自贸区协调内外双循环的机制与措施

李磊 刘泽寰 马欢

摘要：充分利用好国内国际两个市场、两种资源，形成“以国内大循环为主体，国内国际双循环”的新发展格局，保障经济稳定发展，为此要依托一批具有世界级标准的产业群。自由贸易试验区代表我国最高开放水平的产业园区，正是衔接“8”字型内外双循环的枢纽。本文对自贸区如何协调内外双循环进行分析探讨，首先，回顾经济内外循环发展方式和自贸区的建设过程，并从稳定及扩大就业，提升企业产出与劳动力工资水平，增强内外循环契合度等角度论述自贸区利用外循环构建内循环的相关理论;其次，以培育国家竞争新优势，激发创新活力，促进产业结构调整等方面分析自贸区在畅通国内经济大循环和衔接国际循环中的重要意义;最后，寻找自贸区在促进内外循环中的突破点并从加强技术创新、内外联系、对外开放、政务改革和人才支持等方面提出相应优化建议，为当前国际乱象下中国经济的稳健发展提供参考。

关键词：双循环;自貿区;创新;价值链

中图分类号：F42文献标识码：A文章编号：1000-5099（2021）01-0054-09

改革开放四十余年，我国发生了翻天覆地的变化，人民收入和城市化水平不断提高，经济总量持续增长，世界影响力及全球话语权显著上升，创造了“中国奇迹”与“中国智慧”。但是，随着2008年全球金融危机爆发，世界经济萎靡，国际需求减弱，再加上近年不断升级的中美贸易摩擦，我国在走向工业化过程中与之相伴的种种短板显露出来。一方面，对外贸易依存度较高，经济发展依赖于国际市场。2006年我国外贸依存度一度超过65%，之后虽有所降低，但近三年也仍然在30%以上。另一方面，我国产品附加值较低，折射出中国在全球价值链的“垂直分工”地位仍旧偏弱。虽然在产品出口结构中，劳动密集型产品出口占比出现回落，电子设备、电气设备等工业制成品出口占比均出现上升，反映出我国制造业出口结构出现改善。但我国所生产的附加值，更多集中在加工组装环节，而非核心技术研发与生产环节。这一系列的问题很大程度上源于我国长期以来过于依赖外部市场，重视参与外部循环，忽视内部结构改善，造成内部循环发展的相对滞后。

当下，突如其来的新冠肺炎疫情直接作用于实体经济的生产主体——“人”，对全球市场供给与需求带来双向冲击。外部环境的恶化又一次对中国经济发展提出挑战，充分发挥大国优势，调整经济驱动轴，转向内部市场并畅通国内经济网络，构建强大的内循环体系迫在眉睫。一方面，我国消费者对进口商品的需求旺盛，进口商品消费占商品消费总额比重达到三成以上的消费者占全部调查对象比例超过20%。同时，在2020年疫情肆虐世界的前九个月中，进口市场活力依旧，与上年同期基本持平。我国3-5线城市以及县城地区的进口商品消费者占到了45%，证明我国内部循环的发展具有极大的回旋空间和转移基础。另一方面，我国人均GDP突破一万美元，最终消费支出占GDP比重在55%左右。但发达国家普遍保持在78%以上，并且我国存在6亿以上月均收入在1 000元人民币左右的低收入群体。他们拥有着很高的边际消费倾向，若能有效提升其实际可支配收入，所带来的有效需求提升将会给国内循环提供巨大的潜力。

今天的中国，已经依靠外部循环构建了内部市场循环体系的制度、工业、物质等各类基础。要迈向高质量发展，过分依靠国际循环是无法得到满足的。唯有以内部大循环为主体，将支撑发展的重心逐步移向国内，促进内外循环双轮驱动，基于内生动力，推动我国实现现代化。其中需要一个强大的纽带和桥梁，自贸区便扮演这样一个关键角色。依托国内经济推动自贸区更高质量的发展，增强我国产业集群的全球竞争力和开放性，再使其反哺于国内大循环，培育我国全球竞争优势，增强我国产业链的世界引领力。自贸区凭借其高效的外资利用水平、引入核心技术的优势、促使人才聚集的能力，可充分发挥溢出效应来促使内外循环良性互动、并行发展，进一步耦合内外循环来为国家经济建设提供动力保障。这是应对当前国际政治经济形势和我国发展现状的中长期规划，将会对即将到来的“十四五”期间经济工作部署以及内外经济发展的协调关系产生重要影响。

一、我国“内外循环”与自贸区建设的发展历程

国民经济的运行涉及产品的生产、分配、流通、消费等一系列环节，在开放的前提下，经济运行可分为两大循环回路——内循环网络和外循环网络。改革开放至今，中国的经济发展水平不断提升导致内外经济循环间的重要程度动态调整。在此背景之下，建设的自贸区正是立足于基本国情，以服务内循环为主，推动内外联系，促进经济发展的重要战略平台。

1.内外循环的发展

作为一个劳动要素充裕的发展中国家，如何推动城市化建设解决就业问题是我们需要面对的。改革开放初期，凭借劳动力成本优势和巨大的市场潜力， 通过鼓励出口和吸引外商直接投资 ，中国迅速成为了世界制造业主要的加工生产和出口基地，从而为大量劳动力，特别是为非熟练劳动力的就业提供了充足的岗位[1]。在“大进大出”“ 两头在外”的指导思想下，大力发展出口贸易，承接国际社会产业转移，以外需弥补内需，为实现工业发展获取所需的资金与技术，使经济运行融入国际循环，再由国际循环带动国内循环的发展。在这一阶段中，我们经济总量不断攀升，跃为世界第二大经济体和全球制造业第一大国。但是，对于如此庞大的经济体，过分依赖国际市场，会导致大国的体量优势无法充分发挥，经济的稳定发展受制于外部市场无法得到充分保障，持续性的创新活力容易受到他国牵制而无法被高效激活。

作为世界第一大贸易国和全球第二大消费市场，“大而不强”一直是阻碍高质量发展的绊脚石，以往粗放式外向型的经济发展所带来的弊端日益明显，依托国际大循环之力推动经济发展的优势正在慢慢消失。因此，我们必须重新审视经济发展模式，将视角重归国内，进行内生性调整：包括优化产业结构，培育新兴产业，并紧密新老产业之间的联系;把经济发展的增长极从要素与投资驱动转向创新驱动;充分发挥国内经济循环的优势，把需求由外部逐步转换为国内，以国内经济大循环为主旋律推动我国高质量发展。

新冠肺炎疫情的暴发使这一思路更加清晰明确。从2020年5月14日中共中央政治局常委会会议上率先提出的“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，到9月1日中央全面深化改革委员会第十五次会议习近平同志强调：“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。”可以看出，要把满足国内需求作为发展的出发与落脚点，加快构建完整的内需体系，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争的新优势。表1关于“双循环”政策的会议与相关表述

时间会议表述2020年5月14日中共中央政治局常委会会议“要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。”2020年5月23日全国政协十三届三次会议“面向未来，我们要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。”2020年6月18日第十二届陆家嘴论坛“我们仍面临经济下行的较大压力，但形势正逐步向好的方向转变，一个以国内循环为主、国际国内互促的双循环发展的新格局正在形成。”2020年7月21日企业家座谈会“我们必须集中力量办好自己的事，充分发挥国内超大规模市场优势，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”2020年7月30日中共中央政治局会议“当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”2020年8月24日经济社会领域专家座谈会“新发展格局决不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。我国在世界经济中的地位将持续上升，同世界经济的联系会更加紧密，为其他国家提供的市场机会将更加广阔，成为吸引国际商品和要素资源的巨大引力场。”2020年9月1日中央全面深化改革委员会第十五次会议“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。”

“要把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易试验区等衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局，打造改革开放新高地。”

2.自贸区的建设

20世纪90年代创立的保税区和出口加工区作为自由贸易试验区的雏形，定位“两头在外”，服务于产品外销的加工贸易，实施封关运作、便捷通关和入区退税等政策。目的是大力吸引外资，通过发展制造业嵌入到国际分工体系。而之后成立的自贸区并非原有园区的简单整合扩容，相比于以往依托政策优惠吸引外资的发展模式，自贸区最大的突破和内核在于创新，通过转变政府职能，发挥市场机制，打造制度创新的高地，从而吸引全球企业抱团取暖，共享集群经济，并为我国全面深化改革和对外开放提供样本与经验。

自贸区在七年的发展过程中，队伍不断壮大，从2013年上海自贸区挂牌成立到2020年9月21日国务院印发《中国（北京）、（湖南）、（安徽）自由贸易试验区总体方案》，我国先后6批形成了由点到线再到面的21个自贸区发展格局，覆盖沿海、沿边以及内陆和中西部地区，打造了“沿海无缺口，内地有重点”的新开放格局。各个自贸区在承担一系列共同任务的基础上，定位于自身区位优势和要素禀赋推动差异化发展，例如：上海自贸区聚焦于金融服务业开放创新;山东自贸区进一步探索海洋经济;海南自由贸易岛打造文化旅游休闲产业示范港;福建自贸区立足两岸服务全国;广西、云南自贸区对接沿边国家，进一步推动“一带一路”倡议。

在此期间，各自贸区齐头并进催生出一大批可复制推广的成果，例如：上海自贸区率先推行工商登记“先照后证”“证照分离”，在企业准入领域采取“单一窗口”服务模式，提升行政审批效率，带动了企业投资的积极性;天津自贸区首创国地税“综合一窗”办税模式，一次性办理6大类192项涉税事项，形成更加开放透明的投资管理制度;广东自贸区推广的跨境电商监管新模式，以智能化通关为重点，推广无纸化，建设“互联网易通关”“智检口岸”和“智慧海事”等在内的多项改革创新成果，很多都已在全国范围内推广实施。

立足国内经济大循环，建构双循环发展战略，自贸区大有可为。2020年9月1日中央全面深化改革委员会第十五次会议习近平同志强调：“……把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易试验区等衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局，打造改革开放新高地。”充分证明了自贸区构建双循环的战略性地位以及党和国家的重视程度。

图1中国21个自由贸易试验区

资料来源：中华人民共和国商务部

历史充分证明参与国际循环是使我国快速迈向工业化、现代化的必然途径，同时充分肯定了经济特区以及自贸区在其中的突出贡献。但也在一定程度上造成了自贸区“重外轻内”的发展惯性。面向未来，自贸区要在推动内部循環体系建设方面的重点突破。在科技创新方面，加强第四次工业革命在中国落地发展，构建基础研究、应用开发和规模生产的创新国内循环;在激发内需活力方面，进一步提供就业岗位，有效改善就业质量，挖掘内需潜力;在调整产业结构方面，推动区域一体化，实现区域间协同发展;在促进贸易投资自由便利化方面，加大开放力度，改善政府职能，推动新一轮经济全球化浪潮。

二、自贸区协调内外循环的理论机制

自贸区是畅通内外循环的关键枢纽，可以充分利用外部循环推动内部循环的高质量发展，提升我国产业链的系统性与完整度。

首先，自贸区可以有效缓解我国国内的就业压力问题。中国作为一个人口和劳动要素充裕的国家，解决就业问题是关系到国内社会稳定和经济发展的首要任务。自贸区利用外资不仅可以提升就业数量，还可以提高就业质量。从数量层面上看，跨国公司在自贸区不论是绿地投资还是兼并收购现有企业均可在不同程度上促进我国的就业。绿地投资发挥直接效应增加我国资本存量促进就业，兼并收购则可以发挥间接效应以盘活国内资产来减少失业。从质量层面上看，跨国公司雇佣当地劳动者并对其进行培训教育，提高我国人力资本职业素养，同时跨国公司不同的工作氛围和办公条件能丰富并优化我国劳动者的工作环境。因此，自贸区可以为构建国内经济大循环的基础提供有效支持。

其次，自贸区大规模吸引外资可以提升我国本土企业的产出水平和利润率[2]。根据现有理论，自贸区利用外资会对本国的横向竞争企业和纵向相关企业产生正反两个方面的影响。负效应主要源于竞争加剧，外资企业凭借雄厚的资本、先进的生产技术以及遍布全球的配套网络，拥有强大的竞争优势，其大规模进入将会掠夺国内企业的市场份额，挤占生存空间从而损害和减少本国企业利润率。但另一方面，外资企业进入自贸区也会对本国企业产生牵动示范，从而通过一系列正向效应提升利润水平，这主要源于外资企业的先进生产技术和管理经验的外溢，培训当地雇员提升人力资本，加大市场竞争促进本国企业加强研发创新并优化管理来“逃离竞争”。总体来说，自贸区利用外资显著提升了本土企业的利润率，即正面效应是大于负面效应的。因此，自贸区可以有效利用外资推动本土企业提质增效，促进内部循环的发展。

再次，自贸区利用外资可以提高我国劳动力收入水平，影响劳动力收入的机制可以分解为横向水平溢出效应和纵向垂直相关效应。横向溢出是指自贸区外资企业的入驻增加了劳动需求的同时带来技术进步提升了劳动生产率推动工资上涨，纵向垂直相关是指自贸区外资企业对产业间上下游企业的劳动力工资影响。一方面外资企业增加上游内资企业的产品需求扩大上游企业的产出规模，而且为了获得优质的中间投入品供给，外资企业对上游供应商提供技术援助、员工培训进而提升上游产业的劳动力收入。另一方面自贸区跨国公司为了增强对当地市场的渗透程度，会加强与下游产业的信息交流和技术合作，同样会提升下游行业的劳动收入水平。因此，自贸区利用外资可以提高我国收入水平，增加国内市场需求，促进国内循环网络的构建。

最后，自贸区作为衔接“8”字形内外循环体系的桥梁纽带可以增强内外经济循环的契合度，延长全球价值链在国内循环链的同时，提升国内价值链的分工效率。这是因为利用处于全国不同地区的自贸区深度参与到国际分工循环体系中，将全球价值链部分生产环节向国内转移，客观上有助于打破国内的市场分割和区域壁垒，推进全国统一市场的构建，为畅通国内价值链的循环提供了可供依托的强大内部市场。同时，各自贸区在此过程中可以充分学习和了解全球价值链体系的结构建设和网络运营，从而为国内价值链的搭建积累知识与经验。并且，各自贸区立足国内面向世界，对全球价值链和国内价值链进行双重嵌入发生迂回式关联[3]，深入推动内外两大循环体系的交融。因此，各自贸区可以带动所处地区连点成线再成面，完善我国国内价值链，深化东部、中部、西部地区的产业联系，推动国内不同地区开展梯度式分工。

三、自贸区在协调内外循环中的意义

自贸区是探索内外循环发展新格局的试验田。中国经济发展步入新阶段，国内各类资源“红利”所带来的边际效应不断减少，根据经济增长的索罗模型，我国离稳态均衡越来越近，水平效应放缓，未来经济发展要依靠更多的增长效应，因此，发展的质量与可持续是聚焦的重点。这要求我们以更高的运行效率畅通国内大循环的“生产—流通—消费”等各个环节，以更高的开放姿态来利用外资改善我国产业结构，推进我国高质量发展。这一过程需要全面的深化改革，涉及政府职能、实体经济、金融体系、营商环境等一系列复杂且敏感的领域，其风险和困难不言而喻。为此，我们要把握好胆子要大与步子要稳的关系，自由贸易试验区在对外开放的主要门户城市设立，作为探索与沟通内外循环的高质量平台，给予政策优势，率先试点，对接国际标准，积累经验，以开放倒逼改革，摸着石头过河，充当先行者和引路人，在相对封闭且可控的范围内先行先试，在保障国内稳定的基础上开展改革与发展。

自贸区是培育我国国家竞争新优势的重要载体。国家竞争优势理论指出了国内市场或内部经济循环对国际贸易的影响，该理论强调了具有比较优势的国家未必在国际经济循环中具有竞争优势，并从国家的立场角度分析，一国如何化比较优势为竞争优势。当今世界，一国的兴衰根本在于能否在国际竞争中取得竞争优势，国家是企业参与国际竞争的立足点，而以特定的企业或产业为载体的竞争优势是国家竞争优势的体现。自贸区立足国内，面向世界，作为海内外高端企业的汇聚地正是推动构建内外循环发展新格局，创造我国国家竞争新优势的孵化中心。

自贸区是畅通我国内部循环体系的重要武器。构建内外循环新发展格局，主要面临两大问题。一是激发创新的活力，攻克核心技术的能力有待加强。畅通国内大循环，构建内外双循环发展战略，要保障产业链的完整与畅通。虽然，在现代化工业体系中，按其完整度来算，中国具备39个工业大类，191个中类，525个小类，是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。但是，我国工业体系虽大而全，但并非高而尖，在精密仪器设计制造、芯片半导体、集成电路等“卡脖子”的领域仍然受制于人，国内产业链无法形成稳定的闭环。核心技术来源于科技创新，国际环境越发不确定，导致我国产业链核心部件外部供给的稳定性也越来越差。因此，聚焦关键领域，攻克技术性障碍，增强我国产业链、供应链的稳定性是当务之急。自贸区汇聚了国内外中高端企业，拥有丰厚优惠政策和高素质的人才团队，是加强自主创新，弥补产业链技术短板，不断为国内经济循环提供技术支持，“补链”“强链”的C位。根据以往学者的研究[4]，自贸区的成立促进了发明专利数量的增加，表明自贸区确实提升了创新创造的活力。

二是产业结构有待调整。我国产业结构总体上处于微笑曲线的中间环节，产出附加值低，难以向曲线两端延伸[5]。以往按照“两头在外”从事的组装加工等底端环节发展模式很大程度上阻碍了国内企业向高端化升级，使我国面临被跨国公司低端锁定的风险。同时，服务业作为制造业的中间投入品，服务业发展的滞后也将是制约制造业发展的瓶颈[6]，导致长期以来相比于发达国家，中国的高附加值产业和第三产业占比较低。再加上加工贸易具有很强的成本导向性，随着我国劳动力成本的不断上升，跨国公司会倾向将加工组装业务转移到更有成本优势的国家，这已对我国经济持续增长和稳定就业带来隐患。推动产业结构优化与转型，是使中国“由大到强”，可持续发展的关键。为此，需要通过发展新兴产业，打造一批高增长、带动性强的支柱产业来推动产业结构升级。目前，我国在新能源、节能环保、5G新基建等领域初露头角，并形成了具有一定影响力的支柱企业，但同时新老产业融合度低，两者之间未能有效形成并行发展关系，导致新兴产业不能依托传统产业的基础进一步壮大，传统产业也缺少与新兴产业的互动使升級受阻。因此，推动第三产业和新兴产业的发展并积极开展与传统产业的良性互动，推动夕阳产业和过剩产能走出去是改善我国产业结构的关键。自贸区以点带面“对内互动，对外联系”对接“一带一路”等国家倡议可以高效地帮助我国实现产业结构优化升级。

通过以上分析不难看出，自贸区对于构建以国内大循环为主体，国内国际双循环的发展新格局意义重大。在疫情的影响之下，以“生产全球解构”和“贸易全球整合”为特征的国际经济循环体系遭受严重冲击。经济合作与发展组织在2020年6月10日发布全球经济展望报告指出，新冠肺炎疫情将造成百年来和平时期最严重的经济衰退。新冠肺炎疫情及严格防控措施重创世界各国的生产和消费，疫情广泛蔓延迫使全球化进程停顿并极有可能重塑原有的国际分工和全球价值链分配体系。传统的国际分工理论认为把产业链的各个链结安插在最具有比较优势的区位进行生产是最符合经济效率的，但是为了兼顾产业链自主可控的矛盾，未来全球价值链将会向着短化、窄化与内向化的方向发展。在开放经济的前提下，未来的国际竞争格局也将逐步转为全球产业集群之间的竞争[7]。为此，我国更应充分重视自贸区在协调内外循环中的地位作用，以强大的国内市场和内部循环力为基础，使自贸区充分发挥集群优势，虹吸全球优秀资源要素来此聚集，打造集群经济提升我国全球竞争力，推动我国内部经济大循环向更高水平发展的同时增强在国际经济循环中的统筹引领地位。

四、自贸区建设内外循环发展新格局的展望

中国自贸试验区建设7年以来，尽管取得了一系列显著成效，但对标全球先进自贸园区，仍有进一步深化加强的空间。我国应进一步发挥自贸区的优势，立足国内大循环，以推动我国产业结构改善，激发创新创造的活力为重点进一步深化改革。

1.与境内境外的联系需进一步密切

“一线放开，二线管住”是自贸区监管的一大特色，体现了我们稳中求进的发展思想，但“二线管住”绝不是割裂自贸区与国内市场或者说与国内经济大循环的联系，相反自贸区应该发挥其优势充分拉动国内产业的发展，促进周边产业转型升级[8]。同时，“一线放开”彰显了自贸区包容开放的态度，自贸区坐内朝外将“引进来”与“走出去”相结合，但引入外资改善国内产业结构方面的精准度、靶向性欠佳，引导性仍然不够明确。虽然各自贸区都在积极推行负面清单管理制度和准入前国民待遇原则来扩大开放，增加市场化程度[9]，但对于教育、医疗、养老、科技等可以有效促进国内第三产业快速发展的行业方面重视程度不够。并且各自贸区普遍存在“重引入，轻走出”的问题，在吸引外资方面花费许多精力，但在推动我国企业“走出去”方面努力不足。

2.金融领域改革需进一步深化

自贸区的一大目标是建设开放性的制度体系，不仅仅是为了商品货物相关的贸易自由流动，更致力于追求高层次的要素自由流动，其中金融资本是最重要的一环。虽然以上海自贸区为首在推动资本项目自由流动、人民币国际化等金融创新方面已取得一定的成就[10]，但是中国还不是金融强国，金融服务业还有很长的路要走。各自贸区在金融领域开放程度上仍然与伦敦金融城（伦敦城）、纽约这样的世界级金融中心以及中国香港和新加坡等区域性金融中心存在不小的差距。

实体经济的发展离不开金融体系的支持，自贸区各类企业在开展科研创新、装备升级改良、工厂扩建改造等活动时，需要大规模资金投入。但是，自贸区金融服务业发展相对滞后，普惠性、广泛性不足，企业存在融资难、融资贵等问题。在跨境双向发债的评级、跨境人民币贷款限制、跨境人民币资金池和股权投资等金融创新领域以及打击非法套利扰乱金融秩序等违规行为方面仍然处于发展初期。

3.政府职能需进一步转变，营商环境要进一步优化

自贸区“引凤筑巢”，吸引产业集聚，以求通过“横向成结，纵向成链”产生规模效应，共享集群經济。但目前各园区不同程度存在“零散化”“碎片化”问题，部分原因在于一些企业的投资是依靠园区的政策红利吸引而来，而非按照价值链的前后向关系加以耦合。自贸区的发展绝不是依靠优惠政策的洼地，而是全方位深化改革的制度创新高地，主动吸引产业链的横向竞争企业与纵向上下游企业来此聚合壮大。目前，区内各个企业仍未做到高效衔接，这表明，园区前期规划的前瞻性不足，改革的系统性不够高，服务保障的效率偏低，在转变政府职能优化营商环境以及进一步促进对外开放方面还亟待提升。

对于涉及敏感领域和新生问题层面，基层部门的自主权有限，导致基层政府因地制宜推动创新改革的积极性受挫;在权责划分层面，一些事权划分或空白缺位、或交叉重叠，各部门间推诿现象时有发生;在简政放权层面，本位主义思想仍然存在，权力下放困难，偏向于下放任务重，责任大的权利，部分关键权力不舍得下放，同时权力放不对路、放不彻底的问题不仅提高基层部门的工作难度，还给市场带来困扰;在法律规范层面，由于缺乏完善的法律保障易导致市场失灵;在促进贸易投资自由化便利化层面，仍然存在“大门开，小门不开”等现象。

4.吸纳和保障人才机制需进一步健全

“人”是推动变革和发展经济的主体，自贸区加强创新创造、不断优化升级的活力需要强效有力的人才团队来激发。相比于上海、江苏、广东等东部沿海开放城市而言，位于东北以及中西部地区的自贸区人才储备更加匮乏。在数量层面，人才规模小，流动性高，流失问题严重;在质量层面，急需领域的相关人才和高质量人才难以吸纳。虽然自贸区不断出台各类人才引进政策来广纳贤士，但一方面，引进政策趋同化问题严重易造成囚徒困境，导致自贸区的招揽成本不断升高，人才追随政策盲目流动。另一方面各自贸区人才歧视问题严重，“重学历，重身份”，热衷海归名校和业界精英专家。最后，东部发达省份的自贸区存在户籍、地域、人事等方面限制的刚性约束，而西部欠发达地区的自贸区又往往厚此薄彼，对外来人才尽优待之，对本土人才却不够重视，这会对本土现有人才产生“挤出效应”，导致人才浪费，阻碍自贸区的人才体系建设。

五、自贸区构建内外循环新发展格局的建议

1.构建以企业为主体，市场为导向的技术创新体系

自贸区加强科技创新，应该依靠政府引导，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。

首先，以财政税收优惠鼓励各行业的龙头企业在自贸区设立研发中心，海内外高端人才和科研创新团队在自贸区开展研发活动，培养产业链的“冠军链主”企业。同时促进高校与企业合作，国内企业之间的合作，海内外企业间的合作，鼓励内外资企业开展战略联盟，协同突破技术链的关键薄弱环节。其次，研发创新活动投入规模大，投资风险高，回报时滞长，对金融行业的依赖性高。为此，自贸区要进一步促进金融服务行业对高新技术产业的支持力度，积极支持高新技术产业上市融资并对接科创板。在自贸区建立创新投资基金并支持内外资银行、保险公司、风险投资公司等各类金融机构为高新技术产业的创新研发活动提供资金。最后，知识资产具有很强公共物品的性质，其外部性会导致企业无法充分获得研发的全部收益，若没有严格的法律保障其商标和专利，很可能导致市场对企业的激励不足。因此，自贸区要进一步加强对知识资产的审批与保护力度，促进知识产权市场化，试点知识产权证券化，建立专业化的自贸区知识产权交易平台，提高知识资产的流动性，促进科研成果转化。

2.对内发挥“辐射效应”，对外发挥“跳板效应”

一方面，自贸区对于国内，应充分发挥辐射效应。首先，根据国家总体规划与自身所处地域的发展特色进行战略定位，制定各自的外资引导方向和投资规划策略，使当地生产要素与外来生产要素有效融合，提高利用外资的质量，把外国直接投资对我国产业结构的优化程度正效应发挥到最大。其次，加强各自贸区的联系与合作，在通过分工避免过度竞争的基础上来改善国内产业结构。定期召开由国务院和中央有关部委牵头，21个自贸区参与的相关会议，相互交流改革经验，互相沟通共同协商，以便于各自贸区更加有针对性地展开产业结构调整。例如：海南自贸区的战略定位在打造国家生态文明试验区、国际旅游消费中心，应当积极导引外资于文化休闲，养老医疗等大健康产业;天津自贸区以高端装备制造项目为重点目标，要有针对性地吸引智能制造，精密设备等方面外资企业入区，提升我国制造业的智能化、柔性化、精细化水准。最后，进一步提升自贸区的辐射效应，扩大辐射强度和半径，紧密区外企业与区内企业的业务联系，加强新老产业的互动，使新兴产业依托于传统产业进一步发展，传统产业在推动新兴产业壮大的同时提升自身的附加值，“熨平”传统微笑曲线，实现产业结构优化升级。

另一方面，对于国内对外直接投资企业，要充分发挥自贸区的跳板作用，在降低海外风险的前提下，有序引导我国边际产业转移出去。为此，应该加强自贸区与我国境外园区间的互联互通机制。一是加强自贸区与境外园区之间的贸易往来，鼓励自贸区内落后淘汰产能向境外园区转移，帮助国内产业结构升级;二是提升自贸区金融保险机构对海外园区的辅助性作用，为园区建设和企业投资拓宽资金渠道，降低融资成本和风险;三是积极推广经验，将自贸区平台建设过程中的管理运营模式，规划布局安排等各类经验推广到境外园区，提升海外项目的风险评估和控制能力，提高境外园区的运行效率。

3.多措并举，扩大金融领域对外开放

一是加强自贸区金融企业密度，以各类优惠政策吸引内外资金融机构聚集，同时注重与金融机构相关的支付平台、网络公司以及科技公司的重要作用，推动“互联网+科技金融”的发展，充分利用信息化和互联网以及人工智能实现自贸区金融产业的弯道超车。

二是紧密自贸区金融机构与实体企业的联系，“经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣”，要将金融产业融入双循环的生产、分配、流通、消费各个环节，切实保障实体经济各个环节资金链、供应链的通畅。

三是进一步探索金融领域改革，推动离岸人民币业务发展，一方面鼓励境外企业发行人民币债券，放宽审批标准，缩短发行周期，并邀请国际评级公司对其债券评级;另一方面支持区内企业境外发行离岸人民币债券，推动人民币国际化，丰富区内企业融资渠道。在跨境人民币贷款方面，可以进一步扩大贷款上限甚至取消上限，优先加强与自贸区邻近国家的经贸联系，将各类金融业务吸引至自贸区，加强国际制度和规范的研究，对接国际标准，协调和统一监管标准，尽可能减少制度差异对企业带来的困扰。政府进一步加强事中事后监管机制，防范非法套利和各种扰乱市场秩序的活动。建设自贸区信用平台，提高公开透明度，并且由央行、证监会及银保监会牵头设立宏观金融风险防范预警机制，维护好自贸区的金融秩序。

4.深化“放管服”，推动自贸区高质量发展

将“放管服”改革推向纵深化，坚持市场是企业的，政府做好“店小二”。一是建设创新型监管的服务型政府角色，进一步厘清政府权责和边界，做到“无事不扰，有求必应，皆大欢喜”;二是推动一件事情由单个部门负责，避免政出多门，深度挖掘各个部门间的协调并行关系，建设一体化、系统化的权责网络，编纂办事清单，理顺业务流程，提升监管效率，构建大综合执法体系，避免重复执法;三是坚持任何改革创新必须依法办事，于法有据，对于那些处于法律真空和滞后状态的领域，一方面加强与上层有关立法部门的对接，另一方面可以考虑赋予自贸区一定的区内立法权;四是职能部门定期开展调研活动，评估服务能力，开展园区企业座谈会，听取企业相关需求和建议，打造清新和谐的政商环境。

5.优化完善各类人才政策，打造人才蓄水池效应

转变过去零和博弈的人才争夺思维，深入挖掘人才市场，做到人尽其才，保障人才的规模和质量。一是强化储备人才建设机制，各自贸区应该主动推进与周边高校和科研机构的战略合作关系，设立实习基地实行“自贸区+高校联合培养计划”，吸引毕业高校学生来此工作，为自贸区储备人才;二是建立管理人员挂职交流制度，各自贸区应该加强与中央国家机关，地方省市以及彼此之间的管理干部流动挂职机制，推动各自贸区政府管理能力提高;三是降低人才引进歧视行为，打破隐性约束，全方位招揽各类人才，加强对当地本土人才的重视程度，以家乡情结鼓励高端人才返回家乡，减少本土人才流失;四是充分重视对已有人才的培养，在广纳贤才的同时同步加强对园区内的相关从业者持续教育培养，保障区内人员能力水平和技术标准与时俱进。

“当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡。”后疫情时代下，全球价值链加速重构，中国作为全世界投资的避风港，全球资本与要素将相继而来。自贸区作为内外循环的枢纽，担负重任，应进一步深化“放管服”，持续推动產业结构调整，并不断增强创新创造的活力，为畅通国内循环体系与加强内外联系提供更加稳定的保障。以更加开放透明的贸易投资政策、精准合理的产业引导方针、高效便捷的区内服务模式、庞大优秀的人才团队，来协调内外双循环，构建发展新格局，与世界合作共赢，共享发展。

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（责任编辑：杨洋）