广州市轨道交通沿线站点周边综合发展实施开发机制研究

方旖旎

随着轨道交通建设快速推进，广州的轨道交通沿线站点周边地区的综合发展仍相对滞后。轨道交通与土地利用之间的关系仍缺乏系统整合，导致土地效益未充分发挥。轨道交通线网基础骨干资源对城市空间结构优化与调整的引领和带动作用尚未充分发挥。与此同时，轨道建设需要大量的资金，轨道的运营和维护也需要不少的支出，如何实现客流和经济的效益，更快地收回建设投资，保证轨道的可持续发展，构建理想的城市空间，是一个重要而迫切的课题。本文以研究促进轨道交通与城市空间的协调发展、实现城市规划与轨道交通规划的整合为目标，提出相关开发机制以及政策研究，为促进广州轨道交通沿线周边发展提出有效建议。

“十三五”规划以来，国家出台一系列的政策文件，用以支撑建设综合交通枢纽，打造绿色出行交通体系，同时推动土地集约高效利用。2018 年7 月，国务院官方网站发布了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发【2018】52 号），提出要求“坚持多规衔接，加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等相互协调，做好沿线土地、空间等统筹利用，发挥轨道交通对城市交通运输发展的支撑引导作用。”而广州也出台了一系列的政策探索地铁沿线土地开发，早在2016年、2017年分别印发《推进轨道交通沿线物业综合开发实施意见》《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试运行）》，对轨道交通周边土地的综合开发、轨道综合体周边土地供应、用地征收与供应、储备与开发、融资机制等都做了具体的要求和详细的规定，为广州轨道交通沿线站点周边的综合发展、土地的高效利用、综合开发收益提供了好的政策支撑。

广州在20世纪80年就已经开始探索轨道交通沿线站点开发的模式，在探讨轨道交通建设适应城市发展的新要求下，需要对轨道交通建设规划进行调整，对交通疏导线路和规划引导线路进行合理规划与搭配，相应地轨道交通沿线土地储备应与城市规划相结合，构建统一的土地储备与城市规划空间体系，加强对土地储备空间分布的引导，加强政府对土地市场的宏观调控力度，才能实现土地储备与城市发展的有效衔接，促进城市空间结构调整及社会经济发展相协调。

一、广州市轨道交通沿线站点周边土地整备现状

1.站点周边用地权属零散

随着轨道交通建设的快速发展，由于缺乏深入的研究，导致出现了一些问题。目前广州一些外围地区站点轨道交通站点周边用地由于权属零散，城市规划时没有连片统筹考虑，导致土地效益没有最大化，土地价值也难以得到提升。特别对于一些外围地区而言，一般都是市政基础设施先行，往往轨道线路及站点是作为发展的牵引要素先行建设，站点周边会面临现状土地权属错综复杂的情况，如旧厂、旧村、旧城、耕地等共存的问题。个别旧村旧厂各自进行更新改造，各自为政，使得土地没有进行统一的整备，导致土地无法实现连片开发，不利于城市总体的考虑。

2.站点周边用地土地开发强度不够

广州轨道交通沿线用地中心城区与外围地区站点周边开发现状存在明显差异，主要呈现以下几点特点：（1）中心城区旧城站点与土地利用匹配程度总体较好，中心城区结合轨道的商业开发比较成熟，轨道站点周边的现状开发比较成熟，土地利用复合程度高，轨道交通服务能力较强，轨道交通分担率较高。（2）中心城区近郊站点与土地利用匹配程度低，中心城区近郊以社区型TOD发展为主。其开发模式更多的呈现E-TOD拓展式开发，更加强调宜居性。中心城区近郊以大型楼盘形成宜居环境，如环城高速公路以外的中心城区，是中心区人口疏解的重要地区，以大型的居住组团/楼盘来形成宜居环境。（3）外围地区开发强度相对较低，土地利用方式单一，综合开发不足。外围地区的线路多以引导型为主人口密度较低，商业气氛不足，综合开发的总量较小。

二、案例研究

1.新加坡E-TOD模式

新加坡外围新镇结合轻轨的开发是采用在传统 TOD 开发模式基础上，通过借助大运量的交通工具与大运量的轨道交通接驳，扩展轨道交通站点的影响范围。在外围的新市镇，新加坡结合轻轨扩展了地铁站的影响范围,并在地铁与轻轨的连接处设置新镇的中心，作为公共服务的中枢。

新加坡的轨道串联各级公共服务中心，其“一主三副五次”中心体系结构与地铁枢纽层级完全耦合。结合轨道站点的公共中心主要包括公交转换站、 大型超市、停车场、行政办公及社区服务（教育、医疗、文化）体育休闲等功能。 E-TOD 内核提供便利的交通换乘，通过设置轻轨换乘、公交站场、P+R 停车场、出租车站场等交通衔接设施，与周边次级单元进行快捷联系，同时围绕轨道站点形成公共核心。E-TOD 外核打造功能复合的次级单元，在次级单元组团之间通过开敞空间进行适当分隔，形成具备优良生态环境的功能复合带。

2.案例借鉴对广州的启示

新加坡E-TOD的开发模式对广州轨道交通沿线周边用地的开发有一定的启示作用。具体有以下几点：

第一地铁站点周边的开发必须做好土地储备和控制，应建立土地供应的统筹机制，控制土地供应的规模，对站点所在分区进行统一规划和协调安排。若仅由铁路公司单方面规划实施，没有做统一的分区规划和城市设计，用地控制和划拨具有很大的随意性。

第二做到“三规合一”（即土地利用总体规划，城市规划，城市发展规划）确保与土地利用规划等的协调，需在轨道选线和开发规划中注重“三规合一”，确保城市规划和土地利用规划及其他法定规划的互动协调。

第三需集约利用土地，促进兼容性的开发，地铁站点周边应鼓励交通设施和商业等用途的立体兼容，通过综合体、地下空间开发、上盖开发发挥轨道对城市空间优化的促进作用。

第四可围绕地铁站点和枢纽打造公共服务中心，形成多中心的空间体系，加强地铁与公共服务设施的直接联系体现了以人为本的精神，公共中心体系围绕轨道建设方便了市民出行，体现了公交优先的原则，同时也能带动周边地区的开发。

三、广州市轨道交通沿线站点周边开发策略思考

1.轨道交通沿线用地储备计划应与广州城市发展方向相结合

广州市提出“东进、西联、南拓、北优、中调”的城市发展战略，将新的城市空间发展定位为“一主六副”的格局。广州作为国家中心城市的发展定位上升到国家战略层面。为适应城市发展的新要求，需要对轨道交通建设规划进行调整，对交通疏导线路和规划引导线路进行合理规划与搭配，相应地轨道交通沿线土地储备应与城市规划相结合，构建统一的土地储备与城市规划空间体系，加强对土地储备空间分布的引导，加强政府对土地市场的宏观调控力度，实现土地储备与城市发展的有效衔接，促进城市空间结构调整及社会经济发展相协调。

2.完善轨道站点周边土地开发配套机制

相关部门应尽快出台地铁沿线相关开发用地的配套政策与技术管理的配套政策，以推动轨道交通及沿线地区的发展，充分发挥其对建设宜居城市的增值效应。 建立轨道交通建设与地块捆绑的“融资-建设-再融资”良性循环机制，建议从土地融资平衡面的角度，将站点周边储备控制范围从半径 300 米扩充至 1000 米。

将站点周边半径 600 米控制区，划入各区在编“三规”合一规划“四线” 管控中的建设用地控制线，作为“三规”允许建设区域。对于确定纳入近期储备计划的重要站点，应将其列入重点项目库，并将保障其储备用地作为“三规” 差异协调策略，保障其用地城规与土规规模的落实。

3.轨道站点周边土地开发模式研究

为有效利用站点周边的土地资源，推动站点周边地区发展，建立站点周边土地指标获取的规划配套政策。对于站点周边有建设用地规模的储备地块，可编制地块综合开发方案推动地块开发；对于站点周边为非建设用地，已调整为建设用地的地块，应编制地块综合开发方案引导土规模落实；对于土规中规划为非建设用地的储备地块，应通过地块综合开发方案（概念性规划深度）引导土规调整。

站点周边土地获取包括划拨与招拍挂两种方式，车辆段、 以车站建设为主用地采取土地划拨带协议出让条件的方式获取；经营性地块以招拍挂方式获取，在站点 300 米半径范围内，并与站点有立体（上盖）、围护结构、出入口等结构关联的经营性地块，应将地块综合开发方案（修规深度）纳入土地出让条件，并与地铁建设工期协调。针对兼容开发的车辆段上盖、地下空间等地块，采用权属分层设置及获取的方式，其中地铁设施及附属层采取划拨方式获取，属于经营性用途层可分层出让并获取。

四、结语

本文分析了目前广州市轨道交通沿线用地现状情况，充分强化并发挥公益性的轨道交通线网基础骨干资源对城市空间结构优化与调整的引领和带动作用，以促进轨道交通与城市空间的协调发展，实现城市规划与轨道交通规划的整合为目标。研究的内容包括：开展轨道交通沿线的城市空间、土地利用的匹配分析，提出轨道交通线网与沿线城市空间与土地利用发展策略，进而借鉴新加坡E-TOD 综合开发模式，提出站点周边土地开发策略，以及完善机制。