建筑消防设施存在问题、对策的法规性探析

文┃周宏骞

当前，由于前期建筑消防设施的产品质量问题，施工中的设计安装和调试问题，以及在用期的维护保养问题，导致消防设施带故障运行或者瘫痪，致使建筑自动消防设施难以发挥正常功能，不能扑灭初期火灾，丧失防火灭火功能，给建筑和人民财产带来严重损失的案例时有发生。从湖南近十年扑救建筑火灾数据来看：52%的单位存在室内消火栓压力不够、防排烟系统不能动作、疏散照明和应急广播不能全楼层联动等问题，自动灭火系统发挥作用扑救初起火灾的成功案例不多。从湖南近十年来的办理的消防行政处罚情况来看：消防设施、器材相关案由的行政处罚达23282件，占行政处罚总数的24.47%，其中消防设施、器材未保持完好有效达10855件，占行政处罚总数的11.41%。从湖南各消防技术服务机构的2786份检测结果来看：室外消火栓管道漏水严重，火灾自动报警系统屏蔽和故障，湿式报警系统水泵控制柜处于手动状态、报警阀压力开关不能连锁启泵、关闭报警阀组通向延时器和压力开关上的阀门，防烟和排烟风机距离过近、排烟风机入口处的排烟防火阀不能连锁关停风机、地下车库未按要求划分防烟分区等现象较为普遍。

一、建筑消防设施存在的主要问题

（一）建筑消防设施管理的各方责任有缺位。建筑消防设施管理的各方大致有：单位建筑消防设施的主体方（产权方、小区业委会、使用方、物业管理公司等）；消防设施维护保养检测方（自主开展消防设施维保的单位、委托第三方开展消防设施维保和消防技术服务机构）。目前，产权方、物业管理方、小区业委会、使用方对消防设施管理的职责和责任还不清不明，未按照《中华人民共和国消防法》第十六条规定，每年对建筑消防设施至少进行一次全面检测，确保完好有效；特别是多产权单位，没有按照《中华人民共和国消防法》第十八条规定，以书面合同约定、明确各方的建筑消防设施管理责任，经常有相互推诿扯皮现象，导致损坏缺失的消防设施长期不整改到位。此外，由物业管理的住宅小区消防设施整改维保过度依赖建筑维修资金，极易出现消防设施部分瘫痪或丧失功能的状况。近三年来，湖南某市30起超期未整改的重大火灾隐患中，有20家重大火灾隐患单位是物业公司管理的住宅小区。

（二）法律规范有待进一步完善。一是约束力有待加强。《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第二、三项要求机关、团体、企事业单位定期组织消防设施的维修，每年至少进行一次全面检测，但对检测维保由谁来实施未作规定；《建筑消防设施的维护管理》对建筑消防设施的值班、巡查、检测、维修、保养人员的资质有规定，也未要求必须请专业的技术服务机构进行检测维保；《湖南省建筑消防设施管理办法》第十五条规定不具备建筑消防设施单项检查和联动检查条件的单位，可以委托具有建筑消防设施检测资格的单位进行，既未对检测维保人员的资质、也未对是否需要正规技术服务机构进行检测维保提出要求。现实情况是“两端冒泡”：一方面小部分火灾高危单位、大型综合体、大型连锁企业呼吁有资质、正规可靠的消防技术服务机构为其提供技术服务；大部分部分易燃易爆企业、人员密集场所、火灾高危单位不愿意付费请消防技术服务机构开展检测维保，依靠“游击队”和单位内部人员检测维保，质量得不到保证。据统计，2020年湖南省只有2786家社会单位委托具有资质的社会消防服务机构开展检测和维保。二是规范标准有冲突。由于颁布年限等原因，部分规范、标准未及时修订，造成与现行的规范标准有冲突。例如《建筑消防设施的维护管理》中的对自动喷水灭火系统的巡查根据单位的性质确定频次，巡查、检测、维护、保养的内容与《自动喷水灭火系统施工及验收规范》维护管理工作的检查项目、内容和频次出入较大。

（三）消防设施的施工验收监理不到位。建筑设计单位更多地遵循强制性条款，对推荐性条款能省则省，在设计的时候没有作出具体要求。消防施工单位更多地侧重消防设施“有”或“没有”，对建筑消防设施的安装前检查，施工中的安装调试、施工完后的自我检测验收流于形式，一些管道的连接方式、走线方式、封堵方法、安装高度、消防设备的材质和性能，均出于方便和成本考虑，偷工减料、偷梁换柱，缩短了消防设施的使用周期。监理单位更多地侧重于设计规范的把控，注重于是否按图施工的监控，对施工及验收规范的监理内容不深不细，特别是建筑消防设施涉及水、电、暖等多个专业，点多面广，且很多为隐蔽性工程，客观上难以监理到位。而建筑消防验收的部门，更多地注重于耐火等级、总平面布局、平面布置、安全疏散、消防救援设施等静态内容的检查，消防设施的检查更多地依赖消防检测机构的消防设施检测报告，没有对消防设施进行“过筛式”检查。

（四）建筑消防设施档案管理不规范。消防工程交工验收后，消防设施的维护保养对验收资料的依赖性很大。某种程度上说，验收资料的完整性是消防设施布局、参数的纲领性文件。例如，《自动喷水灭火系统施工及验收规范》（GB50261-2017）中规定，质量控制资料检查包括施工图、设计审核意见书、产品检测报告和合格证、施工记录表、系统试压记录表、隐蔽工程验收记录表、调试记录表和系统及设备使用说明书等资料。而现实情况是，很多单位的消防控制室连最基本的消防设施点位图都不能提供。另一方面，大部分单位未按照《建筑消防设施的维护管理》（GB25201-2010）要求建立建筑消防设施的基本情况和动态管理情况档案，建筑消防设施的原始资料、档案资料保存周期不符合要求，部分单位没有建筑消防设施档案资料的意识，档案仅停留在消防管理制度层面，施工图、点位图和巡查、维保记录等档案资料丢失。

（五）建筑消防设施的维护管理质效不高。其一，我国消防技术服务行业的技术标准主要有2004年颁布的《建筑消防设施检测技术规程》和2010年颁布的《建筑消防设施的维护管理》，配套的标准体系还不够完善，缺乏执业行为、合格判定等标准，消防设施检测等大多数都是按比例抽检，手段简单，标准不高，不能全面反映整体情况；且喷规、烟规、疏散照明规范等技术标准均在此之后进行了修订，一些内容与现行规范冲突。其二，由于缺乏物价部门的监管，消防技术服务市场没有统一的服务价格标准，造成维保公司之间恶性竞争，“低价位服务、低质量维保”现象不断发生，严重扰乱整个消防检测、维保、评估的市场，最终导致检测维保质量整体不高。其三，一些单位没有请有资质的消防技术服务机构进行维保检测，通常由原来的消防施工单位人员和流动的消防施工人员担任检测维保任务，这类人员中大部分未取得技术以上资质，主要依靠施工经验进行维保，对消防设施的掌握程度不全面，检测维保难免顾此失彼，检测质量打折扣。

（六）消防执法现场有盲区。《消防法》《消防监督检查规定》均未明确要求消防监督员在检查时，应对单位所有消防设施进行一次全面的检查。现实情况消防执法检查的时间最多也就二三个小时，难以对建筑消防设施进行一次全面、彻底的检查，特别是面对一些大型仓库厂房或综合体，在较短的时间内，除了检查消防设施还要查看建筑防火、消防管理情况等其它方面工作是否到位，加之现场消防设施是随机抽查的，以及检查人员自身技术水平和能力差异，通过随机的、短暂性的面上抽查，难以把建筑消防设施存在的全面问题呈现出来，往往对消防设施方面提出的问题大多是“动态性”和“显性”的，往往是难以反映建筑消防设施全部情况。抽查湖南省100余份消防监督检查记录，消防监督员很少检查或未检查过楼梯间、前室的送风量以及防烟分区内排烟口的排烟量，高压水箱的流量开关和出水干管上的低压压力开关能否连锁启泵，气体灭火系统钢瓶是否按照压力容器技术规范定期进行检测，距地面8米以下的灯具是否选择A灯具等关键内容。

二、加强消防设施管理的法规应对策略

针对建筑消防设施各个环节存在的问题，需要强化顶层设计，从法规、制度渗透到建筑消防设施的施工、验收、巡查、维护、保养、检测等各方面，切实提高建筑消防设施的完好率。

（一）强化建筑消防设施的源头管控。一是突出消防产品的监管。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》将13类强制性消防产品调整出强制性产品认证目录，改为自愿认证，需要加强源头管控来弥补。在修订《中华人民共和国消防法》和《消防产品监督检查规定》时，区分强制性认证产品和自愿性认证产品的检查内容、频次、要求，明确市场监管部门对生产厂家、销售单位的事中事后检查频次，明确住建部门对验收合格的且在施工维保期内的消防产品质量负监管职责，消防救援部门对过了维保期的消防产品负监管职责。二是加大对建设、施工、监理、设计单位的管理和处罚。明确强制性条文、隐蔽工程设计、施工、监理的责任和具体要求。目前《中华人民共和国消防法》第五十八、五十九条主要对程序违法和降低施工标准、施工质量进行处罚，可考虑增加对消防设施质量不符合要求、未按要求进行安装前检查调试验收的处罚。三是明确相关职能部门的资料共享和移交。在相关法规中明确施工图、审核验收意见书、消防设施点位图、消防产品检测合格证明、安装前检查记录、施工调试记录、隐蔽工程验收记录、消防产品合格证明、消防设施使用说明书等关键资料移交的种类、流程和移交文书模板，解决消防设施的“建”“用”“管”等环节的无缝对接。四是从源头解决物业管理的小区消防设施存在的难题。修订《消防法》第十八条第二款，增加物业公司对共用消防设施的检测和保持完好有效的责任，明确消防安全防范的主要内容。制、修订相关法律规章时，明确消防设施由物业公司出资和由公共维修资金出资的不同条件，打消物业公司单一依靠维修资金维保消防设施的念头。

（二）加大对建筑消防设施在用期的维保约束。一是加强对火灾高危单位消防设施维保的规制。参照《安全生产法》的相关内容，在修订《中华人民共和国消防法》和地方性法律规章时，明确要求一定规模、性质的企业必须委托有资质的消防技术服务机构开展维保检测，或者单位内部必须具有与服务机构同等实力、数量的注册消防工程师以及消防设施操作员，并出台相配套的限制性措施和处罚措施。二是加强对消防设施操作员的规制。严格按照《建筑消防设施的维护管理》《消防控制室通用技术要求》（GA767-2008）和《消防设施操作员》(职业编码4-07-05-04)要求，督促配置了自动消防设施的社会单位配备消防设施操作员的配备和检查。针对目前社会单位不按要求配备消防控制室值班操作人员处罚手段不多的情况，除可用《中华人民共和国消防法》第六十条第一项“指使或者强令他人违反消防安全规定冒险作业的”为罚则外，增加更加严格的行政处罚罚则，加大对不按规定配备值班巡查维保人员的震慑力度。三是加强对消防技术服务机构的规制。目前对消防设施的在用检测是对消防设施运行状况的定期检验，几乎所有消防检测机构都声明只对当时被检设施运行即时工况的检测结果负责，一旦遇到火灾时消防设施没有动作等问题，难以界定检测机构的法律责任。在制、修订相关法律规范中，进一步进行责任细分，对同时承担维保和检测业务的服务机构，火灾时消防设施的问题必须由服务机构承担法律责任；仅承担检测的机构，区分静态和动态因素、检查是否按要求和频次开展检测，综合确定是否需要承担法律责任。

（三）完善消防服务机构执业的配套措施。《关于深化消防执法改革的意见》出台后，取消了消防技术服务机构资质许可，取消消防设施维护保养检测、消防安全评估机构资质许可制度，企业办理营业执照后即可开展经营活动；加之《消防技术服务机构从业条件》相比以前降低了准入门槛，很多服务机构是否真正符合从业所需的装备和场地要求，人员能力素质是否达标很难检查到位。一是明确职责范围和法律责任。健全相关法律法规，在修订《消防法》时加入关于建筑消防设施检测维保的相关规定，界定其检测范围，确定其产生依据及法律地位。同时制定与法律相适应的配套法规，明确消防技术服务机构的服务标准、法律责任和收费标准，对机构内部人员的培训、仪器管理和计量检测进行明确的规定。二是制定、修订消防技术服务机构从业条件和服务标准。制订一套明确的、完善的建筑消防设施检测标准，让消防技术服务机构在检测过程中有据可依。同时严格标准的细分，不同性质的场所、不同性质的检测项目、不同的服务内容设置不同的检测标准和运行程序。三是完善新老标准的对接。修订《建筑消防设施检测技术规程》和《建筑消防设施的维护管理》，使之与各大系统的施工及验收规范相配套。另外，《建筑消防设施的维护管理 》附录的表格侧重于消防巡查（业主单位范畴）和消防检测（检测单位范畴），维护保养表设计得比较粗放，在实际维保工作中往往不具备操作性。

（四）强化对建筑消防设施现场执法检查的质效。一是集中补短板，组织住建部门验收人员、消防监督员学习相关消防系统的施工及验收规范，开展消防设施操作培训，督促住建和消防机构的监管人员取得中级消防设施操作员资质，让消防执法人员系统掌握建筑消防设施抽查检查的标准、方法和要点；推动住建、消防机构执法人员严格按照具体抽查检查的标准，采取随机抽查的方式，做好建筑消防设施联动测试，“以点带面”，对建筑消防设施进行一次运行可靠性的“安全体检”。二是强化单位日常消防安全服务指导。贯彻应急管理部消防救援局《关于改进消防监管强化火灾防范工作的意见》，注重强化单位日常消防安全服务指导，加强对体量较大单位消防设施联动演练培训，督促社会单位消防设施操作员熟悉消防设施有关参数、作用以及操作规程，手把手解决单位应急处置力量对消防设施不熟悉、不熟练、不会操作的问题；督促所有社会单位消防设施点位图归位到消防控制中心并最好上墙，以便于发生预警信号后做好识别、查看、确认、故障维修等工作。三是加大对技术服务机构的管理力度。对消防技术服务机构检测合格的单位仍存在严重缺项的，要对消防设施维保公司的资质、承保消防设施的范围、消防设施维保的时间以及日常消防设施维保的记录进行核实，纠正偏差，规范行业执业操守，推动单位与消防设施维保公司双方进一步做好建筑消防设施熟悉和应急处置工作。