在人大践行“全过程民主”中发挥人民建议征集的作用

邢亚飞

2019年11月，习近平总书记在上海杨浦滨江和虹桥街道基层立法联系点考察时发表重要讲话，提出“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，并指出我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，要求上海为发展中国特色社会主义民主继续作出贡献。2020年6月，中共上海市委九次全会通过《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》，明确指出要把握人民城市的主体力量，打造共建共治共享的社会治理共同体，紧紧依靠人民推进城市建设，充分激发人民群众的主人翁精神，强化人民群众参与的制度化保障。根据市委要求，2020年7月，上海市人民建议征集办公室挂牌成立，与市委市政府信访办公室合署办公，各区人民建议征集办公室随后陆续成立，如火如荼地展开了全市的人民建议征集工作。

作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度是人民行使国家权力的根本制度保障，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民管理国家政治、经济、文化、社会事务的重要机关，广泛听取民意、集中民智是人大履职题中应有之义，也是人大自觉践行“全过程民主”的实际需要。而人民建议征集是中国特色社会主义制度体系中的一项具体制度，是制度化保障人民群众参与城市治理的途径之一。尽管两者制度层级不同、法律地位和效力不同，但在听取民意、汇集民智方面，两者互相融通、互为支撑，都是建设中国特色社会主义民主政治、践行“全过程民主”的重要内容，两者共同在推动人民城市建设的伟大实践中，为人民参与国家治理和城市建设服务，为推动新时代上海经济社会新发展、创造新奇迹凝聚全市人民的磅礴力量。从这个意义上说，人大如何依托人民建议征集这个平台，厚植立法、监督工作的民意基础，值得认真研究，在此从工作机制层面略作思考。

一、建立人大立法和监督选题立项建议征集制度

目前市人大常委会在编制五年立法规划、年度立法计划和监督工作计划过程中，向全市各部门、人大代表、各区人大等方面征集项目，形成规划或计划草案后再次向全社會征求意见。但在这一过程中，目前尚未将市信访办公室和市、区人民建议征集办公室（以下简称征集办）纳入征集范围。

为充分发挥市区两级征集办在听取人民意见建议方面的主渠道作用，建议在今后市人大常委会编制五年立法规划和年度立法计划过程中，将征集办纳入定向征集范围，听取其对人大立法项目和监督项目的选题建议。特别是对于事关人民群众切身利益和人民群众反映强烈的突出问题，市信访办和征集办可以向全体市民开展建议征集，广泛听取人民群众意见建议，分析整理形成若干明确的立项建议，经市人大常委会有关部门论证后，纳入市人大常委会五年立法规划或下一年度的立法和监督工作计划之中。由此，人民建议通过人大履职的法定途径，最终转化为全体人民的共同意志，其价值得到充分体现。

二、建立人大立法和监督工作建议专项征集制度

在市人大常委会开展与民生关系密切的专项工作监督、执法检查过程中，可以委托市信访办和市人民建议征集办策划开展“主题征集”或“专项征集”活动。即围绕特定的监督主题，特别是与公民、企业等切身利益相关的工作，如优化营商环境、公共卫生安全、保障和改善民生、物业管理、动迁旧改、生态环境保护、乡村振兴等，向全市人民发出建议征集活动，广泛听取人民群众的意见建议。这些意见建议经集中分类梳理后，提交市人大有关专门委员会或常委会工作机构在开展相关监督工作时参考，特别重要的可在汇编后作为市人大常委会会议的参考材料，供常委会组成人员审议和人大代表列席发言时参考。由此，个别的、分散的人民建议通过市人大常委会和市人大代表的履职转化为具有法律效力的审议意见，转送“一府两院”加以整改，形成工作闭环，从而推动工作发展，人民参政议政的积极作用也得以体现。

在市人大常委会制定有关地方性法规、开展有关立法民主活动过程中，也可以采用类似方式征集人民建议。特别是在地方性法规草案公开征求市民意见活动中，可以依托人民建议征集平台，广泛征集市民的意见建议，合理的人民建议经分析论证后可以被纳入地方性法规之中，转化为全市人民的共同意志。在人民参与立法、人民建议转化为法规条文的过程中，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一得到生动体现。

三、建立人民建议转化为代表议案和代表建议的工作机制

人大代表由人民依法选举产生，代表全体人民行使国家权力，在其履职过程中广泛听取民意、反映民情、集中民智是必然要求。市人大常委会2020年制定的《关于加强和改进市人大代表工作的若干意见》中明确提出，要畅通代表联系群众的渠道，加强市人大代表联系人民群众的平台建设，认真听取、研究、吸纳市人大代表的意见建议以及做好市人大代表参与信访工作。人民建议征集平台是人大代表了解民意、集中民智的最好途径，而普通的人民建议经过人大代表的参与和完善，转化为代表议案或代表建议后，即获得了法定效力，一旦被采纳、交由相关职能部门进行办理后，或能推动实际工作改进，或可进入立法程序成为法律规定和工作制度，人民建议的价值和效能得以放大。可以说，人民建议为人大代表履职赋能，而代表履职又反过来提升人民建议效能，两者相互支撑、相得益彰，共同为人民城市建设服务。

为此，建议建立健全相关工作机制，畅通人民建议与人大代表履职相互转化、相互支撑的渠道。一是建立并开放人民建议数据库。建立全市人民建议征集平台数据库，并向人大代表开放，代表可结合自身实际情况和每年履职主题，在数据库中选择相关人民建议，在进一步调研完善基础上，提出代表议案或建议。二是确立建议人权益保障原则。由人民建议转化而来的代表议案或代表建议，一旦被采纳后，相关职能部门在办理代表议案和代表建议过程中，要一并邀请相关建议人参加办理座谈会等后续工作，办理结果也同时告知代表和建议人。其中，被列入市人大常委会相关会议议题的，建议人可优先获得旁听本次常委会会议的资格。三是建立办理结果反馈制度。按照代表法和本市关于代表工作的相关法规制度，每年市人大常委会向全体市人大代表报告代表议案和建议办理结果。对其中由人民建议转化而来的代表议案和建议办理结果，建议同时以书面方式反馈征集办和建议人。

四、整合代表联系群众“家站点”、人民建议征集基层联系点等各类平台，夯实“全过程民主”基石

“人民城市人民建，人民城市为人民”需要调动各级各方资源、汇集全市人民的共同智慧和力量加以推进，整合基层治理的各种力量和平台，共谱人民城市建设的华章。

目前，全市共建有各级人大代表联系群众的“家、站、点”6248个，基层立法联系点25家;全市信访“家门口”服务体系和党建系统的党群服务中心都已覆盖全市各村居，党委、人大、政府等联系群众的“触角”和“毛细血管”可谓遍布全市。这些基层联系点与社区生活圈高度融合，并与社区原有各类功能性阵地双向开放、资源共享，具有覆盖广泛、贴近基层的优势，是人民建议征集工作最好的平台。而且依托人大、党委等联系基层的平台，也更有利于人民建议征集工作坚持正确的政治方向、坚持党建引领，更好强化街镇、社区主动听取群众意见、吸引群众参与基层治理的积极性，激活城市治理的“神经末梢”。为此建议，以各区为责任单位，牵头梳理并优化区域内各街镇现有各类基层治理平台，以畅通人民建议、便利群众参政为核心，打造“一口受理、多方服务、数据共享”的工作格局，充分放大各平台功能，形成叠加效应，夯实“全过程民主”的基层基础，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

（作者系市人大常委会办公厅秘书处处长、信息办公室主任）