商业银行城市更新业务实践及风险管控

石一帆

2019年的中央经济工作会议首次强调了“城市更新”概念。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》进一步明确提出，推进以人为核心的新型城镇化。可以预见，城市更新既是新一轮战略规划、布局调整、城市内涵和功能提升的重点领域，也是存量资源盘活和存量资源价值提升的聚焦领域，将成为城市发展的新增长点。

城市更新的内涵、特征及意义

城市更新业务因其发展的必然趋势、巨大的市场空间，为商业银行业务发展提供了新的增长空间。

城市更新是城市化进程的必然产物。2019年末我国常住人口城镇化率已达60.6%，部分东部沿海城市的常住人口城镇化率已经超过70%，接近发达国家水平。与此同时，我国部分存量空间功能品质与现代化建设还不匹配，特别是在应对新冠肺炎疫情中暴露出城市韧性不足等短板。从国外实践来看，西方发达国家在城镇化发展接近成熟期时，往往会从“外延式扩张”转向“内涵式发展”。因此，未来城市更新的方向将从大规模增量建设转为存量提质改造与增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。

城市更新市场空间广阔。目前约有30个省市公布了2020年城市更新计划。据住建部统计，截至2020年上半年，全国共有老旧小区约17万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米，预计投资额将达4万亿元，集中分布于北上广深四大一线城市以及西安、武汉、天津等二线城市。另据测算，中国房地产总市值已超过300万亿元，按每年2%的城市更新速率计算，每年的城市更新规模将达到6万亿元。

城市更新为商业银行带来新机遇。一方面，城市更新有助于拓展银行服务边界，创新服务产品，持续深化对区域内政府、企业及居民的金融服务能级。另一方面，城市更新涵盖交通基础设施、能源、生态环保、民生服务、市政和产业园区等基建补短板领域，以及5G、人工智能、工业互联网等新型基建领域，有助于优化银行客户结构。目前已有多家银行涉足城市更新业务。截至2020年6月末，工商银行已在北京、上海、深圳、广州、武汉、南京等15个城市开办城市更新业务，贷款余额超330亿元;2020年7月，建设银行与重庆、沈阳、南京等9个城市签署战略合作协议，预计未来五年内将提供1750亿元贷款，重点支持市场力量参与的城镇老旧小区改造项目。

我国城市更新融资业务实践分析

广义概念上，城市更新类型主要包括棚改项目、老旧小区改造和以存量升级为核心的城市更新三大类。其中，棚户区改造起步较早，但由于政府购买服务易形成隐性债务，2019年后棚改的政府購买服务模式被明确叫停，商业银行已难以介入;老旧小区改造试点属公益性质，政策规范尚不完善，操作规范、商业模式、合规性手续把握、融资产品配套等尚须探索，商业银行积极性不高。而核心城市更新业务因资金需求体量突出、商业模式可持续、综合收益撬动明显等优势，逐渐成为商业银行激烈争夺的主战场。

我国城市更新的三种主要模式

根据目前的业务实践，城市更新业务主要有三种典型的模式，即广州的政府主导型、上海的政府与市场双向并举型以及深圳的市场主导型（见表1）。

广州——政府主导型。2009年广东省与国土资源部展开部省合作，率先开始广州“三旧改造”试点，于2015年出台《广州市城市更新办法》，以地方立法形式开始常态化城市更新工作，模式则由前期的市场化主导转为政府主导。广州版城市更新以“三旧改造”为主调，城市更新包括全面改造和微改造两种，前者涉及土地性质或权属变更，后者基本不涉及土地性质或权属变更。此类业务模式下，一二级开发推进主体或不一致。如广东旧村改造中，根据改造主体的不同分为征收储备（政府）、自主改造（原权利人）和合作改造（引入合作企业）三种方式，经过80%村民表决后即可实施，待二级开发阶段再引入商业化实施主体。

上海——政府与市场双向并举型。上海于2015年出台《上海市城市更新实施办法》，其后完善实施细则。上海版城市更新更加明确了市场和政府的力量并行的城市更新模式。其中，项目分类包括旧区改造、工业用地转型、城中村改造;措施分类包括拆除重建、改建扩建、风貌保护（拆改留）。更新项目一般由区市两级合资成立城投公司推进，一二级开发主体保持一致。

深圳——市场主导型。深圳由于城市面积狭小，较早开始进行存量的旧房改造再利用，2009年发布《深圳市城市更新办法》（2016年再修订），已经形成包括法规、管理规则、操作指引、技术标准等层次完善的制度体系。深圳自身产业基础雄厚，政府财政收入以税收为主，较少依赖土地收入，实践中采取政府引导、市场运作的市场主导模式，由市场主体进行经营，激励市场主体参与的积极性。更新方式包括综合治理、功能改变和拆除重建。由于多数城市在拆迁完成后采取招拍挂方式转让土地，所以允许土地的协议出让是深圳城市更新的优势。

银行参与城市更新的业务流程分析

由于城市更新项目无法参照传统房地产开发项目向银行申请房地产开发贷，商业银行可根据各地不同业务运作模式、开发阶段和推进主体，配套专项贷款产品，进行差异化融资服务。

立项前期启动阶段。如在广州旧村改造中，可为改造主体配套保函增信或融资，用于城市更新项目支付合作意向和竞标所需。但此阶段主要经济技术指标和项目盈利前景未确定，融资人自身信用风险也较大。

立项后至实施主体确认阶段。这一阶段的主要融资需求是项目拆迁补偿安置等支出。此阶段经济技术指标和盈利性已基本确定，商业银行应优先选择项目拆迁签约率高或拆迁主体较少的项目，取得政府认定为城市更新项目的文件或批件，以及取得实施拆迁安置行为的相关批件。原则上应满足动拆迁补偿安置协议签约不低于85%（或政府部门的最低要求），项目资本金不低于总投资的20%。此阶段的融资方式较多元，除银行贷款外，还可以利用私募基金、信托、资管等渠道获得资金。

实施主体确认后阶段。项目进入商业化开发，主要根据项目整体商业前景和承债能力的评估并配套项目建设融资支持，此时融资难度已不大。需要注意的是，按照监管对房地产开发贷款的要求，融资不能用于支付土地出让金，银行参与城市更新贷款只能在开发商与政府签订土地出让合同并足额缴纳地价款后，才可进行开发。银行也可配套提供建成区域更新改造融资，用于支持绿色建筑改造建设及信息化、数字化智慧城市建设和功能提升。此外，若一级土地整理与二级土地开发实施主体不一致，在项目建设启动前期，银行可为实施主体提供股权转让融资，通过股权并购实现对实际投资建设企业的控制，杠杆比例一般不高于60%。

城市更新融资业务面临的风险

城市更新本质上是房地产开发的一种特殊形态，具有房地产行业资金需求量大、开发周期长的特点。城市更新项目申报审批程序复杂、搬迁中的利益博弈、还款渠道单一及可能的政策变动，都增加了城市更新项目投资的不确定性和风险。

法律合规风险。城市更新仍是一项新生事物，发展前期虽值得期待，但更新方向和理念尚不够明确，在土地权益上也存在一些矛盾，市场主体参与亦不充分。目前一二级联动开发主要由地方政府推动合法化，各地配套政策和实施标准不尽一致，也缺少全国层面的统一立法和规范。

监管政策不确定风险。由于城市更新业务涉及土地一二级联动，各地方运作、融资模式和政策解释均不尽相同，更新业务或涉及房地产企业、土地出让及政府隐性债务等国家监管关注领域。如：根据财综〔2016〕4号文规定，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，存在商业银行贷款不被认定为土地储备贷款的风险;若前期开发类项目融资以土地出让收入返还作为还款来源，则有被认定为新增政府隐性债务的嫌疑;直接或变相为房地产企业支付土地购置费用提供各类表内外融资可能被误认为不符合国家房地产行业监管调控政策;经营性用地应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让，存在土地一级开发与二级开发主体衔接困难等问题。

项目商业运作风险。城市更新项目在一二级土地联动开发所取得的融资最终依赖项目建成后商业运作产生的经营现金流作为还款来源。一旦经济效益未达预期，将引发项目经营期偿债风险，甚至影响前期拆迁阶段融资。

商业银行的应对策略

城市更新作为一项庞大而复杂的系统工程，牵涉到政府、市场及社会各方的利益。在此过程中，商业银行应从宏观和微观两个层面强化风险合规管理和商业化评估，推动城市更新业务发展。

宏观方面，加强与政府和监管机构的沟通与协作，降低政策合規风险。对于商业银行来说，一方面要积极对接政府，了解重点区域规划和城市更新业务诉求。重点鼓励所在地分行重点结合长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、京津冀协同等国家战略重点区域规划，挖掘核心城市具备区位优势和商业升值潜力的更新项目，通过“一行一策”推进业务试点，先行先试，探索城市更新业务差异化发展路径。在服务地方经济发展的同时，深化银政合作，提升综合收益。另一方面，要积极响应监管，通过加强沟通与汇报，审视和把握监管规则和可能的政策红线。在符合监管合规的前提下，合规合法地为项目提供配套商业化融资服务，有序促进城市更新业务健康发展。

微观层面，持续强化合规管控，做好创新试点的过程管理。一是加强合规管理。借款主体应经正式授权具备与城市更新业务相匹配的经营资质，城市更新项目要经过必要的审批决策流程;涉及的并购交易融资，应重点审核并购交易决策和审批等相关文件。二是审慎核定融资金额和融资用途，注意控制各阶段的项目融资比率，避免企业高杠杆经营或重复融资。加强资金用途监管和封闭运作，融资不得用于缴纳土地出让金等国家禁止领域，不得增加政府债务。三是重视项目商业可行性和还款来源评估考察。注意评估现金流的稳定性、可持续性以及对债务的保障能力，对主要依靠政府资金实现现金流平衡的公益性项目，应优选采用PPP模式的项目，涉及政府补贴资金的，应注意结合地方政府中长期债务保障能力进行评估。四是加强风险缓释。项目开展前期应争取有实力的第三方阶段性担保，待项目条件成熟时，追加项目土地及在建工程抵押;大额融资项目可通过筹组银团和对外分销分散信用风险。

（作者单位：交通银行总行授信管理部）