济增长的投资领域；而当地区人均收入突破一定水平后，政府财政治理力度、公众高质量环境需求都会显著提升，对地方政府环境投资产生显著推动作用[11]。方程1—2、方程5—6中，s系数虽为正值，却并不显著。在粗放型经济为主的发展模式下，工业化通常会带来更加严峻的环保形势[12]，地方政府只有通过加强环保立法力度和增加环境治理投资来应对。方程3—4中，s系数显著为负值，这与刘炯[11]的研究结果类似，说明伴随着地区工业化水平的提升，地方政府可能为了促进经济增长而降低了环保执法的力度。方程1—6中，fdi系数均为负值且比较显著，这与韩超等[13]的研究结果类似，说明地区外资的进入可能导致地方政府通过环境规制的“向底线竞争”，而弱化了地方政府环境治理。所有方程中，pub系数显著为负值，说明财政分权显著降低了地方政府环境保护的力度。方程1—6中，h系数统计上显著为正，说明人力资本增加通过地方环保意识、环保技术水平等渠道显著提升了地方政府环境治理能力[4]。方程1—2中，den系数显著为正值，符合理论预期，说明地区人口密度的提升将通过环保诉求的增加来加大地方政府的环保立法压力[4]；方程3—6中，den系数显著为负，这与闫文娟[6]的结果相符，可能是由于地方政府在具体的环保执法和环境治理投资方面更多地采取了“对上负责”的治理模式，对当地民众环保诉求的响应相对不足。地区腐败(cor1)对不同政府环境治理方式的影响是本文关注的重点，对方程1—2、方程3—4、方程5—6中cor1的系数进行比较可以发现，cor1的系数虽然均为负值，但只有law、enf作为被解释变量时cor1系数统计上才显著。此结果表明，腐败加剧(清廉度降低)对地方政府环保立法、环保执法的消极影响更加显著，对地方政府环境治理投资的消极影响相对较弱；反腐败主要从促进环保立法、加强环保执法角度提升地方政府环境治理水平，这与本文理论假说1基本一致，验证了假说1的存在。

表2 腐败对地方政府不同环境治理方式的影响差异

治理类型lawenfinv方程方程1方程2方程3方程4方程5方程6F(W)55.3139.6186.0510.75502.1553.57[0.000][0.000][0.000][0.000][0.000][0.000]方法GLSGMMGLSGMMGLSGMMHausman45.7119.3429.43n[0.000][0.023][0.001]模型FEFEFE

表3中方程7—9是对东部省区的估计，方程10—12是对中西部省区的估计。受版面限制，不再报告相关检验结果。通过对两类地区相应ey、ey2系数的比较可以发现，东部地区经济增长对环境治理的拐点显著低于中西部地区。这说明，在当前粗放型发展模式下，为了“保增长”，中西部地方政府选择性地进行环保投资、环保立法和环保执法。s系数的差异表明，与东部地区相比，中西部地区工业化发展的环境代价更高；东部地区工业化的发展增大了地方政府环保立法强度和环保投资强度，并提升了当地环境治理效率。fdi、pub的系数差异表明，与东部地区相比，中西部地方政府在外资竞争、地方经济发展竞争中所付出的环境代价更高[14,15]。h系数显示，中西部地区人力资本提升对地方政府环境治理的提升作用更加显著。这可能是因为中西部地区人力资本水平相对较低且环境治理态势更为严峻，所以人力资本提升对地方政府环境治理的边际改进效果更加显著。通过不同方程中den系数比较可知，与中西部相比，人口密度对东部地区地方政府环保执法、环保投资的负面影响更加显著，对东部地区地方政府环保立法的正面作用并不显著。这可能是因为西部人口密度比较低，所以人口增长对地方政府环境保护的边际改善作用更加显著。就地区腐败(清廉度)(cor1)对东部和中西部地方政府环境治理影响差异上，通过对比不同方程的cor1系数可以发现，腐败对中西部地方政府环境治理的负面影响的估计系数更大或者其统计显著性更高，表明地区腐败加剧(清廉度降低)对中西部地方政府环境治理的负面影响更加显著；即反腐败对提升中西部地方政府环境治理水平具有重要的促进作用。这与本文理论假说2的预期相符，验证了理论假说2的存在。

表3 腐败对不同地区地方政府环境治理方式的影响差异

3.2 稳健性检验

为了更加稳健地考察清廉度对地方政府环境治理的影响(反腐败能否提升地方政府环境治理水平)，在采用地区每十万人口中的腐败立案件数(cor1)表示地区清廉度的基础上，同时采用各省区内审计违规上缴财政总金额占GDP比重的平均值(cor2)表示地区清廉度进行稳健性检验。相比现有多数研究利用腐败案件数量、腐败涉案人数等指标衡量地区腐败程度，本文采用的审计违规金额占GDP比重指标能够更加客观地衡量腐败对地区经济发展的影响。

本文采用新的腐败变量对模型(1)再次进行了计量估计，以更加稳健地考察本文理论假说的合理性。由于多数估计结果与表2、表3类似，不存在较大差异，本文不再报告其他解释变量的估计系数，仅在表4显示了地区腐败(清廉度)对地方政府不同环境治理方式的影响差异。由表4可知，在全样本估计中，与环保投资强度(inv)方程的估计系数相比，cor2对环保立法强度(law)、环保执法强度(enf)的负面影响更加显著，反腐败措施对环保立法和环保执法作用效果显著。通过对比发现，与东部地区相比，地区腐败加剧(清廉度降低)对中西部地方政府环境治理的负面影响更加显著；反腐败对中西部地方政府环境治理提升的意义重大。这与表2、表3估计结论基本一致，再次证明了理论假说1和假说2。

表4 稳健性检验

4 研究结论与政策建议

通过对相关文献的梳理与政府环境治理现实的分析，本文提出了地区清廉度对地方政府环境治理影响的两个理论假说。并且基于中国2003—2018年30个省区的面板数据，对两个理论假说进行了较为系统的实证检验。结果证实了两个理论假说：(1)就地区清廉度与不同地方政府环境治理方式的关系而言，地区清廉度的提升(反腐败)对地方政府环保立法和环保执法的促进作用明显；(2)就地区清廉度与不同地区地方政府环境治理效果的关系而言，地区清廉度的提升(反腐败)对中西部地方政府环境治理能力提升的意义重大。

基于研究结论，本文在以下方面提出政策建议：第一，地区经济增长与环境治理关系的处理。地区经济增长虽然会对地方政府环境治理提供一定财力支撑，但是由于粗放型的经济增长模式并未得到根本改变，地方政府环保执法监督、环境治理所面临的经济压力也在不断增大。这就要求地方政府必须深入贯彻落实高质量发展的新理念，变粗放发展模式为创新驱动模式，实现地区经济增长与环境治理水平提升的协调发展。第二，反腐败与地方政府环境治理的关系。地区腐败问题已经对地方政府环境治理产生了比较消极的影响，对地方环保执法、环保立法的消极影响最为显著。因此，地方政府应当把反腐败工作与地区环境治理有机结合起来，加大力度、全面整治涉及环保执法和环保项目审批过程中的腐败问题，在保持环境监察部门执法权独立性的同时，进一步加强地方环保机构执法的制度性、规范性建设，控制环保领域的腐败高发态势。第三，地区经济社会政策与环境治理关系方面。要积极完善地方政府目标考核体系，改变政绩考核中过分偏重经济指标的现状，提高环境治理、教育投入等社会发展指标在目标考核体系中的权重。同时，加大中央政府在环境治理中的投资和转移支付力度，大力提升地区教育水平和环保意识，积极构建政府主导、社会全员参与的环境治理监督新模式。