加快数字化转型?推进城市治理现代化

石晋昕

[摘 要]2020年11月30日，由中共上海市委党校（上海行政学院）与上海市城市运行管理中心共同主办的首届城市治理高峰论坛在沪召开。与会专家围绕“数字化治理与智慧政府建设”这一主题展开讨论，就城市数字化治理价值理念塑造、数字化平台和基础设施建设、政府全面再造和治理绩效评估等议题进行了深入的交流。

[关键词]数字化治理;智慧政府;城市治理;会议综述

大数据、区块链、物联网、人工智能等高新科技极大地推动了城市治理的发展变革，城市治理面临着诸多新机遇和新挑战，数字化建设是推进城市治理现代化的重要举措。2020年11月30日，首届城市治理高峰论坛在中共上海市委党校（上海行政学院）举办，旨在推动城市治理理论和实践相融合，总结城市数字化治理经验，为人民城市建设提供借鉴。

来自国内知名院校、政府部门和企业界的19位专家学者受邀作主题发言，围绕治理理念、平台建设、政府再造、绩效评估四个板块展开。与会专家认为，数字治理由早期的技术工具层面的应用转变为治理理念和体制机制的重塑，理念转变是城市数字化治理的先导，数字治理有关概念不断推陈出新，数字化平台和基础设施是智慧城市建设的重要载体，平台和终端的发展与成熟正在驱动着治理模式的创新，数字化治理背后的逻辑是政府的再造与职能转变，而治理绩效评估则是治理效果的有力保障。

一、树立数字化治理的新理念

专家们认为，需要培养城市治理者的互联网思维，在区块链、大数据等新技术手段不断涌现的信息化浪潮中积极应变、寻找机遇，充分认识数字化治理的价值和内涵，治理理念要从传统的数字管理向智慧治理转换。

第一，“以人民为中心”和“善治”是数字化治理的核心宗旨。应当以服务对象为中心开发利用数据价值，以人民的需求为指南，以解决问题为导向。清华大学公共管理学院教授王有强认为，人民满意是城市数字化治理的出发点和落脚点，应当牢固树立以人民为中心的理念，从社会、活动、管理、资源、技术这五个维度发力开创治理新格局，以信息化为动力建设人民城市。依托数字治理实现治理现代化，就是通过政府治理理念的转变和数字化技术的改进，整合部门业务流程，推进多元主體协同治理，让市民少跑路、数据多跑路。上海交通大学教授吴建南认为，城市数字化治理的根本宗旨就是要实现“善治”，上海市正在推行的“一网通办”和“一网统管”就是在践行“以人民为中心”的治理理念，实现城市的“善治”。

第二，在技术发展的催化下，数字治理的概念正在不断升级迭代。2020年3月，习近平在杭州考察时提出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。中国浦东干部学院副教授焦永利认为，21世纪初，北京市东城区等地的网格化管理实践象征着城市数字化管理模式的形成，近年来上海市“两张网”、杭州“城市大脑”等治理新形态则推动城市治理进入智慧时代。以数字化城市管理、数字政务为基础，在人工智能、区块链、大数据等新技术的推动下，新经济、新基建、新治理合力推动新一轮城市治理变革，由数字化管理向全周期的智慧化治理转变，体现出了鲜明的时代特征。上海师范大学教授容志认为，区块链技术为城市治理提供了新的形态和模式，区块链的去中心化分布式存储架构有利于以多中心方式实现数据的交互分享，既能够实现大数据融合，又能够提高信息处理的可靠性，还能构建公共服务网络，提高公共服务的供需匹配度。可以看出，随着数字化技术的应用，城市治理走过了从数据到信息，再到智能、智慧的过程，有关理念和概念还将随着城市的发展继续迭代升级。

第三，需要清楚地认识大数据时代城市数字化治理面临的挑战。在信息化迅猛发展的今天，城市治理面临的复杂性和不确定性大幅增加，只有充分认识数字化治理面临的问题和挑战，才能有的放矢，通过技术赋能来提升系统的风险识别能力、资源整合能力和问题的协同解决能力。中共上海市委党校教授董幼鸿认为，上海市“一网统管”面临着高层与基层认知不对等的问题，高层对“一网统管”的共识比较明确，到基层呈现出逐渐衰减的态势，基层对如何实现“一网统管”的认知存在差异，这造成了部门间的壁垒，不利于数据共享。中共上海市委党校副教授叶岚认为，大数据时代，管理者与开发者不再是简单的委托代理关系，关于城市治理的知识存在不确定性和模糊性，个人信息安全存在较大风险，数字鸿沟进一步扩大，数字福利与数字贫困并存。因此，城市治理需要弥合数字鸿沟、促进管理者和开发者的相互支持与启发、平衡多方利益。

二、加快数字化平台和基础设施建设

数字政府要求政府组织形态从分立式结构向平台化结构转变 ①，数字化平台和基础设施是城市数字化治理的重要载体，需要在结构和职能两方面加以完善。

第一，在结构方面，要纵向完善多层次平台建设，横向打通各业务部门壁垒。中共中央党校教授刘小康认为，应当以平台建设驱动政府数字化转型，着重建设连接政府与公众的前台、集成数据的中台和负责计算、储存的后台，实现结构重塑和流程再造，为公众提供一站式服务。深圳华傲数据技术有限公司董事长贾西贝认为，中国数字化治理进入了三分层时代，应当重点推进中台和底座的建设，不断完善人工智能、区块链、云计算、数据网络和5G等技术，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨系统、跨业务的数据融合、技术融合和业务融合。

数字平台搭建是一项系统工程，局部的整合难以实现协调有力、治理有序，需要通过顶层设计和高位协调促进多层次整合和跨部门整合。阿里巴巴集团战略发展部总经理李然认为，支撑城市数字化治理的关键是技术体系，互联网、大数据、计算是其中三个不变的要素，在上海“城市大脑”建设过程中，城市运行管理中心发挥着顶层设计的重要作用，将有效推动多层次和跨部门的数据、业务整合，保证了未来场景挖掘和基层创新的可持续性。上海市社联副主席、教授李琪认为，应当推动数字化大平台、数字围网和数字化智能物联网同步建设，形成系统合力。

第二，在职能方面，平台建设要以提供高效的一站式服务、推动政府职能转变为导向。上海市人民政府办公厅副主任、上海市城市运行管理中心常务副主任徐惠丽以疫情期间上海城市数字化治理的成效为例，分析了数字化平台建设的职能和机制。上海市“一网通办”和“一网统管”的实践是以平台建设促进数字社会进步，以新基建促进政府职能转变，以数字服务促进治理效能提升，有效推动了部门、条块之间的信息传导，实现风险协同预测，助力城市生命体的良性成长和韧性城市建设，在最低层级最短时间，以最小成本解决最大问题，实现综合效应最佳。

城市治理过程中，政府不能唱“独角戏”，引入居民参与是政府职能转变的重要举措，需要以数字技术推动多元共治。上海市宝山区民政局副局长魏明结合宝山区“社区通”吸纳居民参与治理的实践，分析了在城市社区治理个性化需求不断增强的大趋势下，该平台在解决城市治理顽疾、改善公共服务供给、推动部门间融合联动等方面所发挥的重要作用。华东师范大学副教授王法硕将居民参与作为考察数字化社区治理的重要视角，依据政府发挥的作用和居民参与程度将社区治理划分为技术增能型、增能赋权型、技术脱嵌型和技术赋权型四种模式。

三、推动全方位、全要素的政府再造

政府再造是包含组织结构整合、信息资源整合、业务服务整合的全流程、全要素、全方位的重塑与优化，是建设整体政府、数字政府的重要途径。

第一，数字化治理的本质是利用信息技术推动政府再造。吴建南认为，“一网通办”和“一网统管”的本质就是通过组织内部结构流程的创新与再造，打造多部门协同治理的平台，推动政府和社会协作，形成政府治理的新形态。在这一过程中，需要整合碎片化流程、合并重复性流程、改善低效率流程、取消无效流程 ②。中共上海市委党校教授赵勇认为，锦标赛体制的压力、城市精细化管理的需求呼唤政府的全面再造，在此过程中必须梳理并整合部门的核心业务，明确部门间的权责归属，避免职责的越位、缺位和错位，这是“两张网”运行的基本逻辑和实质内涵，也是“一站式”服务的根本保障。

第二，推动全过程、多环节的政府优化与再造。从问题的发现、议程设置到政策制定、实施、问题的解决再到评估反馈，城市治理工作涉及众多环节、部门和业务。而每个环节的流程之间是相互连接、交叉或者循环进行的，政府的优化和再造需要淡化各环节之间的界线，加强各流程之间的集成、互动与联系，打破部门壁垒和信息孤岛，进而快速响应公众的诉求并适应变化的环境，是一种系统的、全流程的再造 ③。这一过程涉及政府、企业、公众等多项治理主体以及技术、劳动、知识、管理、数据、资本等多种生产要素。赵勇认为，信息驱动的政府再造包含理念再造、结构再造、流程再造、效能再造、監督再造，要由“政府导向”转向“公民导向”，将业务关联性较大、性质相似度较高的处室进行集中，将服务对象一致的窗口进行整合，对内部职能职责、组织架构、人员配备、操作流程等进行全面彻底的重构。可以看出，城市治理数字化转型是一场自我革命式的场景再造、业务再造、管理再造和服务再造。

四、对数字治理实施有效的绩效评估

推进城市数字化转型，旨在提升公共服务供给效率，使公众拥有更多获得感、幸福感。然而，城市数字治理仍然存在一些障碍和梗阻，比如流程再造进程滞后、数据共享制度供给不足、各部门之间协同程度不高、数字技术支撑不够、市场主体跟进步伐缓慢、宣传不到位、用户隐私存在安全隐患等 ④，这将造成城市治理效能低下，公共服务供给错配等问题，需要引入多元主体，打通监管和绩效评估的通道，对数字化治理过程进行监督和评估。

第一，引入多元主体进行监督和评价。社会公众评估、行政部门之间的内部评估和上级的行政评估都是重要的评价手段。中共重庆市委党校副教授王正攀通过发放问卷和网络调查等方式，对1045个样本就“智慧城市发展中的公共服务供给”这一问题进行调查，注重城市居民对于智慧城市政务服务的感受和意见，对智慧城市建设的知晓度、美誉度和绩效进行评估，建立了5个维度的指标体系。调查发现，新型智慧城市建设显著影响了调查样本的生产生活方式及公共服务资讯获取途径，但由于宣传不足等因素制约，导致调查样本的参与度有限和体验舒适感不强;调查样本对医疗健康、公共交通、公共教育、政务服务等方面的智能化需求增强，并对信息安全、公共数据资源共享问题关注度提升。

第二，从多维度进行全面评估。应当从技术保障、治理创新、协同行动、民政互动等方面开展全方位的绩效评估，制定系统的评估体系，不断提升政府数字化治理能力。上海交通大学博士丁依霞评估了新冠疫情期间31个省级政府在线政务服务平台发挥的作用，对政府网站、政务App、政务小程序这三个平台的作用进行了梳理。她认为，在疫情发展的不同阶段，政务服务平台推出了相应的服务，广东、江苏、上海等地起到了“头雁效应”，但是平台重复建设和建设不充分的现象并存、地区间平台发展不均衡、多方互认存在障碍等问题较为突出。

本次论坛中，专家学者们对治理理念转型、数字化平台与数字基础设施建设、政府全面再造、数字治理绩效评估等议题进行了深入而富有成效的交流，取得了丰硕的成果。此次研讨会将学理推演、治理实践和技术发展相结合，促进了理论研究成果向实务工作的转化，推动了实务部门的经验分享和学术研究的进一步深化。

注释：

①鲍静、范梓腾、贾开：《数字政府治理形态研究：概念辨析与层次框架》，《电子政务》2020年第11期。

②汪智汉、宋世明：《我国政府职能精细化管理和流程再造的主要内容和路径选择》，《中国行政管理》2013年第6期。

③蔡立辉、龚鸣：《整体政府：分割模式的一场管理革命》，《学术研究》2010年第5期。

④许峰：《地方政府数字化转型机理阐释——基于政务改革“浙江经验”的分析》，《电子政务》 2020年第10期。

作者单位：中共上海市委党校公共管理教研部

（责任编辑 王 玉）