让出行更有序、更安全

仲颖

2月26日，备受关注的《上海市非机动车安全管理条例》在市十五届人大常委会第二十九次会议上表决通过，将于5月1日起施行。“条例旨在通过地方立法，进一步聚焦非机动车交通、消防等安全管理，为提升精细化管理水平，确保城市运行安全，提供更加有力的法治保障。”市人大常委会法工委主任丁伟说。那么，这部与民生息息相关的新条例是如何出炉的呢？

两年调研：为立法奠定坚實基础

近些年，随着经济社会的快速发展，非机动车在安全使用上出现了不少新问题。快递、外卖小哥交通安全意识薄弱，闯红灯、逆向行驶等交通违法行为屡见不鲜;不符合国家标准的非机动车违规生产、销售和使用，产生一系列安全隐患;小区充电设施不足，室内充电、私拉电线情况屡禁不止……这些问题对城市安全管理提出更高的要求。

“《上海市道路交通管理条例》的修订实施，对机动车的管理成效显著，然而对于非机动车尤其是电动车违法行为的整治上，效果还不太令人满意，整治的力度还有待进一步加强。”早在2019年召开的市人代会上，市人大代表厉明就提交了一份关于制定地方性法规将非机动车管理纳入法治框架的议案。除了这份议案，一些代表建议也持续关注非机动车的安全管理。比如，市人大代表袁静曾建议加强快递外卖非机动车管理等。

对非机动车安全管理进行法治保障的呼声得到市人大常委会的重视。市人大监察司法委认为，现行政府规章难以满足非机动车管理面临的新情况、新问题，尤其是安全管理需求，有必要制定地方性法规。接着，2019年，市人大常委会将条例列为立法预备项目，并开展前期立法调研;2020年，随着条例草案被列为立法正式项目，市人大常委会加快立法步伐，在前期调研的基础上，多次开展实地调研走访并召开座谈会，进一步广泛听取街道、社区、居民、基层立法联系点、行业协会、平台企业等对非机动车安全管理的意见建议，为条例的有效制定和实施奠定了坚实基础。

提交一审：安全是核心要素

2020年11月26日，《上海市非机动车安全管理条例（草案）》提交市十五届人大常委会第二十七次会议一审，“安全”这一核心要素贯穿法规始终。条例（草案）强化源头治理，明确在本市生产、销售的非机动车以及电动自行车的蓄电池、充电器等产品应当符合有关国家标准，此外，明令禁止拼装、加装、改装非机动车以及相关经营行为。

“对拼装、加装、改装非机动车的认定要更详细点，对支架、尺寸作出明确规定，使执法有据。”在建议进一步细化规定的同时，阎祖强委员还建议加大处罚力度，“浙江等省市处罚力度更大，拼装、加装、改装或伪造牌照，予以扣留车辆并处罚”。

针对快递、外卖小哥交通违法和违规充电乱象，条例（草案）设定企业和电子商务平台的交通和消防安全管理责任，包括开展安全教育和培训，督促驾驶人安全、规范使用车辆，合理确定配送路线、时间，将与交通安全管理有关的车辆和驾驶人等相关信息纳入监管系统等。同时要求从事快递、外卖等网约配送活动的电动自行车必须使用专用号牌。

“平台公司对使用的非机动车应作为生产资料进行管理，要承担更多的责任。此外，专用号牌只能发给平台公司，不能发给个人。”林晶委员建议。顾伟强委员进一步提出：“要明确快递外卖车辆发生交通事故，平台公司应承担相应的事故责任。”

在防范电动自行车火灾事故方面，条例（草案）疏堵结合，推动住宅小区非机动车集中停放和充电设施建设，同时明确禁止电动自行车停放、充电的重点区域，包括疏散通道、安全出口、人员密集场所的室内区域等。如何做好疏堵结合？顾伟强委员建议对老旧小区配置充电装置进一步加强规划，鼓励企事业单位落实相关工作。李碧影委员表示：“物业缺乏有效措施对电动自行车的停放和充电安全进行管理，例如智能电梯不让电动自行车上楼，立法要予以明确。”

“制度要设计好，要有柔性，对老弱病残要有关爱。”审议中，不少委员表示，法规既要体现严格管理，同时也要体现分类管理、柔性执法，对电动自行车的违法行为教育在先、处罚在后。

广听意见：重点条款引发热议

一审后，条例（草案）广泛征求社会意见。市人大代表、平台企业负责人、外卖小哥、政府管理者、市民等等，来自社会各个方面的更多意见建议得到倾听。一些重点条款在不同意见的交锋和碰撞中被重新审视、仔细打磨。

信用管理是此次立法的亮点，也是调研中各方讨论的热点。条例（草案）规定：电动自行车驾驶人一年内有不按交通信号指示行驶、逆向行驶等严重道路交通违法行为十次以上的，将其相关信息纳入本市公共信用信息服务平台。意见征询中，外卖小哥认为此项规定过于严厉，“骑手在安装电子号牌的情况下，违法十次的概率很高，如果纳入行业黑名单，会对骑手的未来生活产生较大影响”。相反，有市人大代表认为，该条款过于宽松：“有的骑手也许罚了两次，就不在这个行业干了。一年内至少要处罚十次，几十万辆车要多少交警从事这个工作？”代表建议从严治理，但同时要建立信用修复机制。

针对企业的信用管理，条例（草案）明确，使用电动自行车从事快递以及外卖等网约配送活动的企业未按规定履行交通安全或者消防安全管理义务，被责令停业整顿或者一年内被处以三次以上行政处罚的，将其相关信息纳入本市公共信用信息服务平台。对此，相关平台企业负责人表示：“这样对企业尤其是体量较大的企业在吸引投资等方面会产生很大的影响。”

二审时，提交市人大常委会会议审议的条例（草案）修改稿，对委员和社会各界关注的重点内容作出了回应。针对骑手十次以上严重交通违法纳入公共信用信息服务平台的规定，条例（草案）修改稿增加了“受到行政处罚”的前置条件，体现过罚相当、处罚平衡的原则。在柔性执法方面，增加公安机关“应当坚持处罚与教育相结合，对于情节轻微的非机动车道路交通违法行为，给予教育、口头警告后放行”的内容。此外，明确鼓励国家机关、企业、事业单位、社会组织新建、改建、扩建非机动车集中停放场所及充电设施。为了让平台更好地承担起交通安全管理责任，同时防止处罚过于严厉，综合各方意见和建议，三审中，条例（草案）修改二稿在相关条款中进一步明确：“驾驶人因执行工作任务发生交通事故，造成人身伤亡、财产损失的，其所属的使用电动自行车从事快递、外卖等网约配送活动的企业依法承担相应的责任。”同时明确“一年内被处以三次以上数额较大罚款的，将其相关信息纳入本市公共信用信息服务平台”。

三次审议以及立法前和立法中的调研，让条例得以充分征询各方意见建议，这些意见建议的充分表达让条例能够寻求各种利益诉求的“最大公约数”。

重在落实：刚柔相济体现执法温度

法律的生命力在于实施，条例将于5月1日施行，接下来，如何做好法规的贯彻落实已经提上政府部门工作日程。

市公安局副局长陈臻表示，公安机关将重点查处非机动车“闯红灯”等易致祸违法行为，以及“未佩戴安全头盔”等条例新规定的违法行为，通过“严执法”来“除隐患”。另一方面，坚持人性化执法，体现城市温度。根据“处罚和教育相结合”的原则，对于非机动车因信号灯故障、礼让行人、避让机动车等特殊情况造成的交通违法，以及守法记录良好、首次违法的非机动车驾驶人，将进一步优化完善容错机制，从轻或免于处罚。

“此外，持续推进快递、外卖非机动车监管平台建设工作。指导企业将车辆、驾驶人信息和违法车辆配送时间、线路等与交通安全管理相关的信息，全量接入监管平台，加强过程性管理，最大限度扭转行业交通违法乱象。”他表示，公安机关还将依据条例规定，制定网约配送协议示范文本，指导行业协会优化完善行业自律公约、制定网约配送活动规范指引，推动企业落实条例规定的各项安全主体责任。