两手发力合力推动黄河流域高质量发展的思考

王健宇

（水利部预算执行中心，100038，北京）

一、黄河水治理中政府与市场的辩证关系

“两手发力”是习近平总书记“十六字”治水思路的重要内容。 水治理中既要发挥市场在资源配置中的决定性作用， 也要更好发挥政府作用，从而实现“有效的市场”与“有为的政府”有机统一。

1.政府和市场是黄河水治理中不可或缺的“两只手”

（1）黄河水治理的公共属性，要求发挥政府作用

黄河是中华民族的母亲河，黄河水资源具有显著的共用性。 青海、甘肃、宁夏等 9 省（自治区）共饮黄河水， 黄河流域省份2018 年年底总人口4.2 亿人，占全国的30.3%。 各用水户用水需求强烈且日渐增大，争水问题日益突出。 黄河流域的水资源配置工程、调水调沙工程、防洪防凌工程或服务等具有很强的正外部性，具有非盈利和共享性特征，市场主体通常缺乏参与积极性，面临公共物品提供不足困境。 黄河流域生态环境脆弱，水土流失严重， 水污染问题突出，涉水冲突甚至涉水违法现象屡见不鲜。黄河流域这些属性和特点，要求一个有为政府，发挥政府作用，强化顶层设计和系统治理。

（2）促进高质量发展，要求发挥市场作用

黄河流域经济社会发展相对滞后， 上中游地区和下游滩区是我国贫困人口相对集中的区域，全国14 个集中连片特困地区有5 个涉及黄河流域，黄河上中游7 省（自治区）发展不充分，发展动力潜力不足。黄河流域上下游各省（自治区）经济社会发展差距加大， 源头的青海玉树州与入海口的山东东营市人均地区生产总值相差超过10 倍，与东部地区及长江流域相比差距更大。 黄河流域水治理在应对水危机、克服水问题、满足人民对水安全需要的同时，还要提供优质水资源，促进高质量发展，满足人民谋幸福、民族谋复兴的需要。这要求用好市场机制，发挥其在优化资源配置、 促进高质量发展方面的强大优势。

2.政府与市场相互联系又各具优势

“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。 政府和市场普遍联系，两者既有重合也有互补。

（1）水治理中的政府角色和优势

政府在水治理中扮演制度提供者、行业管理者等角色。 其优势在于，政府可以采取统筹谋划、 完善制度、强化监管等手段守住生态保护和开发利用红线、 保障合理用水需求、纠正错误行为，为市场机制发挥作用提供基础条件和边界；也可以采取整合资源、 政府投资等方式补齐薄弱环节、强化安全保障，为市场机制提供补充。

（2）水治理中的市场角色和优势

市场在水治理中扮演优化资源配置的角色，其本质在于以等价交换的方式引导各类资源流向更高效的领域。 在黄河高质量发展过程中，市场可以与政府相互配合，发挥诸多优势。 如在水资源总量控制和刚性约束基础上，通过市场机制将水资源配置到更符合高质量发展和高效的领域；在水利工程建设中，采取市场融资方式加大水利投资规模；通过水价机制调节人们的用水行为， 促进节约用水；通过市场机制推动经济发展省份对生态保护省份的生态补偿，为各省(自治区)创造公平的发展机会。

二、合力推进水权水市场，优化水资源配置，推动高质量发展

1.政府科学确定初始水权，遏制不合理用水需求

市场发挥作用需要以产权界定和一定的制度安排为前提，需要政府对取水许可、初始水权分配、水资源使用权界定及用途管制等提出相关制度安排，为市场之手发挥作用奠定重要基础。 水法明确“水资源属于国家所有。 水资源的所有权由国务院代表国家行使。” “国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。 ”政府需要在控制水资源开发利用总量、保障合理用水需求、 科学分配初始水权、加强水资源用途管制等方面发挥重要作用， 确保水资源开发利用可持续、合理用水需求有保障，为市场机制优化水资源配置提供基础条件和范围边界。

2.推进水权交易，推动水资源跨区域配置

面对水资源约束，甘肃、内蒙古、宁夏、河南、山西积极开展水权交易，既有政府引导的水权交易试点，也有民间自发的水权转让；既有以水权交易所为平台的正式交易，也有简单易行的民间转让。 水权交易在用好水资源存量、提升节水激励、解决水资源供需矛盾等方面发挥了重要作用。 在水资源总量刚性约束和清晰确权的前提下，一方面要推动省（自治区）内水权流动，鼓励各省（自治区）在用水总量控制指标下推进市区间水权交易，引导水资源向更符合高质量发展的行业或方向流动。 另一方面要推动流域层面水权交易，以中国水权交易所为平台，在不突破用水总量控制指标和黄河初始水权确权的基础上，鼓励各省份开展跨省水权交易，优化流域层面水资源配置。

3.探索开展水银行业务，推进水资源跨时间配置

据统计， 近10 年黄河流域年际用水量波动为平均每年7.65 亿m3，个别年份年际用水量波动超过15 亿m3。 建议允许中国水权交易所或各地在一定范围内，探索开展水权收储等水银行业务，对各省份或大用水户节约的水权进行收储，在丰水年份回收用水户节约的水权，用于补充缺水年份水资源不足，对水资源进行跨年度配置。 在小流域范围内，水权收储会受当地水资源条件和储水能力等因素限制， 导致丰水年水权普遍剩余，缺水年即使有往年节约出来的水权，也无水可补。 但在具备外调水的条件下，对节约的水权进行跨年际存储和调用将成为可能。

三、合力完善水价形成机制，调节用水行为，推动集约用水

1.加快完善农业水价形成机制，建立健全用水精准补贴和节水奖励机制

农业是用水大户，也是节水潜力所在。 我国农业水价总体偏低，约占供水成本的1/3， 价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥。 同时，农业用水又关系广大农民利益、事关国家粮食安全。 加快完善农业水价形成机制，需要深入贯彻习近平总书记治水重要论述精神， 既尊重市场规律，合理提高农业用水价格水平，又发挥政府作用， 实施精准补贴和节水奖励，总体不增加农民负担。

（1）尊重市场规律，合理提高农业用水供水价格

合理制定农业供水价格，实现粮食作物用水价格达到补偿运行维护费用水平，一般经济作物、蔬菜用水价格达到补偿成本水平， 设施农业、高效农业等其他农业用水价格达到补偿成本、合理盈利水平；以社会投资为主的工程农业供水价格达到补偿成本、合理盈利水平。

（2）发挥政府作用，实施用水精准补贴和节水奖励

通过优化现有财政资金渠道、利用超定额累进加价水费收入、地下水提价收入、高附加值作物或非农业供水利润等资金渠道建立农业节水奖补基金，实施精准补贴，重点对节约用水和以种植粮食作物的农户、新型农业经营主体等用水主体的定额内用水给予补贴，实施节水奖励，对采取节水措施、调整生产模式促进农业节水的农民用水合作组织或用水户给予奖补。

2.实施分类、分档水价，优化用水结构

区分不同水源，统筹考虑引黄水、南水北调水、当地地表水、地下水等多种水源， 建立反映资源稀缺程度的水价形成机制，推动优化用水结构。区分用途实施分类水价制度，对生活、工业用水实行微利水价， 对高附加值农作物用水实行全成本或微利水价， 对粮食作物定额内用水进行精准补贴和节水奖励。 对各类用水普遍实施超定额累进加价。

四、合力扩大水利投融资，引导全社会参与，强化资金保障

1.创新政府投资方式，多渠道筹措水利资金

政府既是水利投资的直接投入者， 也是水利投融资的重要撬动者。一方面，要按照供给侧结构性改革补齐基础性设施短板的要求，聚焦黄河流域水沙调控等薄弱环节，加大公共财政水利投入力度，为黄河高质量发展提供基础保障。 另一方面，通过投资补助、财政贴息、出台重大水利工程专项过桥贷款、 抵押补充贷款（PSL）资金以及水利中长期贷款等信贷优惠政策等，发挥财政资金和政策的撬动作用，多渠道筹措水利资金。

2.利用市场机制，吸引社会资本和社会主体参与

全国各地积极探索创新吸引社会资本参与水利工程建设运营的有效模式，目前，社会资本和信贷资金在农村水利总投资中的占比达到10%以上， 一些特色高效经济作物种植区社会资本参与农田水利建设的占比甚至超过20%。 吸引社会资本参与是弥补水利投资不足的重要途径之一。 可以在黄河流域推广甘肃、河北吸引社会资本参与马铃薯、板栗等特色水土保持产业，山东吸引社会资本参与农业节水灌溉等相关经验。

3.盘活水利资产存量，实现已建工程再融资

党中央国务院文件明确鼓励探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务，水利行业经过多年持续加大投资， 积累了一定规模的水利资产，部分重大水利工程、水利设备设施等可以探索开展建后租赁融资，通过已建工程和存量资产为水利改革发展筹集更多资金。