司法追责机制与法官权益保障的协同路径

王亚明，刘思晴

(南京信息工程大学 法政学院，江苏 南京 210000)

一、司法责任制概念及追责形态

司法责任制又称为法官责任制，具有两种含义：第一，从积极的层面上说，这意味着法官应该正确地行使司法权力所确定的法律责任；第二，从消极的层面上说，是法官在司法审判活动中因违法不当行为需要负担的责任。前者倾向于法官依法依规进行审判活动，后者倾向于惩罚法官违法或不当使用权力。[1]在法院管理者看来，司法责任制重点是权责相平衡，不是单纯问责，也不仅是错案追究；是内部追责，不是外部追责。[2]

司法责任制有三种制度形态，即结果责任制、程序责任制、职业伦理责任制。[3]狭义的司法问责是国家承担赔偿责任之后，对违法、违背职业伦理、有重大过失并造成严重后果的司法人员依法追责。[2]这些年，通过审理期限追究法官审判责任较常见。对于超出审理期限且未结案的法官，将在绩效考评时扣罚相应奖励金，甚至通报或诫勉谈话。

审判管理办公室(法院的内设机构)的设立意在找到案件审理过程中存在的问题，并相应提出具有针对性的建议。追究司法责任的基础是对案件的管理，案件管理不仅替办案人员献智献力，而且对司法办案人员进行司法监督。[4]早在2014年，最高人民法院就发布了《关于进一步加强审判管理若干问题的规定(试行)》，其中第15、16条规定了法院系统领导要带动司法人员遵守审限，对审理超过规定时间的案件实行督查；第21条、22条规定了将案件审理时间的情况考虑进绩效中，将其作为年终考核的衡量因素。在加强审限管理层面上，审限预警机制的推行加速实现审限内结案的法律效果。然而，行政化色彩强易导致一些法官为规避审限对案件草草处理，司法质量难以保障。[5]如果案件审理期限不够，则会出现“变通”，例如报请延长。但是因为缺乏审查程序规定，通常都是有批无审。[6]

二、我国司法责任追责机制的现状探析

(一)司法责任追责机制改革现状

2015年9月，最高人民法院颁布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《责任意见》)，正式开启了以科学审判、严格归责、明确权限为指向的法官责任制改革。为配合《责任意见》的落实，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《保护司法人员依法履行法定职责规定》，同年两高出台了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》，2017年最高人民法院发布了《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》《最高人民法院关于落实司法责任制 完善审判监督管理机制的意见(试行)》。改革中，一方面，强调独任法官或合议庭办案责任制，发挥法官在办案工作中的主导性作用；另一方面，加强审判监督管理，确保放权不放任、用权受监督。同时，坚持权责利效相统一原则，建立了相应的职业保障举措，配套建立防止干预、过问机制，完善法官的人身、经济保障措施，构建“有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责、权益有保障”的职业惩戒和权责保障体系。

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，目的是让法官能够按照法律的规定不受干扰地依法行使审判权。但其中还有一些重要事情并未得到解决，如法官怎么登记、怎么不受到打击报复等，尤其对于司法责任豁免问题、法官责任的免责事由，规定相对狭窄。

(二)司法责任追责机制建构现状

1．各省市法官惩委会成立状况

最高人民法院发布《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》《最高人民法院关于落实司法责任制 完善审判监督管理机制的意见(试行)》等文件，对推行司法责任制的基本原则、审判组织与审判人员、审判流程、审判监督与管理等内容作出了规定。[7]在《中华人民共和国法官法(修订草案)》(以下简称我国《法官法》)中，法官惩戒委员会职能进一步细化。到目前为止，法官惩戒委员会如雨后春笋在我国范围内相继成立，其职能在对法官不公正司法、违反办案的责任进行认定，并进行严格的归责。具体人员组成情况见表1。

表1 各省市法官惩戒委员会组成情况统计表

(续上表)

从上表可以看出，各省法官惩戒委员会名称不同、惩戒委员会人员的构成不同，是否存在常任委员和非常任委员的划分不一，常任委员和非常任委员的人员比例不一。

2．各省市法官惩戒委员会制度现状

诸多已设立法官惩戒委员会的省份相继出台了惩戒实施办法。如海南省颁布的《海南省法官惩戒实施办法(试行)》中明晰了惩戒事由、非惩戒事由，明确了处理惩戒事项的措施，另外设置了澄清机制，对于法官惩戒委员会讨论决定认为是诬告的，对诬告人所在单位或诬告人所在地有关部门通报诬告情况并建议作出处理，依法追究诬告人责任，并责成其公开向被调查人道歉。[8]

三、司法责任制追究的域外经验

为了完善我国司法责任制，有必要对域外经验进行借鉴。国外针对法官不当行为大致通过弹劾或惩戒程序处理。[9]国际上对此作出了详细的规定，对作为审判人员的法官的司法指控需要遵循正当的程序及时处理，法官同等享有申诉权。对于违纪处理等相关事项的决策需要进行不受干扰的审查。[10]469在法官惩戒制度上，不论大陆法系还是英美法系，都是由案件审判作出是否惩戒的结果。

1．美国的法官惩戒制度

在美国，重大犯罪行为、作风不端行为是美国法官被惩戒的两大行为。[11]在美国实行的“优绩甄选”的司法考评模式下，多数州对法官在司法过程中的表现进行考评，一方面缓解了以结果来进行问责的压力，一方面激励法官改善司法表现和司法品质。在法官追责上，可以通过议会呈请、立法机构弹劾法官、立法机关与两院协同行动免除法官职务、通过选举程序在法官任职期间免除法官职务、委员会惩戒等方式对法官追责。[12]其中，委员会惩戒是近几十年来美国司法惩戒制度的主要形式。委员会惩戒是指由一定数量的法官、律师、平民组成的惩戒委员会依法定程序对行为不当的法官实行调查、审理、建议和决定的职能。具体惩戒流程见图1。

图1 美国法官惩戒流程图

2．德国的法官惩戒制度

德国法官作为国家公职人员受《法官法》和《联邦公务员惩戒法》双重制约(因为德国《法官法》第46条规定：联邦法官的法律关系适用联邦公务员的有关规定，除非法律或者本法另有规定)。德国司法责任制主要由三部分组成，对法官行为的监督、对法官不正当行为的追责以及法官复议程序。

法官监督机制除对法官进行行政监督外，大到考核、惩戒、弹劾法官，小到由法院行政部门行政监督。[13]通常所指的司法监督为后者，该措施主要体现在德国《法官法》第26条第一款，规定法官所在法院院长对法官违法行为提出以批评、责令为主的警告惩戒，且院长在行使警告惩戒权时不能影响法官审判独立性。在此基础上法官职务行为被划分为“内部领域”和“外部领域”，与审判有关的内部领域不受司法监督制约。

司法追责机制依据法官的不当行为有惩戒责任、民事赔偿责任、刑法上的责任和弹劾责任四种类型。民事赔偿的追责是法官履行审判义务时存在不当行为，且该行为是判决的基础，当事人向法官提出民事赔偿的救济途径。但是如果仅是法官法律适用错误，当事人不得请求民事赔偿。刑事责任则是当法官出现《刑法典》第30章“职务犯罪”中司法犯罪相关情形需要承担的责任，如收受贿赂、向当事人索要贿赂、歪曲和破坏法律、逼供、对无辜者迫诉、对无辜者执行、不遵守保密义务、诱使属下犯罪，出现这些情况则对其进行追责审判。《德意志联邦共和国基本法》第98条第2款规定：联邦法官于职务上或职务外违背基本法的基本原则或各邦的宪法秩序时，得以2/3之多数，判令其转任或退休。如违反出于故意，则令其免职。当法官行为严重违反基本法或各联邦宪法法制时，相关立法机构可以开启对法官的弹劾程序。联邦议院的弹劾针对联邦法院的法官，州立法机关的弹劾针对州法院法官，其审理均由联邦宪法法院负责。当法官对针对自己的审判存在异议时可以提出复议、撤销之诉、上诉、再上诉、再审。具体惩戒流程见图2。

图2 德国法官惩戒流程图

四、我国司法责任追责机制存在的问题及原因分析

从目前收集到的资料来看，我国司法责任追责机制主要问题在不同省市的设置缺乏统一规定。当然，这是符合各省市实际情况和司法实践规律的。但是，司法责任追责机制的不统一内涵了制度设计存在的冲突，这些冲突就是我们需要研究的方面。与此同时，各省市的探索中都有尚未明确的问题，比如是否符合惩戒事项的认定机制、相应的举证责任分配等，这些也是我们需要研究的问题。总结起来，主要包括以下几个方面的问题：

(一)追责事项不统一

惩戒事项在我国立法中没有统一规定，主要体现在司法解释与规定司法责任的法律冲突和同一部门不同时期的立法冲突。在法官责任追究内容层面上的立法规制依法应由全国人大及其常委会进行，然而现实中大多通过法院内部文件规范。[1]在司法实践中，如何对司法责任定性难以统一，存在司法责任与刑事责任、办案责任含糊不清的问题。[14]法官及社会群体对追责事项认识的不统一反映了司法责任制在现实中应用的困惑。

(二)追责机制不健全

在追责机制中，有的案件法官尽到了谨慎勤勉义务，却依旧被追究司法责任，如河南舞阳“王桂荣法官案”[15]；有的案件责任推诿，如杭州“张氏叔侄案”将案件过错全部推给一名即将退休的副院长，真正应当追责的却没被追责。[16]不可忽视的是，如果法官审判权不充分，审委会讨论、上级法院指示等各种因素相继干扰，很容易导致司法不公。[17]

(三)追责公开性差

基于我国特定的司法体制及传统文化背景，我国司法追责公开性不强。原因在于体制方面，由于法院、检察院内部司法人员的司法责任被认为是本单位甚至是上级司法机关对案件质量把控不严、司法人员管理不力的结果，对该单位的主要领导影响较大，关系到其政治命运。考虑到司法追责机构负责人容易因为利益关联负担司法责任的不利，司法追责机构负责人会通过内部处理来避免司法责任的不利后果。

(四)追责制裁及威慑力不强

司法追责掌控案件质量，督促法官依法办案、合规工作。据统计，从2012年至2015年，上海市共有22起国家刑事赔偿的案件，却无一起案件的办案人员因此受到司法追责。“呼格吉勒图案”也是如此，除了该案的专案组组长因贪污、受贿被刑事追责外，其他人至多是受到行政纪律处分。这都体现出目前我国的司法追责制裁及威慑力还没有发挥出应有的效果。

(五)法官权益保障不到位

法官权益保障是司法责任落实的重要环节，然而我国法官权益保障相较于法官的工作压力、司法责任承担来说明显不足。一方面，我国法官的经济待遇保障不彻底。在美国，法官绝对属于中产阶级，退休保障待遇优厚，比我国法官优越很多。美国法官的薪酬属于国家专门法律保护的范畴，在任职期间不得减少，而且在通货膨胀的时候薪酬也进行调整。我国法官的法官津贴仅在其任职期间享有，如果退休了津贴随即取消，只按退休时法官的行政级别享受退休待遇，导致目前很多老法官不愿意退休或退额，年轻人入额的机会越来越少。具体见表2。[18]

表2 中美法官经济保障对照表

另一方面，我国法官权益保障在案件分配上明显不足，“人少案多”这一矛盾始终存在于司法审判进程中，这是中国司法界公认的伪命题，原因在于三个方面：一是法官员额及检察官员额分配不平衡，检察院直接办案人员少、数量少，但检察院仍然按照全国在编人员33%的比例配置检察官，浪费了司法员额；二是不同身份的法官办案数量差距大，一线法官负担重，其办案量远大于有“领导”身份的法官的办案数；三是法官助理、书记员等辅助人员配额少，尤其是法官助理配置不到位。除了法官助理数额不足外，法官助理的配置很大程度上倾向于庭长及以上级别的法官，一线法官处理繁多的案件时通常没有法官助理的协助。一线法官始终面临着人员配置与案件数量不一致的矛盾、义务过重的现实情况。

五、司法责任制追责的向度

(一)宽严相济

对司法追责的范围要把握重点。国家启动司法责任追究机制只限于法官不遵守法律、违背职业伦理、因重大过失导致严重结果的行为。在以上三种被司法追责的行为中，应加大对法官违背职业伦理这一行为的司法追究力度，使之惩处及时、到位。[3]

(二)团队分工

任何一个案件审判要法官、法官助理、书记员的共同努力。在司法团队中，责任分工尤其重要。法官需要承担起案件的整体责任，司法辅助人员则需承担与其权利、职责相一致的司法责任。只不过法官的责任较大，而法官助理、书记员的责任较小。但是实践中也存在法官助理、书记员越权的情况，比如未经法官审核采取或变更诉讼保全措施等。由此需要确定法官助理、书记员各自的责任，避免将全部案件责任推诿给法官一人。

(三)程序正当

在追究法官的责任时，给予法官申辩、听证的权利。最高人民法院在《责任意见》第35条中提到，追究法官个人的司法责任时应维护法官的知情权、辩论权、举证权，对于法官司法责任追究过程中法官权利的保障记录在册。在法官惩戒委员会的工作进程中，要提高司法化程度，明确委员会内部的权利与责任，疏通法官问责相应的程序机制，确保以司法途径解决相关问题。

(四)符合司法伦理

对于违背司法伦理的，即使没有违法审判，仍然要被追究责任，进行司法惩戒。葛维宝教授提出，法官的一切行为，不论代表个人的还是作为法官职责的都应遵守法官职业伦理。由此，即使法官在私人生活中也应注意言行，其日常生活中的低俗话语、不当言论等也会受到相应职业伦理的约束。[19]

六、我国司法追责机制及法官权益保障的协同改革路径

我国司法责任制追责机制的构建，不仅要顺应司法改革的要求，还要与我国目前司法改革的配套措施相呼应，既要适度超前，又要满足人民对司法工作高质量的期待，既要激励法官的工作积极性，又要实现司法追责及惩戒的常态化。为此，我国司法追责机制的改革路径应从如下几个方面入手。

(一)追责事由明细化

在追责及司法惩戒事由上，违法审判与后果严重是追责的重要事由，但这种事由过于概括化。明细追责事由应当以法官的不当行为为依据。法官不当行为指违法办案行为，其主观意图包含故意、重大过失。应将在案件处理过程中违反法律职业伦理及职业道德的行为纳入追责及司法惩戒的内容，并将违反职业伦理及职业道德行为上升到我国《法官法》的高度，在今后我国《法官法》再修订时丰富对法官追责的具体内容，依法定形式明细追责事由。

(二)追责渠道系统化

在追责及司法惩戒的渠道构建上，我国还应构建多元一体的司法惩戒渠道系统，把案件质量评查、当事人申请再审、信访投诉、社会舆论及媒体监督作为追责及司法惩戒的渠道来源。在我国案件数量多、法院自身监督力量有限的情况下，只有发挥多元追责渠道来源的作用，才能充分保障群众合法权益，及时追责及惩戒法官队伍中的害群之马。在法官惩戒委员会与以上追责渠道来源的对接上，要注意规避中间环节以确保减少法官惩戒委员会受外界干扰的因素，塑造法官惩戒委员会的中正形象，使之去行政化。

(三)追责程序科学化

即对法官的追责应以法官惩戒委员会的建议为出发点。假设对法官的惩戒绕过惩委会的建议直接给出，法官惩戒委员会的作用将难以体现，惩委会设立的意义难以凸显。因此，应当根据纪检、监察部门的证据审查意见先启动对法官的惩戒问责程序，再作出处理的建议意见，在当事法官要求复议或上诉的程序终结后，由党纪部门进行最终处理，涉及犯罪的，承担刑法上的责任。

(四)追责结果多元化

在追责结果处理上，对违法违纪严重的法官，不仅可以开除党籍、公职，免除其法官身份，还可以配套设计其他职业禁止措施，如禁止在几年内或终生从事法律职业；对于违背职业伦理的法官，可以建立责令辞职或提前退休制度，避免此类法官以后“带病”工作，影响司法公信和司法权威。

(五)追责机制运行公开化

机制运行过程的通报与公开化是司法信息公开的必然要求，也是法官职业公信力的重要保障。从各国追责情况来看，公开是常态。法官遴选是公开的，法官的惩戒及离职也应该公开。只有将追责及惩戒情况公开化，才能使司法追责及惩戒摆脱行政化的干扰，避免将司法惩戒情况变成法院领导的“形象工程”，从而导致追责软化、惩戒虚化，进而导致更大的司法危机。

(六)法官权益保障协同化

法官权益值得保护并理应保护以发挥司法公正最大化。如何保障法官权益？笔者认为有以下几个维度：

首先，司法辅助人员配置到位。在司法辅助人员的选拔上多关注其专业素养、业务能力。司法辅助人员的数额应满足一线法官的办案需要，与案件数量达成一致。需要格外注意的是要避免司法辅助人员的配置以领导为先的做法。

其次，保障法官的经济来源。经济收入的保障极大程度影响了法官的办案态度，物质的充分保障有利于法官心无旁骛地专心于司法办案。[20]目前，要解决法官津贴保障的终身制问题，需借鉴美国等发达国家经验，保持法官退休后的待遇与任职时相一致。同时，在法官职业保障机制推进过程中 “去行政化”，不能以行政权力“调控”办案，避免人为制造司法责任的内部分配不公。

再次，加强法官名誉保护。我国法官名誉权保护缺乏有效机制应对恶意诽谤、恢复司法公信力。法官面对名誉受损基本处于无助状态，缺乏澄清机制。英美法系国家将藐视法庭这一行为归入刑法，以强制力保障法官名誉，这一做法经过了漫长的历史检验和时代选择，其运行机制和适用原则都已经相当成熟，对我国法官名誉权的保护机制建设具有重要的参考意义。

最后，避免法官无端被追究司法责任。目前最高人民法院的司法解释规定了法官免受追责的几种情形，但由于没有以立法形式确立，其他公权力部门可以不受其制约。建议通过法律明文的形式明确法官不受司法追究的情形。与此同时，需要确立法官与司法辅助人员的权利与责任，从而将司法责任合法准确地定位到个人，避免权责不清、相互推诿。