地方政府竞争的制度成因及其对城市用地扩张的影响研究——以江西省为例

周来友

（新余学院经济管理学院，江西 新余338004）

一、问题的提出

一直以来， 学术界对中国城市用地扩张持批评态度， 认为其处于一种盲目的、 无序的扩张状态，并贴上“摊大饼式发展”的标签。 中国政府也意识到这个问题，并提出城市化要从“外延式扩张转向内涵式增长”的口号，企图通过划定城市增长边界、 减少城市供地指标等迫使城市转向内涵式发展。但中国城市用地扩张的事实表明，这些措施收效甚微。 据统计，全国城市建成区面积由1981年的7438km2增加到2017 年的56225.4km2，年平均拓展速度超过6%， 高于同期城镇人口的年增长速度4%和城镇化的年增长率3%，增长速度几乎是人口城镇化的两倍。由此可见，城市发展非但未进入“内涵式增长”，反而“外延式扩张”成为城市增长的唯一选项。

现实的问题是： 为什么外延式城市用地扩张一直存在？ 为什么我们遏制城市扩张的政策措施收效甚微？不少学者对此都进行了阐释，部分学者认为城市建设用地扩张是经济社会发展的结果，他们研究发现：经济结构变化、固定资产投资、人口增长等因素是城市建设用地扩张的原因［1］［2］；另一部分学者的研究认为在城市建设用地扩张的过程中，土地财政、土地市场化改革等起了重要作用［3］［4］；还有部分学者则认为中国式分权或财政分权对城市建设用地扩张有显著影响［5］［6］。而在众多解释城市用地扩张的视角中， 地方政府竞争一直被认为是一个重要的影响机制。 但通过梳理学术界的研究成果发现， 虽然地方政府竞争被认为是导致城市用地扩张的重要原因， 然而地方政府的竞争行为为何形成？其经过一个怎样的演化过程？它对城市建设用地产生怎样的影响？ 这些问题的解答对于增进学术界对地方政府竞争及城市用地扩张问题的理解有重要意义。

二、理论分析

（一）地方政府竞争理论研究的演进

竞争在经济理论中占有重要的地位， 古典经济学在对资源配置效率的研究中， 就对竞争有过诸多分析［7］，甚至有经济学家认为，经济学中如果缺乏有关竞争的理论， 那么经济学就不是一门社会科学［8］。 而地方政府竞争的相关研究进入学者的视野始于1956 年， 美国学者查尔斯·蒂布特发表《一个关于地方支出的纯理论》的文章，通过对辖区公共物品提供和地方支出的模型假设， 开创性地提出“用脚投票”的著名论断［9］。

有关地方政府竞争的研究， 其核心内容是揭示这种竞争为何发生。 Tiebout 模型聚焦社区竞争， 作为投票者和消费者一体的居民希望寻求能够使得自己效用最大化的地方公共产品与所征收税收的组合，为此，他们会移居到能满足自身偏好的社区［10］。 社区为了更好地吸引有纳税能力的居民，它们会竞相地为居民提供所需的公共产品，竞争因而发生。 后续的研究逐步引入到地方政府层面，此时，作为地方政府竞争研究重要的理论基础之一——传统联邦主义或第一代财政联邦主义在学术界受到普遍重视， 它重点考察了分权对治理的影响，略微涉及到其对经济增长的作用。该理论认为，由于地方政府相对于中央政府更接近民众，在了解辖区居民对公共物品的偏好上具有信息优势，所以，中央政府向地方政府适当分权，能够同步提高生产者与消费者的效率， 对辖区内经济增长有促进作用［11］［12］。 地方政府之所以有动力满足消费者（居民）的需求，改进其效率，根本原因还在于地方政府间存在竞争。正如Tiebout 模型所指出的那样，企业和居民能够通过“用脚投票”的方式向政府施加压力， 地方政府不得不以最有效率的方式提供公共产品和生产性基础设施［13］［14］，以便让辖区内的企业和居民能够感知到相对于相邻地区有更好的公共产品和服务。

然而，第一代财政联邦主义受到批评，因其假设前提是存在一个仁慈而高效的政府， 政府和政府官员都会忠于自己的职守而自动地按照公众利益实现资源的优化配置［15］。以钱颖一（Qian）、温加斯特（Weingast）和罗纳德（Ronald）等学者为代表提出了第二代财政联邦主义［16］［17］，该理论重点研究了地方政府保护市场的激励机制。 它继承和发展了第一代财政联邦主义， 只不过它承认政府官员与经济人一样，有自己的经济利益，在没有约束的情况下其个人利益和公共利益会发生冲突，容易滋生腐败行为。不过，由于联邦制能够促进各地区之间的竞争， 竞争又会影响到地方政府官员的自身利益（如在民主国家会影响到政府官员的当选），会对其产生一定程度的约束，进而可以保证地方政府采取保护市场的行为［15］。另一方面，在财政分权的改革中， 中央政府与地方政府签订财政包干合同， 即地方政府完成包干总额后多余的财政收入就归地方政府，这样，地方政府创造的财政收入越高，其留存的总额就越多，导致地方政府有很强的动力去保护本地市场，发展经济，进而增加财政收入。

第二代财政联邦主义很好地解释了为何部分发展型国家能够形成有效的地方政府竞争， 但自其提出伊始，就受到诸多质疑。第二代财政联邦主义认为， 之所以会形成有效的地方政府竞争，源自于分权对中央集权的削弱和瓦解［18］。 但是，这一理论无法解释中国的经济发展。 研究表明，正是由于中央集权而非分权促进了中国经济较快增长［19］。 基于这样一种认识，后续的研究在解释中国经济高速增长上涌现了大量的成果，如“晋升锦标赛”、“为增长而竞争”、“标尺竞争”等就是典型代表［20］［21］［22］；近期关于地方政府竞争的研究又出现了诸如“为和谐而竞争”、“为创新而竞争”、“为高质量发展而竞争”等的论调［23］［24］［25］。 无论从哪个角度去解释地方政府竞争， 都不可避免的要涉及到一个核心问题：地方政府竞争为何会发生？作为一个组织，其行为必定会受到制度的影响，本文的目的就是寻找地方政府竞争的制度成因，进而为解释城市用地扩张乃至中国经济增长挖掘制度基因。

（二）地方政府竞争的制度成因分析

中国地方政府竞争具有独特的经济诱因和政治逻辑， 党的十一届三中全会拉开了分权让利改革的序幕。Qian & Ronald 根据中国当时的财政体制，提出了中国式的财政联邦主义。与其他国家财政联邦主义（往往伴随政治联邦主义）不同的是，中国是垂直的政治集权管理体制演绎出来的财政联邦主义［26］［27］，而学术界则把这种财政分权与政治集权所形成的中国特有的分权体制称之为“中国式分权”［28］［29］。 正是由于中国式分权的存在，地方政府之间形成了激烈的竞合关系， 导致改革开放后中国经济持续近四十年的快速增长。

1. 政治集权催生地方政府竞争

地方政府作为一个组织， 并不是一个抽象的概念，而是由一个个官员所组成的社会机构。每一个在该机构中的官员， 都有自己的利益取向和目标函数，符合“理性人”假设，也即是在局限条件下追求利益最大化。 在现行的中国政治集权管理体制下，官员个人的工资、地位、待遇等都与一个人的职位高低密切相关，可以说，官员个人的行政位置决定了其所拥有的政治资源，反之亦然。作为理性人的行政官员， 他除了关心当地的经济和社会发展， 自然应关心自己在官场上的升迁机会。 因此，在个体层面上讲，地方政府间的竞争可以转化为地方政府官员之间的竞争。 而在中国政治话语及政治机会有限的背景下， 一个人获得提升将直接减少另一个人获得提升的机会， 且成功晋升的人只在少数。因此，追求个人职位晋升就成为现行体制下地方政府官员竞争的主要目标， 在这一目标的主导下，地方政府间的竞争就异常激烈［7］。 且无论中央政府的考核指标如何变化， 是以经济社会发展为主还是以生态保护为主， 只要中央政治集权的管制体制不变， 地方政府间的竞争就会存在。 因此可以说，政治集权催生了地方政府竞争。

2. 财政分权加剧地方政府竞争

中国财政体制经历了一个循序渐进的改革过程，从“分灶吃饭”到“财政包干”，再到“分税制”，直至当前的“营改增”。 这一变化在体现地方政府担负起更多的财政支出责任的同时， 也表明地方政府拥有更大的财政自主权。 特别是“分税制”改革以来， 地方政府一方面要完成中央政府的考核任务，发展地方经济；另一方面还需要承担地方社会保障等福利支出。 分税制改革的结果就是造成地方政府在只分享到40%左右财权的情况下承担了60%以上的事权［30］，形成了“财权上移、事权留置”的局面，导致地方政府财政收支出现巨大缺口。在职位晋升和财政支出增加的双重压力下，地方政府不断与各方进行博弈：首先，地方政府与上级政府博弈，不断与其讨价还价，减少对上级财政的贡献； 其次， 与辖区外的其他同级地方政府博弈，通过设置贸易壁垒、保护本地市场等手段，维持本区域的竞争实力；再次，与辖区内各经济主体间的博弈，通过设立产业基金、出台各种优惠政策（如补贴及减税），促使本辖区工商业的发展，尽最大努力培育财源。总之，地方政府以最大程度的努力，发展本地经济，拓展财源，以增加财政收入。因此可以说，财政分权加剧了地方政府间的竞争。

3. 土地制度为地方政府竞争提供土壤

1994 年分税制改革后，地方政府财政支出压力陡然增加，这就促使地方政府寻求预算外收入。而1994 年起，地方政府不再上缴中央财政的土地出让金收入， 成为地方政府预算外收入的主要来源［27］。土地出让金形成于土地一级市场，在商住用地市场上，地方政府是土地一级市场的垄断者。地方政府低价征收土地后，将其开发成熟地，并拿到土地一级市场进行出让，在“价高者得”和供需不平衡的背景下，商住用地的价格节节攀升，最后由出价最高的开发商获得土地， 而地方政府则获得巨额的土地出让金， 其在一定程度上可以弥补财政支出的缺口。 另一方面， 对于工业用地市场来说， 地方政府用低成本将征收过来的土地配套基础设施，再将其出让给工业投资者，而引入工业投资能够为GDP 增长和税收增长做出巨大贡献。因为研究表明，中国经济增长主要靠投资驱动［31］。地方政府尽最大程度吸引更多资本进入， 发展本地经济，学术界称之为“土地引资”［32］。外来资本的进入，不仅可以推动本辖区经济发展，还能增加本地就业机会和税收收入， 对于官员实现职位晋升有很大帮助。

综上所述， 地方政府竞争有其稳固的制度基础。 首先，政治集权是地方政府竞争的原动力，它催生了地方政府竞争；其次，财政分权进一步加剧了地方政府竞争的激烈程度， 因为地方政府需要财政资源发展地方经济，为晋升提供基础；最后，土地制度为地方政府竞争提供了土壤， 所形成的土地出让金和税收收入使得地方政府竞争更激烈。

三、变量选取及描述统计

（一）变量选取

1. 被解释变量

城市用地规模。 本文所指的城市用地是指城市建设用地，并用城市建成区面积（TLANDit）表示城市用地规模， 这是因为城市建成区更接近于城市实体区域［33］。

2. 核心解释变量

地方政府竞争。通过理论分析部分可知，地方政府通过“土地引资”策略，引进资本投资者，以促进经济增长、税收增加，这也是地方政府面临的经济激励和政治激励的结果。 而地方政府间的竞争程度，主要是通过对外商直接投资的吸引［34］，表现形式就是招商引资［35］。因此，大多数的研究均采用外商直接投资来衡量地方政府竞争程度。 本研究借鉴许宁等［36］的研究视角，从地方政府绝对竞争和地方政府相对竞争两个角度衡量地方政府竞争。 用人均实际利用外商直接投资来衡量以吸引外资为主的经济竞争， 即地方政府的绝对竞争（COMPE1it）； 用人均实际利用外商直接投资与江西省人均实际利用外商直接投资差值来衡量地方政府相对竞争（COMPE2it）。一般而言，地方政府竞争越激烈，城市用地扩张越明显。

3. 控制变量

为了控制遗漏重要变量而造成的估计结果偏误， 真实地反映地方政府竞争对城市用地扩张的影响，借鉴已有研究成果，本文在计量模型中加入了控制变量，包括：（1）固定资产投资（INVit）：一般而言，一个地区的固定资产总额越大，其城市建成区面积也越大，因此，固定资产投资是城市用地扩张的重要影响因素；（2）国内生产总值（GDPit）：在城市化快速发展阶段，某地区国内生产总值越大，其所需的城市建成区面积也越大， 因而国内生产总值对城市用地扩张也有影响；（3）城镇常住人口（POPit）：人口因素是影响城市用地扩张的一个重要因素， 城镇常住人口的增加会推动城市用地的扩张。 研究发现上述变量对城市用地扩张均有不同程度的影响［33］。

（二）描述统计及数据来源

本文以江西省为例， 验证地方政府竞争对城市用地扩张的影响。 江西省地处中部地区，2017年国内生产总值在全国31 个省市自治区中排名第16 位，居中间位置，以江西省为案例进行分析，具有一定的代表性；且近年来江西省南昌市、赣州市、九江市、上饶市、宜春市等经济快速发展，南昌赣江新区、赣州蓉江新区、九江八里湖新区、上饶高铁新区、宜春宜阳新区等新城建设加快推进，这为验证本文的理论分析提供了极好的素材。

本文所使用的实际利用外商直接投资、 城市建成区面积、固定资产投资、国内生产总值、城镇常住人口等指标数据来源于2004-2018 年《江西统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》。为了降低消除异质性，本文对各变量进行了自然对数处理，并采用统计软件Stata14.0 和Eview6.0 进行相应处理。 各变量的描述统计结果见表1，地方政府绝对竞争、 地方政府相对竞争与城市用地规模散点拟合图分别如图1 和图2。

表1 各变量的描述性统计

从表1 可以看出，2003-2017 年间城市用地规模、固定资产投资、国内生产总值及城镇常住人口等都有较大幅度的变动， 表明这期间江西省城市发展存在较大的时空差异。具体来看，城市用地规模的均值为70.31km2，变动范围为19～327.35；固定资产投资的均值为795.03 亿元， 变动范围为29.28～5115.18；国内生产总值的均值为933.05 亿元，变动范围为79.72～4819.76； 城镇常住人口的均值为178.75，变动范围为38.85～420.72。 从地方政府竞争的程度上看， 无论是地方政府绝对竞争还是相对竞争，其都有较大变动，表明竞争较为激烈。

图1 地方政府绝对竞争与城市用地扩张的散点图

图2 地方政府相对竞争与城市用地扩张的散点图

图1 和图2 分别通过散点图和拟合直线描绘了地方政府绝对竞争和地方政府相对竞争与城市用地扩张之间的相关性。 无论是地方政府绝对竞争还是相对竞争， 二者均与城市用地扩张存在正相关， 表明地方政府竞争的激烈程度可能会促进城市用地扩张。 不过，在加入其它控制变量之后，地方政府绝对竞争和地方政府相对竞争是否对城市用地扩张有影响，则需要在实证中检验。

四、模型构建与实证分析

（一）模型构建

本文构建了地方政府竞争与城市用地扩张的计量模型：

式中：城市用地规模（TLANDit）、固定资产投资（INVit）、国内生产总值（GDPit）和城镇常住人口（POPit）均取自然对数，目的是为了最大程度消除异方差的问题；同时，为了消除各个经济变量之间的内生性问题，固定资产投资（INVit）、国内生产总值（GDPit）、城镇常住人口（POPit）全部采用滞后1阶的数据。 α1～α4为变量回归系数，εit为残差项。

（二）平稳性检验

为了避免出现时间序列的伪回归问题， 本文采用面板单位根中的LLC 检验法和Fisher-ADF检验法对样本数据进行单位根检验， 检验结果见表2。

表2 各变量的单位根检验结果

从表2 可以看出， 在对变量进行一阶差分检验后， 检验值在1%或5%的显著性水平上显著，拒绝了原假设，结论显示都为一阶单整，体现了序列的稳定性， 可以进行协整检验。 本文采用Pedroni 检验法和Kao 检验法进行面板数据的协整检验，结果见表3。

表3 面板协整检验

表3 的结果显示： 大部分协整检验方法都拒绝了“不存在协整关系”的原假设，表明变量间存在长期的协整关系，可以对数据做下一步的分析。

（三）实证结果及分析

实证分析中，本文重点验证地方政府竞争（含绝对竞争和相对竞争）对城市用地扩张的影响。采用地方政府绝对竞争和相对竞争的指标有两个目的：一是采用两个指标衡量地方政府的竞争程度，二者之间可以相互印证，增强回归结果的稳健性；二是二者能够从不同角度衡量地方政府竞争程度，地方政府绝对竞争从纵向角度衡量，也即是不考虑其他地方政府的影响， 地方政府相对竞争则从横向角度衡量， 综合考虑了其他地方政府的影响。 回归结果见表4：

表4 地方政府竞争对城市用地扩张影响的回归结果

从模型回归结果来看， 回归方程在1%的显著性水平上通过了检验，回归方程拟合效果较好，回归结果可以进行下一步分析。 无论是模型1 和模型2，各个变量均通过了显著性水平的检验，回归结果显著。具体来看，地方政府绝对竞争对城市用地规模有显著的正向影响， 回归系数为0.884，表明地方政府竞争的确会对城市用地扩张产生影响；这一结论也在模型2 的回归结果中得到体现。自从我国进行住房改革及设立招、 拍、 挂制度以来，城市化进程快速推进，城市边界不断扩张，土地城市化水平快速提高。 这一方面得益于我国经济发展的结果， 另一方面与地方政府竞争也有莫大关系， 正是由于各级地方政府竞相发展本区域经济，用土地引进外来资本，不断完善基础设施，推进城市建设，从而加剧了城市建设用地的扩张，提升了城市化水平。

就控制变量来说，固定资产投资（INV）、国内生产总值（GDPi）和城镇常住人口（POP）均在1%或5%的显著性水平上通过检验， 且城镇常住人口的回归系数接近0.45， 对城市用地扩张的影响最大。 城镇常住人口的增加，必定对住房、交通设施等需求增加， 而这会推动城市用地的扩张。 此外，2003-2017 年期间，江西省正由工业化初级阶段迈向更高阶段的过程， 经济发展对城市用地扩张也有较大影响。 固定资产投资对城市用地扩张的影响要弱于经济发展和城镇常住人口， 这可能是因为江西省处于工业化初级阶段， 固定资产投资不足， 对城市用地扩张的影响不如其他两个变量。总体而言，固定资产投资、城镇常住人口、国内生产总值（经济发展）对城市用地扩张都有显著的影响，这与相关学者的研究结果一致。

五、结论

聚焦城市用地扩张这一热点现象， 从地方政府竞争视角，探讨了其对城市用地扩张的影响，同时分析了地方政府竞争的制度成因。研究发现：政治集权催生了地方政府竞争， 而财政分权则加剧了地方政府竞争， 土地制度则为地方政府竞争提供了土壤；实证分析表明，地方政府竞争这一客观存在的事实，对城市用地扩张有显著影响；而固定资产投资、城镇常住人口、国内生产总值均在不同程度上对城市用地扩张产生显著影响。

结合本文的理论分析及实证结果，可以发现：其实城市用地扩张是有其制度原因的， 中国式分权催生并加剧了地方政府竞争， 而地方政府竞争又导致城市用地扩张； 此外土地制度不仅为地方政府竞争提供土壤，更为城市用地扩张做好铺垫。所以， 为什么中央政府多次提出的城市发展要从外延式扩张转向内涵式增长目标收效甚微， 就是因为如果不进行体制机制改革， 简单地通过行政手段来控制城市边界的扩张， 很难达到预期的目标。 因此，本文在最后提出：城市用地扩张是目前体制下产生的结果，如果不进行体制改革，很难控制城市用地扩张， 内涵式增长不能简单地理解成控制城市用地边界不增长， 而是要从其他方面提升城市发展内涵。因此，城市用地扩张在现行体制下，是一种正常或自然而然的现象，不必过于担心或加以批评。