长三角一体化示范区要做好应对行政复议的准备

李晶 王琨

长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称一体化示范区）是推动长三角区域一体化发展重大战略的具体实践。对一体化示范区执委会法律地位与法律职责进行明确规定的是沪苏浙“两省一市”人大常委会于2020年9月24日、25日分别表决通过的《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》（以下简称决定）。决定赋予了一体化示范区执委会一定的行政管理权，以促进一体化示范区建设。随着一体化示范区执委会行政管理权的行使，有行政争议产生的可能。行政复议是化解行政争议的重要途径，一体化示范区要做好应对行政复议的准备。虽然当前一体化示范区执委会行政管理权行使的情形还不多，但未雨绸缪对一体化示范区可能发生行政复议案件的情形作出思考，有助于一体化示范区积极应对行政复议。

思考一：如何管辖示范区内联合行政行为可能导致的行政复议案件

以一体化示范区执委会为例，决定明确赋予一体化示范区执委会省级项目管理权和先行启动区控制性详细规划的审批权。原則上，示范区执委会行使的是有限的行政管理权，但仍有产生行政争议的可能。

一体化示范区执委会行使省级项目管理权的前提是两省一市政府对统一管理的跨区域项目进行了规定，并且只有在没有国家另行规定的条件下，示范区才能行使跨区域投资项目的审批、核准和备案管理。正如于2020年9月1日起正式施行的《长三角生态绿色一体化发展示范区政府核准的投资项目目录（2020年本）》，是我国第一个跨省域的政府核准的投资项目目录。该目录分别以两省一市政府作为发文抬头，使用上海发文文号，由两省一市政府联合审批，直接指导示范区执委会和两区一县政府。目录第2条明确，示范区执委会负责核准除明确由国务院、国务院投资主管部门、省级核准机关负责核准事项之外的示范区内跨省（市）域投资项目。

而先行启动区控制性详细规划的审批权的行使，由一体化示范区执委会牵头、组织、协调两区一县政府共同制定先行启动区控制性详细规划。目前示范区执委会所获得的如上两项权力只是两省一市人大常委会的原则性授权，在具体实践中如何履行有待于进一步考察。值得注意的是，在示范区内由不同行政主体（包括行使行政管理权的一体化示范区执委会）联合作出的行政行为可能会导致行政复议案件的发生，如何确定行政复议管辖需要研究。

思考二：一体化示范区行政复议委员会如何在行政复议中发挥作用

一体化示范区行政复议委员会是全国首家跨省域的复议委员会，于2020年7月30日正式成立，由江苏、浙江、安徽和上海三省一市（以下简称三省一市）司法厅（局）依据《关于联合组建长三角生态绿色一体化发展示范区行政复议委员会的意见》联合组建，具有“符合改革方向与法律规定、不破行政隶属、不动机构编制、积极探索跨区域合作”的精神，依托现有行政力量，不另行设立专职人员和常设机构。

一体化示范区行政复议委员会主要任务是为示范区相关行政复议机构办理重大、复杂、疑难等案件提供咨询意见，并不直接承担示范区行政复议案例的受理等职能，其如何运作需要在实践中具体探索。示范区行政复议委员会的咨询范围不局限于示范区两区一县的行政案件，而是扩展到整个长三角区域。示范区行政复议会采用咨询会议、组织委员提交书面意见等方式进行咨询讨论，并由三省一市的委员参与。通过推动三省一市行政复议机构案件审理标准的统一来实现“同案同判”的目标，并为区域重大决策和行政执法等工作提供法律咨询意见，推动三省一市的法治协作。

从长远来看，一体化示范区行政复议委员会可能会承担更多关于行政复议的职能，前瞻性地为其设计相应的配套制度有助于其在行政复议中发挥作用，同样值得关注。

（李晶系上海政法学院教师，法学博士;王琨系上海市立法研究所助理研究员）