通用机场建设管理法规现状调查与分析

朱燕翎，牟奇锋，李 涵，叶见阳

(中国民用航空飞行学院 机场工程与运输管理学院，四川 广汉 618307)

1 中国通用机场建设管理法规体系

目前，中国用于指导通用机场建设、管理的相关法规文件由法律、法规、规章、标准以及规范性文件等构成，具体体系构成如图1所示。

图1 通用机场建设管理法规体系

2005年施行的《民用机场使用许可规定》主要规定了民用机场使用许可申请程序和申请条件。2009年7月1日起正式实施的《民用机场管理条例》首次明确了机场的公共基础设施定位，从总体上规范民用机场的规划、建设、使用、管理及相关活动。2012年12月，民航局修订公布了《民用机场建设管理规定》(CCAR-158-R1)，对运输机场建设流程做了细致的梳理，而通用机场相关工程的规划与建设只是在附则中提及“通用机场工程的规划与建设参照本规定执行，并由所在地民航地区管理局实施监督管理”。2013—2018年，这种套用或简化执行运输机场规章的做法很大程度上造成了通航产业活动的流程繁琐、标准偏严格、要求不适用等问题。对于可能出现的偏差，民航局很早就有所察觉，并以《关于促进通用航空发展的24条措施的建议》发布为契机，指示以华东局为试点，积极探索通用机场管理规章和标准体系改革路径。2010 年10月22 日，民航局机场司在上海组织召开了“通用机场管理规定讨论会”，基本明确了通用机场管理相关规章和标准的制定原则及总体思路，根据通用机场发展的实际情况，将其编制分为建设管理和运行管理两个部分，并要求各地区管理局结合本地区实际情况，参照华东局试行的“通用机场建设管理程序”，先行制定本地区的“通用机场建设管理暂行程序”(以下简称《暂行程序》)，并建议注意以下问题的研究，包括如何简化报批程序、如何对通用机场进行合理分类、如何能够切实保证飞行安全。待时机成熟后，民航局再行出台通用机场建设管理规定。会议认为，中国通用机场建设标准体系尚不完善，拟从技术标准入手，抓紧编制通用机场(固定翼机场)建设标准，为通用机场建设与发展奠定基础。鉴于后来全国通航形势发生深刻变化，2012年民航局发布的《通用机场建设规范》，只对通用机场场址、设施设备等做出一般性指导，其他部分具体主要参照《民用机场飞行区技术标准》《民用直升机机场飞行场地技术标准》执行[1]，通用机场空管运行保障要求按照《通用航空机场空管运行保障管理办法》执行。2017年4月14日，民航局发布《通用机场分类管理办法》(以下简称《办法》)，彻底摆脱运输机场监管模式，对通用机场实施分类分级管理。2018年11月，交通运输部陆续对《民用机场建设管理规定》《民用机场使用许可规定》等上位法指向做出调整，修订为《运输机场建设管理规定》和《运输机场使用许可规定》，不再包含通用机场建设、开放管理等内容，按照“放管服”改革中分类管理的理念，从制度设计上将两者分开，为通用机场建设管理调整出适用范围。

同期由空军司令部颁布的相关政策主要有《关于新建通用机场场址核准问题》《临时起降点设立及使用管理暂行办法》等[2]。

2 通用机场建设管理法规体系的发展

2014年10月，国务院决定下放通用机场项目核准权限，极大鼓舞了地方规划、投资建设通用机场的积极性。2016年5月13日，国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》(以下简称《意见》)，国家对于通用航空业发展规律进行科学判断，在此基础上立足于国情、全面统筹、合理布局规划，对通用航空业用于促进经济融合发展提出总体谋划和系统部署[3]。随后，全国所有省(市、自治区)都根据指导意见，具体进行了通航产业的发展规划以及通用机场的布局规划，各地掀起兴建通用机场的“狂潮”。2017年民航局发布的《办法》，进一步贯彻落实了《意见》提出的实施分类分级管理要求，明确了通用机场的分类标准，简化了审批流程，如场址审核流程，就在报送人、报告格式及编制单位资质、场址准备等方面给予很大的简化和便利。《办法》只保留了场址审核和机场的使用许可管理，民航行政管理部门根据分类分级体系的规定，对于不同类型级别的通用机场实施针对性的差异化管理。此种管理手段既贯彻遵守了“安全第一”的原则，又体现了“放管结合”的管理力度。在适宜的政策环境滋养下，通用机场建设将有极大的发展潜力，对于通用航空整体健康发展将起到重要作用，并将推动通用航空在国家经济社会发展中作出重要贡献。民航局在有关事项的通知中要求各地区管理局对于通用机场的行业监管以《办法》为准，进行统一管理，同时废止了《办法》发布前各地区管理局自行制定的通用机场建设、使用许可、开放管理程序和安全运行等相关试行文件。在《办法》发布后下发制定的实施细则，不得超出《办法》规定的范围，已增设的范围外管理要求应予以取消。

为不断激发、保持通用航空市场活力，2019年全国民航工作会议提出了坚持“放管结合、以放为主、分类管理”[4]，为通航发展持续松绑减负，并加快通航相关法规体系的重构，推进通航业务框架立法转化。可以预期，未来的3～5年，包括《办法》在内的很多法规、规章、标准及规范性文件都将做出调整，行政审批事项和审批程序也将进一步简化，使其更加符合通用机场高质量发展的需要。

3 现行法规体系的包容性

根据最新数据统计显示，自《办法》发布以来，通用机场取证数量呈现快速且平稳的增长趋势，在2019年10月通用机场数量首次实现了对运输机场的历史性超越。至2019年底，已取证通用机场数量达246个。随着民航局印发《B类通用机场备案方法(试行)》，B类通用机场管理得到规范化，实施备案管理，A类通用机场实施取证管理。至此，通用机场的分类分级管理方法随之进一步深化。2020年第一季度，统计得到通用机场数量达到272个。截至2020年10月14日，全国共有321个通用机场(包含A类、B类)纳入管理。根据统计数据(图2)可得到，通用机场新增数量在办法的颁布后立即发生了阶段性地急速增长，随后增速逐渐减缓，直至《B类通用机场备案方法(试行)》印发后再次产生较明显地涨幅。总体来说，通用机场新增数量呈现稳定增长的态势，其中东北地区增幅占比达到了31%。各地还出现大量新建申请，随着民间社会资本涌入，通用机场投资规模扩大，融资渠道也有了很大的拓展，其运营模式朝着多元化、开放化方向发展。

图2 新增通用机场数据统计

3.1 删繁就简，创新管理

2010—2016年，各地区管理局在辖区内陆续试行《暂行程序》，对通用机场的分类、建设管理和使用许可进行了有益的探索，为后来的通用机场管理规章和标准体系改革积累了充分的经验。《办法》的出台，由过去重程序、重审批向重效果、重服务转变，切实简化了报批流程，有效解决了行政审批环节多、流程复杂、审批时间过长等问题，激发了行业活力，为深入推进“放管服”改革、固化改革试点成果做出了重要贡献。

3.2 放宽申请，降低准入门槛

《办法》颁布后，场址审核从“必须获得军方、政府批复作为场址审核的前提”调整为“机场建设项目投资人向所在地民航地区管理局提出申请，并提交场址说明材料”，只要求出具省(区、市)发改委的项目核准意见。“军地会议纪要”可以取代军方意见，避免了机场项目投资人在获取多方意见中消耗过多的时间和精力，保证了项目的及时开展。

3.3 突破管理难点，扫除监管盲区

《办法》简化了取证要求，一批当时未按《暂行程序》修建的通用机场(含部分临时起降点)据此获得了取证资格，如广汉西林通用机场等。突破使用许可证的管理难点，有利于加强对临时起降点的监管，提升了通用机场投入使用的比例。取证程序的调整进一步加快建立和完善区域通用航空网络。

4 分析与展望

从调研的总体情况来看，通用机场建设管理法规正加速走向系统化、规范化和科学化，但也存在操作性欠缺或执行力度不够等问题。

1)按照《办法》规定，对于通用机场的建设审批，民航只要求管好“一头一尾”两件事。若涉及政府资金投资，则缺乏可操作性。“无规可循”的结果是倒退回《办法》出台前的状态。另外，审批流程虽然在民航这条线得到简化，仍要交省(区、市)发改委、住建部等管理部门审批，目前的实际工作中，地方对民航原本就缺乏了解，往往参照运输机场审批办法，或要求民航联合审查。对于项目申请人来讲，程序没有得到简化。

“简政放权、放管结合、优化服务”，要从中央到地方，跨部委建立多方联动机制，加强沟通交流信息共享，每一步流程做好衔接协调。如涉及政府资金投资时，应由政府部门主导项目推进，民航可以派遣专家进行行业指导。

2)要进一步明晰在通用机场分类分级管理政策下民航各级部门的安全监管责任。2019年1月1日起实施的《运输机场运行安全管理规定》实际已经为通用机场运行安全管理调整出适用范围，为审慎监管营造了良好的政策环境，既要防止过度监管导致的“飞不起来”，又要保证监管的规范化，积极推进监管模式转型试点和推广工作。

3)加强统筹，理顺职责,避免政出多门、责任不明。针对部分存在的飞行任务性质与机场定位/功能属性不统一，个别等级较低的通用机场/起降点执行商业载客等高级别的飞行活动等问题，建议各司局共同商讨加强通用机场分类研究，强化基础工作建设，从通航飞行任务审批、低空空域使用、机场资料的发布和获取等方面对典型情况进行分类梳理。各地应建立通用机场建设重点项目库，明确功能定位、建设规模、投资融资等，彻底落实国家发改委、民航局联合印发的《关于促进通用机场有序发展的意见》，科学有序推动通用机场规划建设，实现通用机场高质量发展。