中美新能源汽车产业发展政策的比较与启示

赵达

[摘 要]在全球能源日益短缺，环境不断恶化的今天，各国都十分重视新能源汽车产业的发展，由于起步较早，美国在新能源汽车产业发展相关政策的制定和实施中积累了大量经验。对比中美两国新能源汽车产业发展政策现状，两国在政策制定的依据，科技政策扶植力度，财税政策实施的方式，积分政策等方面都存在差异。借鉴美国相关政策的成功经验有四点启示：健全法律法规，重视科技政策，优化财税政策，完善双积分政策。

[关键词]新能源汽车;科技政策;财税政策

一、美国新能源汽车产业发展政策现状

（一）科技政策的鼓励

新能源汽车产业的科技政策一直是美国新能源汽车产业发展政策的重中之重，美国政府主要是通过投入资金设立科研项目来实现科技政策支持的。2005年美国能源部为资助通用汽车公司的动力电池的研发项目拨款1 720万美元。2009年美国政府设立20亿美元的涉及电池、电机、电驱动系统等多个领域的研发资金项目，以支持核心技术及关键零部件的研发。随后，能源部又设立250亿美元科研基金为从事相关技术研发的企业提供低息贷款。除了资助生产企业，美国政府为加快新能源汽车高新技术领域的全方位发展还直接投资了48个新能源汽车的研发项目。美国现已形成了政府资助车企为主、科研机构全力辅助的汽车研发体制，各方通过联合协作，有效的推动了以节能减排、改善环境为目标的新能源汽车产业的发展。[1]

（二）财税政策的支持

财政补贴政策是各国为新能源汽车推广所采用的较为常见的公共政策。美国政府的财政补贴政策主要采取“以旧换新”的方式：2009年联邦政府拨款30亿美元用于引导美国居民将传统燃油汽车换购为节能环保的新能源汽车，对购买符合要求的新能源汽车可以享受3 500～4 500美元的资金补贴。根据美国汽车行业协会统计数据显示，在此项政策实施的3个月后，总计多达69万辆传统燃油汽车被换购为新能源汽车。税收政策方面，则主要采用以税收抵免为核心的税收优惠政策。联邦政府相继推出了《2005 年美国能源政策法案》与《2008 经济稳定紧急法案》，对购买符合条件的各类新能源汽车的消费者给予不同程度的税收抵免优惠。值得注意的是此项政策设置了根据销量的增长阶段性退坡机制，即税收抵免优惠在销量达到20万辆后，将每6个月减少50%。[2]除了对于整车产销的税收优惠，美国政府在《能源独立和安全法案》中，提出了对新能源汽车产业链的中下游零部件及能源燃料生产企业的税收优惠政策。

在充电配套基础设施建设方面，财税政策也得到广泛应用。2005年美国政府首次提出以税收抵免的方式对新能源汽车基础设施给予税收优惠支持[3]。在2011年的《美国电动充电器减税优惠政策》又提出针对家庭和企业安装电动汽车新的税收抵免标准。新标准按30%的比例减免税金，家庭个人安装充电桩最高可享受1 000美元的税收抵免优惠，企业最高则可获得3万美元税收抵免优惠。联邦政府在 2017至2027年间计划总投入达20亿美元用于充电设施的建设。除联邦政府外，各州政府也积极出台相关政策。[4]

（三）零积分政策的引导

早在1990年，美国加州就出台了零排放汽车（“ZEV”）法规。零积分政策的制定正是以”ZEV”法规为法律依据的。其政策主要目的是通过设置企业必须达到的积分目标以强制汽车生产企业研发并生产新能源汽车[5]。该政策涉及积分核算、交易、流转等多项内容。其政策的特点是率先提出了积分交易制度，企业不仅可通过销售新能源汽车以获得积分，达到积分目标要求情况下出售多余的积分给未完成目标积分的企业。零积分使专注研发及生产新能源汽车的企业通过销售积分获得大量资金，从而使新能源汽车企业不断创新，扩大规模。著名新能源汽车生产企业特斯拉的发展就是最好的范例。2020年4月的特斯拉第一季度（Q1）财报显示，特斯拉靠出售积分获得了3.54亿美元的收入，第二季度更是靠出售碳积分赚了4.28亿美元。据推算，2020年全年，特斯拉很可能仅依靠出售碳积分就获得超过10亿美元的收入。

二、美国新能源汽车发展政策特点及与我国政策比较

（一）政策制定的依据不同

回顾美国新能源汽车发展历程，在相关政策的制定过程中，无论是前期、中期还是后期都有相关的强制性法律法规作为依据，在起步阶段联邦政府就协同美国汽车政策委员会（AAPC）、国家公路交通安全管理局（NHTSA）、环境保护署（EPA）、能源部（DOE）等政府部门与机构制定了多项法律法规，经过多年发展，逐渐形成了成熟、健全的法律法规体系，保障了美国新能源汽車产业扶持政策的出台与落实。不同于美国行政与立法的强制政策，我国政府相关政策的制定过程非常迅速， 但往往存在合法性与合理性不足的问题，相关政府部门在制定政策中很多都是依据临时性的文件。例如在汽车产业适用的税种中，车辆购置税、车船税和企业所得税等已经被修订成为正式的法律文件，但有的税种仍为暂行条例。大量的临时性文件的出台会影响企业的产业发展战略的制定和执行，也会在短期内影响新能源汽车市场的交易。

（二）科技政策扶持力度不同

美国高度重视对新能源汽车产业发展的科技政策扶持，通过多种政策工具扶持技术研发。诸如，为研究机构或企业设立电动车电池、电机及关键零部件的专项科研资金，为新能源汽车企业提供低息贷款用于核心技术研发等，专门拨付了大量财政资金鼓励相关企业及部门研究开发工作的开展。我国新能源汽车发展政策大多集中在了整车产销阶段，对技术研发的政策扶持重视不足，尤其是很多新能源汽车零部件生产企业由于政策扶持力度不足甚至根本得不到政策的扶持，造成新能源汽车的核心零部件的配套生产能力下降。大批企业被迫转换经营方向，向研发投入成本更低的产品转化。目前我国现有的电池技术相对落后，一些关键零部件严重依赖进口，正是因为科技政策的不完善，导致了我国新能源汽车只注重“量”而不重“质”的畸形发展。

（三）财税政策实施的方式不同

综合美国新能源汽车财政补贴政策和税收优惠政策主要特点，具体如下：第一，设置对单车的销售增长的呈退坡趋势补贴政策，并限制了补贴周期，实现了补贴政策在数量和时间上可控。我国财政补贴政策初始阶段由于补贴标准不健全，滋生出骗补等问题。为避免这种补贴方式的不利影响，2016年我国也开始施行补贴退坡机制。第二，美国政府较少使用现金补贴方式补贴消费者，更多的是采用个人所得税直接抵扣;我国对于消费者税收政策主要有免购置税和车船税等，购车补贴大多则使用现金优惠的形式。第三，对企业的财税支持采取税收抵扣和低息贷款为主，扶持重点落在研发领域和配套充电基础设施建设上。我国对于新能源汽车财税政策比较单一，大多集中在整车产销上，对于新能源汽车产业的税收优惠与其他新能源行业并没有明确区分。

（四）加州零积分政策与我国双积分政策的差异

第一，加州计算零排放汽车积分核算为线性，即每增加一点纯电续航里程积分也相应增加一点;而我国工信部的建议是台阶性的，积分计算方式更加粗放，且单车积分标准过低。这样就造成积分供大于求，从而产生积分价值偏低的现象，而美国积分市场的供求关系则相对平衡。第二，对于没有完成积分目标的企业，我国工信部并没有罚款权利;而美国健全的法律法规使加州空气资源委员拥有对未达到积分标准的厂商罚款的权利。第三，积分在加州可长期储存。而中国工信部则规定，企业多余积分只可交易，不可转结。第四，加州零排放车政策每隔几年要进行中期评估。通过听证会和研讨会等形式，广泛收集社会各界对政策效果反馈和建议，为下一步政策调整积累经验和参考。而我国目前双积分政策仍然处于试验阶段，尚未建立相关的政策评估机制。

三、对我国新能源汽车发展的政策启示

（一）健全相关法律法规

在新能源汽车产业发展过程中，为了保障市场的健康发展，政府出台大量相关政策对其进行监管。但是由于法律法规的缺失，造成政策执行效果不到位。例如在2012年我国政府就研究对燃油排放消耗量不达标的企业进行罚款，由于没有法律依据，这种惩罚方式只能以收费的方式而非罚款而被放弃。由此可见为加强市场监管，我国政府应加快建立相关法律法规制度，给予新能源汽车发展相关政策执行以有力的法律依据。提高政策的法律层级，降低临时性文件出台的频率，对于已出台的临时性文件，尽快修订为正式法律文件，逐步提高政策的规范性和稳定性。

（二）重视科技政策

重视对于技术研发的政策支持。一个产业的发展往往是跟核心技术挂钩，加强核心技术攻关不仅能够增强整车性能，还能在一定程度上减少整车成本。我国新能源汽车发展在技术研发上与美国尚有差距，我国可考虑对核心技术研发设立专项产业研发基金，建立新能源汽车关键零部件的自主创新体系，提高关键零部件自主研发能力，逐步加大对核心技术和关键零部件攻关的补贴力度，以求在科研关键领域有所突破。此外，还应鼓励高校、科研院所和企业密切配合共同研发，制定可行有效的技术路线，避免科研资金浪费。

（三）优化财税政策

财政补贴政策方面，第一，进一步完善补贴标准，同时逐步降低或者取消现金补贴方式。可参考美国税收抵免政策，通过税费直接抵扣或提供低息贷款等金融政策支持等。如此既可以减少补贴政策退坡对企业的冲击又能规避企业为补贴盲目生产大量技术标准较低的产品。第二，财税政策应更多地向配套基础设施建设倾斜，统一各地区对充电基础设施建设的补贴标准，加大对新能源汽车发展相对缓慢地区财政投入。第三，补贴重心应逐步从生产销售端向使用端过渡，使消费者在使用新能源汽车时更多地享受到其带来的优惠，例如实施补贴优惠电价。

在税收优惠政策方面，第一，政府应首先考虑优化税收结构，重新制定相关税率。税收优惠范围要涉及整个产业链，包括从原材料、零部件再到整车成品，从根本上降低车企在产销阶段的税负。第二，在实行税收政策时应激励与限制并重。激励新能源汽车的销售及使用，限制傳统燃油汽车。使得税收的双向调节作用得以发挥，将税收优惠的重点后置到使用环节。第三，实行阶梯优惠政策。政策导向为倾斜先进技术，鼓励先进技术发展，以电池容量、续驶里程、减排效果等数据基础设置阶梯化的购置税，对购置者进行奖励或惩罚，具体奖惩标准根据科技进步，环境能源承压状况进行实时调整。

[参 考 文 献]

[1] 李晓慧， 贺德方， 彭洁. 美国发展新能源汽车的政策及未来趋势[J]. 全球科技经济瞭望， 2016（31）：63-71.

[2] 刘雅坤.美国汽车市场和政策研究[J].汽车与配件，2011（32）：38-41.

[3] 彭华.中外新能源汽车政策模式比较[J].东北亚经济研究，2019（4）：86-108.

[4] 曹钟雄.美国新能源汽车产业补贴政策启示[J].能源研究与利用，2018（2）：25-26.

[5] 刘恒硕，李军.美国“新能源积分政策”对我国的启示[J].汽车工业研究，2016（7）：19-21.

〔责任编辑：刘 阳〕