贫困家庭家计调查的国际经验及启示

摘 要： 对贫困人口进行救助与帮扶离不开家计调查制度的实施。本研究梳理分析了以英国、美国、德国、日本等国家为代表的贫困家庭家计调查的经验做法，包括家计调查的对象与项目、认定标准以及信息收集与调查等三个方面，提出我国可以借鉴他国的制度经验，通过确定科学核算方法、实行多维度认定标准、明确申请人责任义务、建立统一信息共享平台、重视基层执行环节等途径，进一步完善家计调查制度。

关键词： 家计调查 贫困救助帮扶 国际经验

一、家计调查制度概览

家计调查制度是通过审核贫困家庭的收入财产等情况是否满足所规定的认定标准，从而确定该对象的受助资格及其帮扶救助水平的一种制度。可以说，家计调查制度是识别认定贫困群体和社会救助对象的基石，审查贫困家庭的收入财产状况是确定救助帮扶资格和待遇的必要环节。

与普享型的制度相比，家计调查制度通过设置收入财产限额等条件，将不符合相关要求和特征的人群排除出去，这有利于缩小受助范围，将资源分配给真正有需要的人，实现更精准的救助帮扶，并降低财政支出。尽管家计调查也存在着执行难、成本高等问题，但仍然有越来越多的国家在帮扶贫困人口、发放社会救助时采取该制度，以保证救助帮扶的公平性与精准性。

二、国外家计调查的制度经验

（一）家计调查的对象与项目

在家计调查的对象方面，由于贫困救助问题不仅与个人有关，也与家庭情况密切相关，因此，除部分国家的个别救助项目外，目前多数国家在进行家计调查时，都会将申请人及其家庭状况同时纳入考察范围。另外，发达国家普遍存在长期共同生活但不组建家庭的情形，因此，一些国家也会考察同居者的经济情况，但这一规则提高了对家计调查实际执行能力的要求。

在家计调查的项目方面，由于早期的社会救助等制度通常仅以某一收入水平作为能否取得救助资格的标准，因此家计调查最早仅调查收入状况。但是，随着经济社会的发展和调查技术的完善，为了使救助帮扶更加科学准确，各国开始丰富家计调查的项目内容。目前，多数发达国家的家计调查通常包含了收入审查和财产审查，有的国家还涵盖了对需求支出、居住条件等内容的调查。

主管部门通过审查救助申请人的收入财产等项目，判断其是否符合救助资格，并确定受助人所能获得的实际待遇。比如，英国通用福利（Universal Credit）的家计调查仅包含收入和财产。其中，财产决定了受助资格，而收入则影响实际待遇。美国补充保障收入计划（Supplemental Security Income）的家计调查不仅审查收入和财产，还调查申请人的居住情况。其中，财产决定了受助资格，而收入和居住情况则影响实际待遇金额。德国社会救助（Sozialhilfe）的家计调查不仅包含收入和财产，还包括个人需求支出以及配偶和直系亲属的抚养支持情况。与英美不同，在德国，财产并非获得救助资格的门槛，而是与收入和需求支出一起作为影响实际待遇的因素。日本的生活保护制度同样不仅需要审查收入和财产，还要审查自身能力及其抚养义务人的支持情况，对于申请额外补贴的特殊人群还需审查其需求情况。具体而言，收入是影响实际待遇的因素，而财产、能力及其抚养义务人的支持等其他因素则决定了申请人的受助资格。

（二）家计调查的认定标准

在收入认定标准方面，各国通常都对劳动收入、特别款项等作出一定的豁免。具体而言，第一，对于劳动收入，会通过非全额比例扣除、必要支出成本不计入等不同方式进行部分免除，体现了对劳动的尊重与激励。第二，对于非劳动收入，大多都会被全额计入，仅有少部分具有救助性质或人身赔偿性质的收入在部分国家不被计入。第三，对于部分他人出资的专用款项，比如具有慈善性质、用于支付受助人基本生活开支的专款专用项目，部分国家不计为收入。

在财产认定标准方面，各国会对部分必要且合理的财产作出一定的豁免。具体而言，第一，对于自住房屋，多数国家不将其计入财产。而对于自有车辆，多数国家计入，英国、美国等少数发达国家则不计入。第二，对于专门用于生活必要或重大开支的财产，多数国家都进行了不同程度不同方式的免除，保证了贫困群体能够及时应对一定的生活必需支出。第三，以英国、美国为代表，一些国家对部分财产增加了时间维度上的认定规则，即对某些不计入的财产设置时间上的限制，若其持有时间超过规定时限，则会转变为可计入财产。

（三）家计调查的信息收集与调查

若想让救助帮扶达到较高的准确性，那就必须要求政府有关主管部门在家计调查阶段能够完备掌握受助人的信息，也就是说，信息的收集与调查是救助帮扶得以精准实施的前提。一般而言，多数国家在信息收集与调查时，都以个人报告为主、以机构审查为辅，但在具体做法上有一定差异。

在个人报告方面，通常做法是，要求救助申请人提交一切有关证据材料，包括个人身份、家庭情况、收入财产等信息，并在有关情况变化、可能会影响其受助资格和待遇时，要求受助人及时进行报告。此外，在英国，受助人还对不再拥有某项财产负有举证责任，即受助人可以处置其财产，但应当具备合理的处置理由，并需要主动提供相关证据。

在机构审查方面，为方便主管部门调查核实相关信息，通常赋予其向相关人员、企业、其他政府部门收集必要信息的权利。比如在美国，主管部门有权比对雇主提交的雇员工资情况和纳税申报单，并以技术手段自动识别受助人银行账户的资产是否超出标准限额。在英国，主管部门同样有权共享税务部门有关税费缴纳的数据库，以获得相关受助对象的收入信息。此外，英国政府还特别重视自动化风险分析和智能识别系统的开发，通过算法自动识别出个人申报信息与部门收集信息之间不一致的地方，并给受助人标记上不同大小的风险等级，以缩小人工审核范围、降低识别审查成本。在日本，除了不同部门间的数据交换和信息比对以外，還特别强调对每位申请人进行入户调查，要求主管部门原则上每年至少进行两次访问，以保证救助的准确性。

信息收集与调查在实践中容易出现以下几点问题：第一，工作积压、服务效率低下。在美国，对救助决定不服而提出申诉者，平均需要等待将近两年时间才能取得处理结果。在英国，由于人员不足、效率低下，申请救助后的实际等待期通常长达三个月，使得许多贫困人群无法及时获得救助。第二，数字化技术应用不合理、不成熟。在英国，其制度设计初衷是让大部分贫困群体通过在线方式自助申请救济，以降低成本，但实际有将近三分之二的申请人不能独立完成在线申请验证 数据来源：National Audit Office. Rolling out Universal Credit. ，而预算减少导致许多现场服务窗口关闭，反而削弱了救助帮扶的可及性。此外，不完善的数字化算法导致系统不能完全有效识别欺诈和错误，若申报信息与数据库信息不一致，则需要受助人提供有效证据证明，并需要等待耗时漫长的人工复核结果。第三，存在严重的福利欺诈。由于救助申请存在信息不对称性，许多国家都出现了大量隐瞒或编造虚假信息等福利欺诈的问题，在德国，甚至出现了专门贩卖人口以骗取巨额救助金的犯罪案件。

三、启示

目前，我国在贫困家庭家计调查制度的设计与执行上主要存在以下几个难点：一是执行难度大。为了获得准确的家庭收入财产信息，政府不仅需要耗费大量资金和人力进行调查与审核，而且这个过程也对基层经办人员的素质水平和调查能力提出了较高的要求。二是执行成本高。尽管随着大数据的应用和信息平台的建设，家计调查的行政成本压力有所减轻，但由于贫困群体的致贫原因、家庭状况等因素差异性较大，主管部门仍需对每个受助对象进行审查核算，管理成本仍然很高。三是容易产生道德风险。当家计调查的制度设计不合理或实际执行不严格时，可能引发某些受助人对收入财产采取虚假申报或隐瞒不报的方式骗取救助福利，或者通过转移、放弃、不合理消费等不法手段使自己保留受助资格待遇。

虽然不同国家的反贫困政策不尽相同，但由于家计调查对多数救助帮扶项目而言都是一个必须存在的程序，因此，其他国家在贫困家庭家计调查上的经验做法是具有参考价值的，对完善我国扶贫和社会救助的家计调查制度有一定的借鉴意义。

（一）应确定科学合理的收入财产核算方法

目前，我国对于哪些收入财产应当豁免，缺少科学统一的标准，可能会造成一些拥有合理收入和必要财产的贫困家庭被排斥在救助帮扶之外。从发达国家的经验可以看出，尽管各国在认定标准上有所差异，但都是根据当地的经济发展水平、政府财政状况以及救助帮扶的目标定位制定了较为科学合理的认定法则，我国可以有所借鉴。比如，在收入方面，可以不计入补助金等转移性收入以及一些用于生活必要支出的收入，并对劳动收入进行一定豁免;在财产方面，应当允许部分财产存在，比如合理的自用住房、汽车以及用于必要支出的财产等，体现出对贫困群体的尊重与关怀。

（二）实行多维度个性化的认定标准

当前，以收入财产为主要指标来评估申请家庭贫困状况和救助需求的方法，事实上难以客观衡量一个家庭的实际贫困状况，很可能使真正需要救助的人群被排斥在制度之外。随着我国社会的发展和技术的完善，可以逐步实行多维度的识别认定标准，比如，借鉴德国的经验，审查申请者可能需要的特殊支出项目，以满足不同贫困群体的个性化需求，并考虑将申请人的居住情况、个人能力及其抚养义务人的情况也纳入指标体系中，增强扶贫和救助等制度措施的精准性与公平性。

（三）明确救助申请人的责任义务

多数国家实行家计调查制度都以申请人报告为首要方式，强调申请人应及时、如实地申报自己的各项信息及变化情况。我国也应通过法律法规来进一步明确申请帮扶救助者的责任义务，加强法制宣传教育，提高贫困群体诚实报告的责任意识，对违反规定虚报、瞒报者进行批评教育，并依法依规进行处罚，对情节严重者应追究其刑事责任。通过增强法律的威慑性，使救助帮扶给予到真正有困难的人身上，以维护制度公平。

（四）建立统一的信息共享平台

掌握完备有效的信息是家计调查得以高效实施的基石，许多发达国家在信息技术应用、跨部门信息共享等方面的经验做法值得我国学习。我国幅员辽阔、人口众多且流动性大，应当加速推进建设统一的全国性、跨部门的信息平台，并扩大人工智能、大数据等技术的运用，从而降低家计调查的行政成本，提高贫困救助帮扶的准确度。同时，也要注意到信息技术应用的局限性和不足，防止因依赖数字化而产生系统性错误以及数据泄露等问题。

（五）重视家计调查的基层执行环节

从发达国家在执行环节出现的种种问题可以看到，制度设计复杂性的增加会带来执行上困难和成本的增加，包括出现工作积压、不接地气等问题。因此，在完善我国家计调查制度的进程中，具体的制度设计应当适应于当前政府的行政执行能力与财政状况，考虑我国基层的实际情况，从而制定出適合当前社会发展水平、可操作性强的政策措施，使救助帮扶真正落地生效。同时，要不断提升基层工作人员的素质水平与能力，真正服务好贫困群众。

参考文献：

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〔马艺方，中国社会科学院大学（研究生院）政府政策与公共管理系〕