国土综合整治与生态修复的内涵演进与发展

费 凡

广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 510060

改革开放以来，随着我国经济建设的不断发展，高强度的开发建设活动导致土地利用格局及下垫面性质发生明显改变，致使国土空间的生态系统稳定性遭到破坏，亟需进行修复整治。在这样严峻的形势之下，国土综合整治与生态修复工作的意义与作用愈发凸显。然而目前，国家尚未对国土综合整治与生态修复工作制定明确的实施对象与落实途径，暂时还未形成清晰的理论框架与指导方法。同时国内各界对国土综合整治与生态修复两者的概念理解、相互关系及基本逻辑等也尚未厘清，这些都为国土综合整治与生态修复工作的全面开展带来了极大的不确定性。因此，系统梳理国土综合整治与生态修复的概念内涵及其发展演变，厘清其相互关系与未来的发展要求，是全面科学推进工作开展的必要前提。

1 国土综合整治与生态修复的概念起源

对于国土综合整治与生态修复这两个概念来说，在其出现初期并未产生较大的交集，前者主要聚焦于国土资源的开发利用，而后者则更加注重生态环境保护层面。

我国的国土综合整治的概念可以追溯到20世纪80年代国土整治工作开展的初期。党的十一届三中全会确立了改革开放政策后，为了促进对我国国土资源的开发利用及治理保护，国家首次提出“国土整治”的概念并将其作为我国经济社会发展中的一项具有长远性、全面性的重大战略任务。当时，国家建委在《关于开展国土整治工作的报告》中认为“国土整治包括对国土资源乃至整个国土环境进行考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作。”并在六五计划中，计划编制部分地区的国土开发整治规划。但由于当时国内科学技术水平相对落后，组织领导及各机构等对其重视程度不够等，在该时期，我国的国土整治工作主要针对于长三角、晋陕宁、京津唐等经济或资源重要地区，并未在全国范围内铺展开来。

在生态修复层面，我国为了应对国土生态环境的破坏，也在很早就采取了一系列措施。1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，审议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，将环境保护工作纳入各级政府的职能范围，成为我国生态环境保护事业的一个里程碑。随后，我国关于环境污染和环境破坏治理的环境政策形成了较为完整的制度体系，并出台了一系列资源环境保护与涉及生态修复相关的法律，包括《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《水法》等重要资源领域保护方面的法律，初步构成了一个依附于环境保护法律制度的生态修复制度雏形。在改革开放初期，国内对于生态修复这一概念并未进行专门的界定与阐述，而是在不断的实践过程中进行摸索和调整。当时我国生态修复主要涉及森林、草原、流域和水资源、矿产资源开发等重点领域，一系列大规模生态建设工程，包括三北防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林还草、天然林保护、“三江源”生态保护等生态修复工程在地方和国家层面实施。

2 国土综合整治和生态修复内涵的演进

2.1 国土综合整治的演进过程

自国土综合整治的概念出现后，其内涵与外延也随着我国社会经济发展过程而不断发生变化，大致可以将其分为三个阶段，在不同的发展阶段，其整治重点、实施范围和内容也均有所差异。

耕地保护制度体系框架的搭建阶段（1986-1997年）：随着中国改革开放后工业化及城镇化的快速发展，农村内部的大量耕地被转化为建设用地和林、果、渔生产用地，国内的耕地资源被大量占用，数量一度锐减。为了保护耕地，国家出台一系列政策要求实行耕地补偿制度保障耕地总量动态平衡。1986年全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》，标志着我国土地整治工作进入法制轨道的阶段。1994年国务院颁布《基本农田保护条例》，对基本农田实行特殊保护，防止耕地资源的不断消耗。在此阶段，我国的国土整治工作主要以耕地为方向，以数量为目标，保障耕地数量的动态平衡。

注重耕地质量发展的优化阶段（1997-2012年）：1997年国家发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，进一步推进耕地保护工作，实行世界上最严格的土地管理制度。在经历了一段时期的耕地保护之后，我国的耕地数量得到了补充，基本实现了“占补平衡”。但是一些地区存在着“重开发，轻整理和复垦”、“重数量、轻质量和生态”等问题。在这样一个大背景下，党的十七届三中全会正式提出土地整治这一概念，要求“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”，并将土地整治纳入到了战略布局中。2012年国土资源部颁布《高标准基本农田建设标准》，要求节约利用土地，提升耕地质量。这一个时期重点任务为基本农田建设与保护，趋于耕地数量和质量并重，国土整治工作也在上一时期的基础上得到了长足发展，总体呈现出“规模扩展，内涵延伸，品质提升”的发展态势。

“三位一体”的统筹阶段（2012年至今）：随着生态文明建设观念的树立，绿色发展成为指导国土综合整治的核心理念。在此阶段不再以耕地的整治为主要方向，而是出现了多类型土地整治且日益重视保护生态，要求土地数量、质量、生态“三位一体”。2012年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“山水林田湖是一个生命共同体”，国土综合整治目标任务更加多元化，内涵更加科学，生态建设成为国土综合整治的重要环节。2017年，国务院印发《全国国土规划纲要（2016-2030 年）》，明确提出要以主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区及海岸带（即“四区一带”）和海岛地区为重点开展国土综合整治。这一时期是以生态环境建设为主要方针的绿色化国土综合整治发展期，以全域国土为方向，趋向于数量、质量、生态三位一体共同发展。

2.2 国土空间生态修复的演进过程

我国的国土空间生态修复工作在经历了改革开放初期大型生态工程的初始阶段后，在二十世纪末至今呈现出由分散治理向统一修复的过程。

综合治理、多部门探索阶段（1998-2012年）：我国的生态修复工作初期分散在林业、环保、农业、水利等多个部门，并没有将国土当作一个完整的生态系统，从全局出发推进国土生态修复工作。1998年，国家计委组织有关部门制定了《全国生态环境建设规划》，对全国陆地生态环境建设如天然林等自然资源保护、植树种草、水土保持、防治荒漠化等一些重要方面进行规划。2005年党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。2010年发展改革委员会与有关部门起草了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》（征求意见稿）和《生态补偿条例》（草稿），提出中央森林生态效益补偿基金制度、重点生态功能区转移支付制度、矿山环境治理和生态恢复责任制度，初步形成了我国森林、草原、国家重点生态功能区、矿产资源开采、水土保持等重点领域开展生态修复工作的基本框架。

统一保护、统一修复阶段（2012年至今）：在十八届三中全会上，中共中央总书记习近平指出，山水林田湖是一个生命共同体。2016年财政部、国土资源部、环境保护部发布了关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知，2017年住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见，一系列生态修复相关规范和导则出台，如生态文明体制改革总体方案、建立国家公园体制总体方案等，都要求坚持山水林田湖草生命共同体，践行绿水青山就是金山银山的根本理念。党的十九大报告在总结过去五年生态文明建设显著成效时指出，“重大生态保护和修复工程进展顺利”，我国生态修复工作进入全面完善阶段。

3 国土空间综合整治与生态修复的逻辑关系

首先，两者在内容上各有侧重，相互促进。从上述两者的发展历程可以看出，国土综合整治与生态修复从最初的各司其职，已经逐步发展到现在共同组合成全方位、全地域、全过程的整治修复活动。其中，国土综合整治逐步形成“田水路林村城”的全域型整治措施，主要针对于国土空间中格局失序、效能低下和品质不高的空间进行调整和整治，而生态修复则形成“山水林田湖草”的修复思路，主要针对结构不良、功能受损的生态系统进行修复。

其次，两者在关系上互为依存，有机统一。对于国土综合整治来说，其从耕地出发，发展到现在形成四区一带的整治格局，修复生态系统、改善生态环境应为国土综合整治的重要目标。而生态修复的实现必须通过国土综合整治这一重要平台，依靠其技术方法及工程措施，提高生态修复的效率，提升生态系统的服务与功能。

4 国土空间综合整治与生态修复的发展展望

随着自然资源部的成立、国土空间生态修复司的设立，在新时代、新机构的领导下，国土空间综合整治与生态修复也必然会产生新的要求。进入新时代，国土空间综合整治与生态修复应将生态文明理念作为指导思想贯彻于工作始终，坚持“生命共同体”的整治修复思路，从过往只针对单一生态要素转向国土空间全域要素进行协同治理。并以国土空间规划为指导，明确其在各层级国土空间规划中的定位与作用。把提升人民幸福感作为国土空间整治修复的首要目标，为人民打造高品质的宜居生活空间、宜业生产空间及宜游生态空间。