中国多层次养老保险体系发展的现状、问题及对策研究

陈天红

(中共广东省委党校 行政学教研部，广东 广州 510050)

党的十九大报告明确提出要全面建成多层次社会保障体系。[1]我国养老保险制度是社会保障体系的重要组成部分，参保的人数最多，涉及的社保基金规模最大。多层次养老保险体系能够均衡政府、企业和个人在养老保障方面的责任，充分发挥各主体的作用，实现更高水平的养老保障。为此，建立多层次养老保险体系是各国通行的做法。我国1991年启动多层次养老保险体系改革，提出逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。[2]经历近30年的发展，我国养老保险体系目前发展得如何？是否实现了充分发挥各主体的作用，实现更高水平的养老保障的目标呢？本文尝试对我国多层次养老保险体系发展历程进行梳理，并重点对多层次养老保险体系的发展现状及存在的问题进行实证分析研究，进而提出完善我国多层次养老保险体系的对策建议。

一、我国多层次养老保险体系发展历程

我国社会养老保险制度的发展起步于20世纪90年代，在改革初期即确立了多层次社会养老保险体系的发展目标和方向。

(一)第一层次：基本养老保险制度发展

我国基本养老保险制度在发展过程中，采取了部分地区先行试点、分人群逐步覆盖的方式，此后实施了相关的养老保险制度并轨改革。

1.城镇职工基本养老保险改革

1995年，国务院印发文件明确了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，这标志着城镇企业职工养老保险改革正式启动。[3]该文件出台后，各地试点实施的社会统筹和个人账户的缴费比例存在着较大差异。1997年，国务院下发文件要求统一社会统筹账户和个人账户的缴费比例[4]，这标志着我国城镇职工基本养老保险制度模式基本确定下来。

2.机关事业单位养老保险改革

我国机关事业单位养老保险制度改革起步相对较晚。2008年，国务院印发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，由于该方案没有明确职业年金制度的具体实施办法，此次改革试点未取得重大突破。2015年1月，国务院进一步完善了机关事业单位养老保险制度改革方案，明确机关事业单位职工实行城镇职工基本养老保险，并建立职业年金制度，单位按本单位工资总额的8%，个人按本人缴费工资的4%缴纳职业年金费用[5]，以保障机关事业单位职工养老金水平。

3.城乡居民基本养老保险发展与改革

除了城镇职工养老保险制度外，我国还建立起新型农村养老保险和城镇居民养老保险，分别将农村居民和未就业的城镇居民纳入到社会基本养老保险制度覆盖范围。国务院分别于2009年和2011年印发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，此后全国各地陆续开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点。由于新型农村养老保险和城镇居民养老保险制度在参保条件、财政补贴、缴费标准等方面都较为相近，自2014年起，此两项制度合并为城乡居民基本养老保险。[6]

以上关于我国基本养老保险体系发展历程的回顾分析表明，我国逐步建立起覆盖全民的基本养老保险制度。此外，通过制度并轨改革，降低了制度体系的“碎片化”程度，增强了制度公平性，形成了由城镇职工和城乡居民基本养老保险组成的基本社会养老保险体系。

(二)第二层次：补充养老保险发展与改革

企业年金和职业年金共同构成我国社会养老保险体系的第二层次，是对基本养老保险制度的补充。2004年《企业年金试行办法》颁布实施，标志着我国在第二层次养老保险制度方面取得实质性的突破。该办法明确了企业年金是企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。[7]财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局2013年发布实施的《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》明确了企业年金缴费环节和投资收益环节都不纳入个人所得税计算范围，只有在领取企业年金时计算个人所得税。[8]这一规定明确了对企业年金制度的税收激励机制，即税收递延优惠，一定程度上提高了企业建立年金制度的积极性。人力资源和社会保障部、财政部于2017年发布实施《企业年金办法》[9]，弱化了企业建立企业年金制度的自愿性，强调了建立企业年金制度的自主性，明确了国家引导和支持企业自主建立补充性的企业年金制度，为企业年金规范化发展奠定了基础。

(三)第三层次：个人储蓄性商业养老保险发展

商业养老保险是我国多层次养老保险体系的第三层次，能够为家庭和个人提供多元化、差异化的养老保障。早在2007年，保监会即下发文件，在天津率先试点实施税收递延型商业养老保险。但是由于天津试点的优惠免税额度过高，此次试点很快被叫停。2017年7月4日，国务院办公厅发布的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》开启了大力发展商业养老保险的新征程，该文件明确自2017年底开始试点税收递延型商业养老保险，通过税收优惠政策激励个人储蓄性商业养老保险发展。[10]2018年4月，《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》印发，在上海市、福建省(含厦门市)和苏州工业园区率先启动试点。[11]这标志着作为多层次养老保险体系的个人储蓄性养老保险实现了制度上的突破，极大地激励了第三层次养老保险制度的发展。

总之，关于我国多层次养老保险体系发展历程的分析表明，我国较早开始了多层次养老保险体系的探索，多层次养老保险体系的改革方向和思路都是清晰明确的。目前我国形成了多层次养老保险体系的框架，其中：第一层次是基本养老保险，该层次的制度目标是收入替代，保障退休人员的基本生活；第二层是补充养老保险，制度目标是对基本养老保险进行补充，旨在提高退休人员的生活待遇；第三层是个人储蓄性商业养老保险，主要是鼓励社会成员积极参与养老规划，实现多元养老和更高水平的养老保障。[12]

二、我国多层次养老保险体系发展的现状及问题分析

(一)基本养老保险制度发展现状

1.基本养老保险覆盖范围广，参保人数不断增加

我国社会基本养老保险参保人数不断增加，特别是城乡居民养老保险参保人数增长较快。2010年全国参加城镇职工基本养老保险的人数为25707万人，2019年末城镇职工基本养老保险参保人数增长至43482万人；2010年新型农村养老保险试点地区参保人数为10277万人，2019年城乡居民养老保险参保人数为53266万人，增长了4.18倍。[13]

2.基本养老保险基金收支及累计结余规模大

随着覆盖全民的社会基本养老保险制度的不断发展和参保人数的不断增加，基本养老保险基金收入、基金支出和基金累积结余均有较大的增长。如表1所示，2010年城镇职工基本养老保险基金累计结余15365亿元，至2019年该基金累计结余54181亿元。自2009年新型农村养老保险试点和2011年城镇居民养老保险试点以来，城乡居民养老保险基金规模快速增长，2010年末该基金累计结余423亿元，2019年末增长至8156亿元。城乡居民养老保险基金规模较小，主要原因在于城乡居民往往选择较低的缴费档次缴纳城乡居民基本养老保险。

表1 2010-2019年基本养老保险基金收支及累计结余情况(单位：亿元)

(二)企业年金发展现状

我国企业年金制度经历了数十年的发展，取得了长足的进步，但是也存在着一些不足。

1.企业年金参保企业和参保人数有所增长，但是增速缓慢

2010年至2019年间，企业年金参保企业数和参保人数都有所增长，参保企业数由3.71万增长至9.6万，参保人数由1335万增长至2548万。[14]从企业年金参保企业数和参保人数增长率看，企业年金发展缓慢，具体来看：2010年至2014年间建立企业年金的企业数增长率较高，在10%以上，其他年份的增长率都较低；2014年后增长率下降较快，至2016年降至1.1%；此后增长率略有回升，2019年建立企业年金的企业数量有所增加，增长率为9.8%。[14]从企业年金的参保人数增长率看，2010年至2014年间，参保人数增长率较高，维持在10%以上；2015年至2018年间企业年金参保人数增长率急剧下降至2%以下，2017年增长率达到最低值为0.3%；2019年回升，增长率为9%。[14]以上数据说明我国企业年金已经进入低增长区间，每年新增参保企业数和参保人数持续下降。如何提高企业以及职工的参保积极性是亟待破解的突出难题。

2.企业年金发展区域不平衡，发展结构不平衡

从发展区域分布来看，我国东部沿海发达省市建立企业年金的企业数量和参保人数高于中西部地区和经济欠发达省市，企业年金区域发展不平衡。2019年浙江、福建、上海、广东、山东、北京、广西、江苏等省市建立了企业年金的企业数量较多。这些经济发达省市的企业年金资产总额也较高，例如，2019年上海市、北京市、江苏省、广东省、浙江省等省市积累的企业年金资产总额排在前五位，分别为840亿元、663亿元、477亿元、446亿元和377亿元。[14]此外，企业年金发展呈现出行业结构分布不平衡的状况，建立企业年金的企业多集中在国有大中型企业，例如电信、铁路、石化、电力等行业的企业。相比之下，中小型企业建立企业年金制度的非常少，这主要在于中小型企业成本压力更大、员工流动性也更强，难以建立企业年金制度。

3.企业年金投资范围不断扩大，投资收益波动较大，投资效果有限

2019年，全国企业年金投资组合数为4327个，投资的资产金额为17690亿元左右，投资收益1258亿元，当年加权平均收益率为8.3%。[14]近十年企业年金基金加权平均收益率波动较大,例如：2014年和2015年的投资收益率较高，分别为9.3%和9.88%；2011年、2016年、2018年的投资收益率较低，分别为-0.78%、3.03%和3.01%。[14]相比于发达国家第二层次年金较高的投资收益率来说，我国企业年金投资收益状况一般，投资效果有限。

(三)个人税收递延型商业养老保险试点及发展现状

尽管保险业不遗余力开展商业养老保险业务且成效显著，但是由于没有税收优惠政策的支持，相较三支柱框架中的其他两个支柱，商业养老保险基金规模仍然与基本养老保险和企业年金规模十分悬殊。[15]2018年税收递延型商业养老保险正式实施，通过税收优惠政策支持第三层次养老保障体系的发展，为商业养老保险发展提供了动力支持。税收递延型商业养老保险的税收优惠条件具体为：第一，对试点地区个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；第二，计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税；第三，个人领取商业养老金时征收个人所得税，其中25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的税率计算缴纳个人所得税，即实际税率为7.5%。这标志着我国税收递延型商业养老保险制度取得突破性进展。

截至2019年3月，共有五批次23家保险公司获得税收递延型养老保险业务资质。截至2018年12月，试点省市区累计承保保单约3.58万件，实现保费收入6000多万元，累计人均保费约1680元，投保人员以普通工薪人员为主。[16]可见，试点期间税收递延型养老保险发展并不如预期，发展规模并不大。这主要是受到以下两方面原因的影响。第一，由于个人所得税政策改革，税延型养老险的优惠力度相对减弱，试点目标群体缩小。试点期间，税前扣除的额度为投保人月收入的6%或1000元，根据孰低的原则确定。由于个人所得税起征点的提高(从3500元提高至5000元)和个税专项附加扣除政策的实施，最高1000元的税前抵扣标准过低，对参保人群的吸引力不大，甚至出现了少数投保人暂停缴费观望的情况。[16]第二，抵税流程复杂。根据孰低原则确定税前扣除额的方法在具体业务操作过程中处理不便，过于复杂。此外，根据目前规定，个人自行购买税延养老保险后，需登录中保信平台下载《税延养老扣除凭证》，并向企业雇主提供凭证；企业代扣除后，实现在个税前扣除，操作流程复杂。[17]

(四)多层次养老保险体系存在的突出问题：结构失衡

以上关于各层次养老保险制度发展现状的分析表明，我国多层次体系并未真正建立起来，呈现出结构失衡的状况，具体体现在：基本养老保险一支独大的局面一直存在，第二层次和第三层次的补充养老保险发展不足。

首先，从参保人数来看，基本养老保险参保人数远高于企业年金和个人储蓄性商业养老保险参保人数，第二层次和第三层次养老保险覆盖范围极为有限。从全国层面来看，2019年底全国参加基本养老保险人数为96748万人，其中城镇职工和城乡居民基本养老保险的参保人数分别为43482万人和53266万人。2019年底全国参加企业年金人数为2548万人。截至2018年12月，试点省市区累计承保保单约3.58万件[16]，税收递延型商业养老保险参保人数也极为有限。

其次，从基金规模来看，基本养老保险基金收支规模远大于企业年金基金和个人储蓄性商业养老保险基金。据统计，2019年末中国三层次养老保险基金总值为90323亿元，占当年GDP的比重为9.1%。第一层次养老金基金结余总值为62337亿元，占养老保险金总值的比重为69%，其中：城镇职工基本养老保险基金累计结余54181亿元，占养老金总值比重为60%；城乡居民基本养老保险基金结余8156亿元，占养老金总值比重为9%(如表2数据所示)。第二层次养老保险基金总值为27985亿元，占养老金总值比重为31%，其中：企业年金基金为17985亿元，职业年金为10000亿元左右。第三层次的个人税收递延型商业养老保险基金规模极小，基金规模约为0.6亿元。

表2 2019年中国三层次养老金结余规模及分布

由此可见，我国基本养老保险发展迅速，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的参保率都较高，而第二层次和第三层次的补充养老保险发展滞后，出现“第一层次独大，第二、三层次发展薄弱”的状况。多层次养老保险体系是各国养老金改革的普遍做法和通行模式，能够实现国家、单位和个人三方养老责任共担，在保障国民基本养老生活的同时，实现养老金体系的健康可持续发展。例如，美国、加拿大、澳大利亚等国家的养老基金资产规模较大，占GDP的比重达一倍以上，且以第二层次和第三次的养老金为主。具体来看：美国积累的养老金资产占GDP的比重为146%，其中第二层次和第三层次养老保险金占GDP的比重分别为85.89%和45.5%；加拿大积累的养老金资产占GDP的比重为179.23%，其中第二层次和第三层次养老保险金占GDP的比重分别为97.1%和64.73%。[18]455-456相比而言，我国的养老金资产规模小，占GPD的比重仅为9.1%，且以第一层次基本养老金为主，第二层次和第三层次养老保险制度发展滞后，规模较小。如何发展壮大第二层次和第三层次的养老保险项目，是健全我国养老保险体系过程中需要思考和解决的首要问题。

三、完善多层次养老保险体系的对策建议

党的十九届五中全会提出了“十四五”时期经济社会发展的各项主要目标，其中明确了“多层次社会保障体系更加健全”的发展目标。[19]该提法一方面坚持了我国多层次社会保障体系的发展方向，另一方面对“十四五”时期社会保障体系发展质量提出了更高的要求，要求多层次社会保障体系更加健全以实现可持续发展。养老保险作为社会保障体系中极为重要的组成部分，需要重点完善养老保险体系建设的顶层设计，妥善处理好多层次制度之间的关系。这是我国养老保险制度体系走向定型、稳定、可持续发展的前提条件。为此，亟需从以下几个方面探索改革我国多层次养老保险体系，以充分发挥养老保险制度的治理效能。

(一)坚持“广覆盖、保基本、可持续”的发展方向，完善基本养老保险制度

目前我国基本养老保险制度实现了制度全覆盖和人群广覆盖的目标，体现了基本养老保障的广泛性和公平性。同时基本养老保险制度定位于保障老年人的基本生活，新时代人民多层次的美好生活需求还需要由第二层次和第三层次的养老保险制度来提供更高水平的保障。随着中国人口老龄化问题的不断加剧，我国基本养老保险制度抚养比不断提高，基本养老保险基金面临较大的支付压力，我国多省市出现了养老金收不抵支的情况。在此背景下，一方面，我国亟待分步推进基本养老保险制度全国统筹，实现基本养老保险基金全国调剂使用，发挥养老保险基金更大的互助共济功能，增强基本养老保险制度的公平性和可持续性。另一方面，目前我国基本养老保险基金个人账户部分及社会统筹账户结余部分的基金投资方式极为有限，限制了基本养老保险基金的保值增值。为此，需要完善基本养老保险基金投资管理体制和方式，探索通过市场化和专业化的养老保险基金投资管理方式来实现基本养老保险基金的保值增值。

(二)从多层次养老保险体系的高度，调整基本养老保险制度的构成，为第二层次和第三层养老保险体系提供发展空间

我国国家主导的基本养老保险制度长期是绝大多数老百姓养老金的唯一来源，“保基本”变成了“保全部”。重基本保障、轻其他层次养老保障制度安排的取向，使得基本养老保险缴费比例过高，企业和职工个人难以负担额外的养老保险费支出来参加第二层次和第三层次的养老保险制度。为此，建议将基本养老保险制度中社会统筹账户和个人账户分离，将社会统筹部分整合为第一层次基本养老保险制度，实行完全的现收现付制度。此外，将基本养老保险中的个人账户(按照工资8%的比例缴费)和第二层次补充养老保险中的企业年金和职业年金个人账户、第三层次税收递延型商业养老保险个人账户合并，适当降低基本养老保险缴费比例，为第二层次和第三层养老保险制度发展提供资金来源和发展空间。将基本养老保险制度中社会统筹账户和个人账户制度分离后，通过相关的优惠政策支持企业年金和个人税收递延型商业养老保险制度的发展，提高这两项制度的参保率和缴费水平，并通过市场化和专业化的运作，提高企业年金和商业养老保险基金的投资收益率。由此，真正实现基本养老保险制度保基本生活需要，第二层次和第三层养老保险制度提供重要补充的多层次养老保障格局。

(三)进一步完善税收优惠等配套政策，扩大企业年金和税收递延型养老保险覆盖面

企业年金和税收递延型养老保险都实行自愿建立原则，税收优惠是提升企业和职工参保积极性的重要工具。目前我国企业年金和税收递延型养老保险的税收优惠力度相对发达国家来说都较小。在完善第一层次基础养老金制度的基础上，应逐步加强税收优惠等政策，支持企业年金制度进一步发展。与此同时，加强对企业年金的投资和监管，从制度设计上保障企业年金保值增值，以更好地提高养老金水平。在第三层次养老保险制度方面，建议采用单一的绝对税前扣除数额，并适当提高税前扣除标准(例如根据社会平均工资水平的变动，适当调整税前扣除标准)。在税收改革中，将税收递延型养老保险缴费纳入个人所得税专项扣除项目中，增强税收激励的精准性。对于收入低于纳税起征点的人员愿意参加税收递延型养老保险，应给予一定比例的补贴以增强第三层次养老保险制度对该群体的吸引力。此外，在税收递延型养老保险金领取阶段的税收政策比照个人所得税模式，设置免征额，实现超额累进，以提高该项制度的吸引力。随着第二层次和第三层次养老保险制度的发展，需加强市场化运作提升投资回报，增强对企业职工的吸引力。