关于推进本市先进制造业高质量发展相关问题的思考

根据市人大常委会党组的总体要求，人大工作研究会成立专门课题组，就上海如何凭借全国经济中心和科创中心的优势，以构建“双循环”的产业链为支点，着力推动上海先进制造业高质量发展问题开展研究。

课题组先后听取了市政府有关部门的情况介绍，走访了宝山、嘉定、金山、闵行和浦东新区等五个区，前往华宝国际、联影科技和辉光电、航天八院等高科技企业实地调研。通过历史回顾、案例比较和实地调研，课题组提出如下对策建议。

一、上海应该承担起发展先进制造业的战略使命

上海制造业有厚实的历史基础。

上世纪80年代到20世纪末，上海率先推动资本技术密集型的重化工业发展，逐步从以石化、钢铁、汽车等为重点转向以集成电路产业为开路先锋，不断提升电子信息、装备、汽车、钢铁、石化和生物醫药等六大优势产业发展。进入21世纪，上海又审时度势，积极应对，主动转型。从2016年起，上海推进“工业强基工程”，先后制定了一系列发展先进制造业的行动计划与政策性文件，确立了集成电路、人工智能、生物医药等三大领域为重要升级方向，基本形成了张江、临港、G60等三大新制造业高地与一批产业集群。部分制造业企业的自主创新技术跻身世界前沿水平，包括在推进国家航天航空包括北斗卫星技术等高端制造业的发展上，上海不仅发挥了重要作用，而且充分显示了强劲的潜在能力。

中央赋予上海建设全球性科创中心的重任，则意味着上海制造业必须在关键核心技术攻坚突破方面起到冲锋队作用;在长三角制造业集群中能够起到资金、技术、人才等充分集聚的发动机作用;在我国现代经济体系建设中能够起到对内对外开放的重要桥梁和枢纽作用。

二、上海制造业发展必须关注的若干问题

上海要清晰地看到制造业发展中还存在着诸多短板和薄弱环节。

调研中一组数据显示，上海制造业的占比正在呈下降的趋势。当然，其中既有大都市发展的必然规律，也有上海主动调整的因素，但不可否认还有重视不够或执行不力的问题。纵观比较上海每一轮五年发展规划纲要，总感觉提法变化太多，而对重大产业发展的定位目标还缺少基本定律。在集成电路、通信设备、轨道交通和能源设备等方面，上海都具有一定优势，但还缺乏像航空、航天、华为等那样敢于进入科技无人区探索的精神;有些研究虽有成果，但却没有形成配套产业链的优势，最终在核心关键技术上仍然依赖进口。

在调研中也发现，上海在推进产业升级过程中，对民企参与没有给予足够的重视，力图通过市场换技术的引进外资策略也没有完全达到预期效果。尽管外高桥、张江、金桥、漕河泾等开发园区都是全国开发区成功开发的典范，但园区内更多的是集聚型企业，还没有形成集群型产业。集群的创新效应的实现，需要有数量众多、高度分工的小微企业配合。上海民营企业规模不足，可能也是导致制造业无效集聚、科技成果转化率低、企业创新不足和融合型产学研创新机制较难形成的原因之一。

在调研中听到基层反映最多的问题是，对人才需求紧迫。例如，有关部门的人才发展战略报告很好，但实际操作不接地气;既有想要的人才进不来，也有到手的人才受各种框框约束难施展;还有因为生活成本太高而留不住。    为推动先进制造业高质量发展，上海先后出台了三个“行动计划”、三个“政策性文件”，各区也出台了许多相应的文件。但是，被调研的企业反映，似乎“要政策”明显多于“要创新”，甚至有一些企业还会变换各种手段要政策补贴。让人产生一种感觉，或是企业还缺乏创新精神，或是政策设计还没有“点穴到位”。政策设计或实施要防止“外行干扰内行”而引发“急功近利、忽悠式创新”的倾向。

三、加快上海先进制造业发展的若干建议

面对当前国际环境日趋复杂，上海应该抓住“双循环”发展的机遇，为国家先进制造业关键核心技术攻坚更有所作为。

（一）要充分认识承担高端制造引领功能的重要使命

当前，一般制造业正在加快梯度转移，高端制造业核心技术又遭遇西方“卡脖子”，为使我国制造业不致落入“前有围堵后有追兵”的局面，上海更要敢于担当，真正凸显科技创新的策源功能，真正起到高端制造业的引领作用。

在制定“十四五”发展规划纲要时，上海应该紧紧扣住重要战略机遇期，把推进制造业高质量发展摆到突出位置。不仅要高度重视支柱产业的发展，更要注重关键核心技术的拥有;不仅要继续加大政府政策推动的力度，更要突出市场在资源配置中的决定性作用;不仅要注重各种硬件配套环境建设，更要重视软环境的不断优化，特别要增强领军人才的吸引、挖掘和培育的能力。上海既要有宏观上的空间布局，全市开发园区一盘棋统盘考虑，凸显郊区是先进制造业主战场的功能;又要有微观上的时间节点，列出每个阶段主攻关键核心技术和“卡脖子”技术的目标清单。

（二）要以更开放的胸怀推动制造业高质量发展

上海应该以更宽广的胸怀，进一步完善法治法律环境，为长三角各地制造业企业提供施展本领的舞台。推动长三角联动，应该把着力点放在制造业关键核心技术和“卡脖子”技术的攻关上，加强政府沟通，通过市场化手段促进产业互补，激励科创人员合作共进。

上海应该以更开阔的视野，对标世界制造业最先进最高端领域，更大力度吸引外资外企进入，把上海乃至长三角打造成为世界先进制造业万商云集的重要基地。还应该虚心向浙江、广东和深圳等地学习，为各路民营制造业企业云集上海敞开大门，包括为小微民营企业参与先进制造业发展释放空间。

（三）要敢于冲破体制束缚营造人才辈出的氛围

制造业高质量发展需要有足够的人才支撑，既包括致力于先进制造业发展的投资者，也包括专注于关键核心技术的研发人员，还包括具有工匠精神的一线技师技工队伍。日本、德国等发达国家，制造业高技能人才数量已占到技能劳动者总数的40%-50%。而根据2018年10月人力资源和社会保障部门提供的数据，全国技能劳动者数量仅占就业人员总量的21.3%，其中高技能劳动者数量仅占就业人员总量的5、6个百分点。上海要未雨绸缪，为培养高技能职业工人做好统筹规划。特别是教育和劳动人事部门，应该率先将理论研究与职业技能两块人为割裂的藩篱打破，切实改变重升学率教育、轻职业技术教育的现状，让从事和就读先进制造业职业教育的师生都充满使命感和自豪感。

（四）要创新政策设计探索股权激励机制

党的十九届四中全会指出，必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。荷兰的阿斯麦尔的孤注一掷让其在光刻机厂商竞争中独占鳌头，给人的启示就是要创新政策设计。上海也应该大胆探索将产业补贴资金转化为股权投资产业基金的激励机制，改变“选马代替赛马”的状况。包括对关键技术科研攻关项目，也可以借鉴德国弗劳恩霍夫应用研究促进协会的做法，将现有的财政科研经费转化为与民营企业、国有企业合作的研发风投基金，以项目股权投资代替无偿资助投资，激励科创人员将研究成果转化，特别是在国内制造业企业中转化为专利。这种股权激励机制，还可以引入科技型企业，让科技人才成为股东，甚至是大股东。深化科技体制机制改革创新，不仅要让科技人才在企业内的地位得到足够重视，而且要让科技人才对企业发展方向的话语权得到提升。

（五）要在确保“六稳”中实现制造业创新突破

针对当前经济发展中的突出矛盾和风险隐患，上海要直面和克服各种困难挑战，在推进制造业高质量发展的同时，还必须把“六保”和“六稳”作为工作的着力点。发展先进制造业，不能只是关注高大上的制造业，也要关注与民生息息相关的制造业，还要关注对传统产品、传统工艺、传统设备的改造升级换代。