澳门土地空间开拓问题之必要性和可行性探析

卢颂馨

(1.深圳职业技术学院 经济学院，广东 深圳 440300；2.辽宁科技大学 法学院，辽宁 鞍山 210300；3.澳门大学 法学院，澳门 氹仔 999078)

一、澳门土地空间开拓的必要性

土地空间的大小和质量不仅影响着社会民生需求的平衡，还决定着城市发展的规模和发展水平。随着粤港澳大湾区的发展，大量外来人口涌入，澳门土地空间紧缺所引发的问题日益突出，制约着澳门持续稳健地发展，因此开拓澳门土地空间显得尤为重要。

(一)澳门人地矛盾的突出问题

澳门由澳门半岛、凼仔岛和路环岛三部分组成。根据澳门官方数据显示，截至2019年，澳门的陆地面积(不包括澳门大学新校区)为32.9平方公里[1]，总人口数达685,400人[2]，人口密度达到20,833人/平方公里。根据2019年澳门统计暨普查局公布的数据显示，半岛(即花地玛堂区、圣安多尼堂区、风顺堂区、大堂区和望德堂区)的人口密度为57,300人/平方公里，氹仔的人口密度为13,700人/平方公里，路环的人口密度为3,900人/平方公里。[3]根据2017年澳门统计暨普查局公布的数据显示，花地玛堂区的人口最多，共246,600人；其次是圣安多尼堂区，共137,200人；氹仔共104,700人；风顺堂区共54,200人；大堂区共49,400人；望德堂区共33,300人；路环区则最少，只有26,700人。[4]可见，澳门人口分布极不均匀，土地利用强度分配不均[5]，人口主要集中在半岛，土地承载压力极大(见图1)。换言之，半岛的人口密度远远超过世界水平，人地关系也相当紧张。

图1 澳门人口堂区分布图

根据澳门官方数据显示，自回归以来澳门的人口数量不断上涨，从2000年的431,500人到2020年第二季度的685,400人[2]，增幅达到58.84%。近十年来，澳门经济快速发展，特区政府大力发展会展业和博彩业，吸引了来自国内外的大量游客，入境旅客也从2009年的21,752,751人次增涨至2019年的39,406,181人次[6]，增幅高达81.15%。

自然环境是社会发展必不可少的条件，也是人类活动的前提条件，这些都是人地关系规律的应有之义。生产技术的发展，人类对自然影响的逐渐增大，并不意味着人类可以离开自然，而带来人类利用自然和利用自然规律的深化，人类与自然关系的紧密化和复杂化。而地狭人密已经成为澳门人地关系的特征，澳门是人类活动对自然干扰最强烈的地区之一。[7]反之自然对人类活动的干扰亦是如此。由于澳门长期面临着人口增长所带来的压力，城市的土地承载力面临着严峻的挑战，居民的生活水平也越来越得不到保障。澳门政府不断倡导通过改造各类“剩余空间”以营造休憩空间的宝贵土地资源。[8]有学者更是指出，“本澳现时人口密度高，部分旧区密度超过10万人/平方公里，人口密度若再提升将难以优化生活质素；同时，现时澳门半岛有约1/6面积位于世界遗产缓冲区内，相关区难以再进一步加大发展强度。”[9]由此可见，目前澳门人地矛盾的问题非常突出。

(二)经济适度多元化发展的要求

自回归以来，澳门的国民生产总值也已经从2000年的53,938百万澳门元到2019年的434,670百万澳门元[10]，人均生产总值也从2000年的125,271澳门元到2019年的645,438澳门元[11]，均位居世界前列。由于长久以来澳门的发展主要以博彩业为支柱产业，澳门博彩监察协调局的数据显示，2009年澳门的博彩税收益约占特别行政区政府财政收入的七成多，近年来澳门的博彩毛收入更曾超越了美国拉斯维加斯金光大道[12]，澳门已成为全球第一大赌城。

澳门目前又被赋予了新的历史使命。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《大湾区纲要》)的要求，澳门需要融入国家发展大局，维护其长期繁荣稳定。在完善城市群和城镇发展体系方面，澳门需要建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进经济适度多元化发展，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地；在战略定位方面，澳门作为自由开放经济体的优势，应当继续深化改革、扩大开放，加快制度创新和先行先试，建设现代化经济体系，更好融入全球市场体系；在空间格局方面，澳门要求发挥澳门—珠海强强联合的引领带动作用，深化澳珠合作，提升整体实力和全球影响力，引领粤港澳大湾区深度参与国际合作。同时，《大湾区纲要》的指导思想也是要求澳门全面准确贯彻“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，坚持新发展理念，充分认识和利用“一国两制”制度优势、港澳独特优势和广东改革开放先行先试优势，解放思想、大胆探索，不断深化粤港澳互利合作，进一步建立互利共赢的区域合作关系，推动区域经济协同发展，为港澳发展注入新动能，为全国推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、构建开放型经济新体制提供支撑，建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范。[13]6其中，广东省对澳门经济多元化的政策集中体现在2011 年《粤澳合作框架协议》(以下简称《粤澳协议》)中，其目的在于落实2010年10月《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》“支持澳门建设世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展”[14] 136的定位，《珠三角规划纲要》《横琴总体发展规划》《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(简称为CEPA)，推进粤澳更紧密合作，推动广东科学发展和澳门经济适度多元发展。[15]由此可见，澳门在经济发展方面将发挥重要的作用。

由于澳门总的经济规模较小，经济发展模式单一，于是澳门开始通过打破生产空间规律，实现区域间的生产资源重组和集合。然而，澳门在过去不断强调经贸合作加强的实践中所能产生的作用甚微[16]123，这都与澳门生产资料中的土地紧缺不无关系。但澳门发展适度多元化经济又必须依赖土地空间的支撑。澳门目前经济发展模式的不均衡性使得土地资源高度集中，土地与本地居民的关系愈发紧张。近年来，澳门的铺租飙升、交通拥挤、老字号店铺倒闭、打的难等问题一度成为社会热议的焦点，这些表现均与澳门“成为世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”所要求的现代化城市的国际形象存在差距。纵观历史，与澳门相邻的香港在这方面早已提供过相关的经验。香港早年的发展主要集中在九龙和香港岛地区，承载着全港绝大部分人口，城市十分拥挤。但自20世纪80年代以来，香港通过逐步实现生活空间从核心区域向总面积有着975平方公里、占全港面积90%的新界郊区进行拓展，成功解决了当时发展成本的问题，并且成为自身雄厚的整体实力和较高的发展层次得到可持续发展的重要活力来源。[17]近年来，澳门政府提出了都市更新的议题、新填海区规划的建设、旧城重建等方案，以期使得土地空间与澳门经济达到一个较为平衡的状态。

实践表明，澳门目前的土地空间已经无法继续为澳门新的经济发展模式提供支撑。要实践《大湾区纲要》中的目标，即“建设现代化经济体系，更好融入全球市场体系”，“发挥澳门—珠海强强联合的引领带动作用，进一步建立互利共赢的区域合作关系，推动区域经济协同发展”[13]6，澳门就必须优化产业结构，通过土地拓展为未来的发展提供更优质的配套设施，更为广阔的休闲空间，更为舒适的旅游环境。换言之，土地空间与适度多元化经济具有密切的联系，土地空间的狭窄将制约着适度多元化经济的发展，因此土地空间的拓展也是澳门未来发展过程中的战略性选择，更是区域合作的广泛发展趋势。

二、澳门土地空间开拓的可行性

基于澳门人地关系矛盾紧张的现状和经济发展的迫切需求，目前澳门主要通过填海造地、土地租赁和区域合作方式取得三种方式解决土地空间紧缺的问题。

(一)既有开拓实践的成效评价

1.通过填海造地取得

实际上，澳门人地关系紧张的问题并不是现在才有的，而是始终贯穿于澳门历史发展的过程中。为了解决土地资源的供给与需求之间的矛盾，澳门很早就开始采取填海造地的方式。澳门填海造地的历史可追溯到清代咸丰年间。从1866年开始至今，100多年来，澳门共进行了六次较大规模的填海拓地工程：1866至1910年的北渡和浅湾填海；1919至1924年的内港填海；1923至1938年的新口岸和南湾填海；1980年代后新口岸和黑沙环的填海；1990年代初的南湾整治工程、澳门国际机场填海工程以及1990年代中的路氹城地区填海工程等。[18]回归以后，澳门又经历过多次的填海造地工程，主要包括：根据2003年国务院批复设立珠澳跨境工业区，首期总面积约0.4平方公里，其中珠海园区面积约0.29平方公里，澳门园区面积约0.11平方公里，两个园区之间由一条约15米宽的水道作为隔离，开设专门口岸通道连接。[19]澳门园内企业的劳务、税务及土地等按澳门现行的经济政策及法例处理，有利于澳门产业多元化，有利于澳门工业转型升级，有利于增加本地就业，有利于以可持续发展为方向。[20]2009年国务院批复澳门填海造地以兴建新城区，其共分5块，分别位于澳门半岛东、南，以及氹仔的背面，总面积约为3.5平方公里。

经过多次的填海造地工程后，澳门的土地面积已经从1912年的11.6平方公里发展到2017年的30.8平方公里(不包括澳门大学校区)[1]，土地增加了近两倍。填海造地对未来澳门发展经济、改善民生具有必要性和迫切性。[21]由此可见，填海造地的方式是澳门开拓土地空间最开始采取的常见且有效的方式。这种方式为城市建设提供了宝贵的土地空间，一定程度上缓解了人地之间的紧张关系。

2.通过土地租赁取得

在土地租赁方面，澳门大学横琴校区的实践是典型代表。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》(2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过)(以下简称《横琴决定》)，国务院授权澳门特别行政区政府以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权，租赁期限自该校区启用之日起至2049年12月19日止。横琴岛澳门大学新校区位于广东省珠海市横琴口岸南侧，横琴岛环岛东路和十字门水道西岸之间，用地面积为1.0926平方公里。值得注意的是，该决定中还提到：“租赁期限届满，经全国人民代表大会常务委员会决定，可以续期”[22]。

有学者指出，澳门政府横琴用地的法律性质是“特区租管地”，具有双重法律属性，包含租赁属性和管辖属性两个方面：在土地使用上是国有土地租赁的方式，因双方签订租赁合同约定权利义务而结成特殊的民事法律关系；澳门特区依据全国人大常委会的授权对所租地享有管辖权，体现为一国两制下法律管辖权的让渡。[23]也有学者认为，横琴因有澳门大学“租管地”形成了法域交错的格局，即总的来说是中国法域，但包含了一块中国澳门法域，具体而言包含了内部法律关系和外部法律关系，前者是指横琴澳门大学租管地的法律适用所产生的内部问题，基本上是澳门法律的内部问题，应适用澳门相关法律解决；后者是指存在着一个“外拓”型的层级结构，如澳门大学与横琴新区管委会和广东自贸区管委会层面、与珠海市层面、与更高位阶的广东省乃至与中央政府之间的关系。[24]

必须承认，这种尝试不仅解决了填海造地所存在的问题，同时也标志着澳门的土地空间开拓可以通过突破行政地域边界的方式实现。一方面，这是“一国两制”下突破性的创新方式，也是多元法律交融的尝试与探索，为澳门的土地空间开拓提供了可行的路径导向。另一方面，我们也必须理性地认知到这种方式目前仍然缺乏理论方面的制度性构建，存在着一些原则性的法律问题的空白地带，如法律空间效力的冲突问题。这些都关系到“一国两制”理论在新时期的发展和创新，也关系到澳门特区未来的繁荣稳定，因此不容忽视。

3.通过区域合作方式取得

通过区域合作方式拓展空间是近年来澳门在“一国两制”实践下探索解决土地资源紧张问题的新模式，也是澳门将来土地空间拓展的发展趋势。自回归以来，澳门通过这种方式取得土地的工程主要包括：2000年关闸口岸的扩建，面积约为0.028平方公里；2011年横琴粤澳合作产业园区，面积约为5.0平方公里；2015年港珠澳大桥口岸区，面积约为0.75平方公里(有待商议)；2015年横琴新街坊，面积约为0.20平方公里(有待商议)。[25]需要说明的是，此处的“2015年港珠澳大桥口岸区”(即“珠海公路口岸”)的数据已于2018年4月得到最终确认，总用地面积约为1.0733平方公里[26]；此处的“2015年横琴新街坊”(即“澳门新街坊”项目)的数据已于2020年3月得到最终确定，宗地面积19.4万平方米，计容总建筑面积42.2万平方米。[27]这种方式目前主要是通过澳门与珠海两地合作进行。2011年3月6日《粤澳协议》的顺利签署，标志着粤澳合作实现了经济、社会、文化与生活的全面融合与拓展，迈向了区域一体化发展的新阶段。[28]横琴岛作为澳门的发展腹地，可成为澳门本地产业延伸的重要载体，同时能够让澳门中产阶级与弱势群体在生活方式等方面有更多的选择，从而拓宽城市的空间。[16]25-36与此所配套的是，“一河两岸”等特色旅游项目的开发、口岸的无缝连接、24小时的通关政策、港珠澳大桥的巴士路线开通以及澳门单牌车辆于两地自由来往等政策开放，越来越多的澳门人选择去珠海就业、置业和投资，澳门的世界旅游休闲中心也将带动珠海旅游业模式的创新和产业链的发展。

实际上，人才、产业和资金等方面流动是将珠海作为澳门空间的延伸，相反亦然，澳门也可以视为珠海空间的拓展，两者互相促进。有学者认为，这种共同管理的模式比由一方单方面管理更具优势，理由包括：第一，有利于粤澳合作开发中发挥粤澳各自的优势；第二，有利于粤澳合作开发中的权责一致；第三，有利于落实并完善粤澳合作机制。[29]笔者认为，其意义在于：第一，弥补了土地空间开拓方式中填海造地对生态环境所造成的破坏，以及成本投入和施工周期长等固有问题；第二，通过两地的互融发展增强了两地的文化交流，土地资源所带来的生产方式和经济模式的改变，促进了两地的经济发展水平和竞争力，实现了生产资料的整合，实现了生产空间的最大化；第三，顺应了适度多元化的经济发展要求，符合了《粤澳协议》的要求。

(二)“一国两制”情形下的合宪性

如上所述，以上澳门土地空间开拓的方式目前已经取得了现实层面上的成效，然而由于上层建筑经常滞后于经济基础的变化，目前这些模式在理论界存在一些争议问题，讨论焦点主要在于通过土地租赁取得的模式上。比如有学者认为：“‘一国两制’是指在一个中国的前提下，国家主体坚持社会主义制度；香港、澳门、台湾是中国不可分割的组成部分，它们作为特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式”，“一国两制”理论对地域是具有其适用范围的，同时根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)序言中的规定，特区并不包括横琴地块，因此“一国两制”理论不应当适用于横琴。[30]246还有学者认为，国务院授权珠海政府与澳门特别行政区政府签署《珠海市国有土地租赁合同书》，授予澳门特区政府对新边检大楼及配套设施的建设及相关地段的管辖权，根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第67条和第89条的规定并没有明确规定上述机构有权授予特区政府管辖内地土地的权力，由于“法无授权即禁止”的公法原则，国务院的做法缺乏《宪法》层面的直接依据。[31]然而，笔者认为这种模式符合《宪法》的精神和要求，主要包括以下三个方面：

1.《宪法》和《澳门基本法》的精神要求

《澳门基本法》的基本原则是“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，至于具体形式则未作要求。有学者认为，基本原则的精神在于：“‘一国’要求的是为了维护国家统一，‘两制’则是为了维护澳门的社会稳定和经济发展，‘一国两制’实施的检验标准就在于国家的主权统一，领土完整和特区的社会稳定，经济发展。”[32]

《横琴决定》规定澳门大学横琴校区不得变更该校区土地的用途，主要出于澳门博彩业的考虑；另外租赁期限自该校区启用之日起至2049年12月19日止，主要出于与邓小平1984年提出的“一国两制”“澳人治澳”五十年不变的要求一致的考虑。澳门特别行政区前行政长官崔世安在2010年财政年度施政报告中就新城区建设的发展亦提出：“政府依循经济适度多元发展的路向，新填海土地的规划中将预留适量的土地，发展有利促进经济多元进程的相关产业，但不包括博彩业。”[33]这些都是符合《宪法》和《澳门基本法》的具体体现。

在实践“一国两制”的过程当中，凡是有利于香港繁荣稳定的事，就要坚决去办；凡是不利于香港繁荣稳定的事，就绝不能办。[34]256笔者认为，澳门亦是如此。从目前的实施成效来看，由于澳门土地空间狭窄、人地关系矛盾突出，且产业单一，毗邻澳门的珠海以其独特的地理优势和丰富的资源为其解决问题，这种创新的方式不但没有违反《宪法》和《澳门基本法》的精神，反而对澳门的经济结构适度多元化具有促进作用，对澳门居民的生活水平具有提高作用。

2.“一国两制”理论的适用范围

根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第45条法律解释权的规定，“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的；(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”换言之，澳门土地空间不能与新的发展需求相适应实际上属于《澳门基本法》制定后出现的新情况而需要明确适用法律依据的情况。澳门在《大湾区纲要》中的定位是建设世界旅游休闲中心和中国与葡语国家商贸合作服务平台，要求促进经济适度多元化发展，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地；并且《大湾区纲要》的指导思想包含全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，充分认识和利用“一国两制”制度优势、港澳独特优势和广东改革开放先行先试优势，这些内容的实现均要求澳门必须开拓土地空间。全国人大常委会通过《横琴决定》明确将《澳门基本法》适用到澳门大学横琴新校区，符合《宪法》和《澳门基本法》精神，那么澳门法律制度适用于澳门大学横琴校区的规定也合法。

3.授权主体的合法性问题

根据《宪法》第31条、第62条第13款和第14款、第67条第3款和第21款的规定，①授权可以由全国人大授权全国人大常委会实施，此模式的授权可以视作对《澳门基本法》的补充或者部分修改。[35]而且《宪法》和《澳门基本法》是澳门特别行政区的宪制基础，规范宪法学主张公共权力应该受到适当限制，而《澳门基本法》第17条和第19条②的规定实际上也是规范宪法学的体现，这两条规定了在涉及到特区原则性问题时《宪法》优于《澳门基本法》，人大制定的法律效力及于特区。另外，在宪法法律没有明确规定前，我们可依规范的目的、历史、体系等法规范解释方法，并从宪法学理上、宪法惯例上推定全国人大常委会是根据该款规定行使上述授权的。[35]因此，我们可以得出此模式中的授权主体即全国人大常委会的授权行为是合宪的结论。

三、结论

多年来，澳门与毗邻的珠海不断探索跨境和跨领域的合作，先后制定和出台了一系列措施，包括：澳门单牌车出入珠海横琴，澳门常住居民参加珠海医保试点，以及澳门居民在参加内地举行的国家司法考试合格并取得中华人民共和国法律职业资格证书后可以在内地申请律师执业的规定等，可见两地间的合作在不断深化。

笔者认为，在 “一国两制”下的合宪性问题上应当把握好两点。第一，我们应该用发展的眼光去理解“一国两制”。“一国两制”是可以发展的，该构想的初衷是为了实现祖国统一。有人提出“一国两制第三地”的提法，认为全国人大常委会授权澳门特别行政区政府对澳门大学横琴校区按照澳门法律实施管辖，横琴新区实质上已成为“一岛两制”区域，既不同于港澳又不同于内地的独特区域。[36]也有学者认为：“因为特区政府也是国家的地方行政区内的一个地方政府，它参与合作区一定范围的行政管理，不涉及主权，在政治上不存在问题，反而体现了‘两制’在‘一国’下合作，对治理权进行制度创新的尝试。”[29]第二，只要在不违反“一国两制”的大原则下，这些新模式都是可以探讨的。在2020年3月，珠海市自然资源局发布一则国有建设用地使用权协议出让公示称，拟向澳门都市更新股份有限公司出让一宗综合用地，用于澳门特区政府兼具住房、教育、医疗、养老于一体的综合性民生保障项目，即“澳门新街坊”项目。该宗地总建筑面积42.2万平方米，拟出让价格为53.48亿元。[37]该项目也已经列入了《大湾区纲要》中。这不仅是对土地空间开拓新模式的探索，更是在不违反“一国两制”大原则下土地空间开拓的具体体现。换言之，在探讨澳门土地空间开拓问题时，只要在“一国两制”的原则下，均是可以进行治理权制度上的创新和尝试的。

注释：

①《宪法》第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。第62条“全国人民代表大会行使下列职权”第13款规定：批准省、自治区和直辖市的建置；第14款规定：决定特别行政区的设立及其制度。第67条“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权”第3款规定：在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；第21款规定：决定全国人民代表大会授予的其他职权。

②《澳门基本法》第17条规定：澳门特别行政区享有立法权。澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除澳门特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。第19条规定：澳门特别行政区享有独立的司法权和终审权。澳门特别行政区法院除继续保持澳门原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对澳门特别行政区所有的案件均有审判权。澳门特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。澳门特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。