用人民城市理念引领上海社区更新微基建

诸大建?孙辉

[摘 要]社区更新微基建是面向高品质生活，有效满足社区居民“最后一公里”需求的小微型基础设施服务体系。社区更新微基建，对上海建设韧性城市、做好“六稳”工作和落实“六保”任务、发展中小企业以及提高社区居民生活品质具有积极意义。因此，要在明晰建设重点的基础上，以人民城市重要理念为引领，统筹规划、建设、管理全过程，注重政府、社会、市民等各方力量积极参与，加快推进社区更新微基建。

[关键词]人民城市;社区更新;微基建

面对疫情全球大流行、国际金融危机、欧美经济深度衰退、中美贸易摩擦等重大挑战，投资作为扩内需的两根支柱之一，对经济发展起着重要的关键性作用。就上海而言，在疫情之后搞基建投资要“三管齐下”，在老基建和新基建（新网络、新设施、新平台、新终端）的基础上，还要从人民城市“三个People” ①的角度，以“15分钟生活圈”为中心搞社区更新微基建，有助于常态化抗疫和后疫情时期的经济发展，服务于“六保”任务和“六稳”工作，深化上海超大城市精细化管理，提升上海全球城市的质量，支撑上海2035规划目标实现。

一、社区更新微基建的内涵

新基建是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。社区更新微基建主要是以人民城市理念为引领，面向高品质生活需要，打通社区公共服务、公共管理和公共安全中的堵点、痛点、难点，有效地满足社区居民“最后一公里”需求的小微型基础设施服务体系。

社区更新微基建，在实施主体和服务范围上既区别于传统基建和新基建，也不同于旧有的社区建设;既不是由开发商主导的新建大型居住社区的基础设施服务体系，也不是政府主导的对旧区改造大拆大建，而是对标上海2035年规划基本实现现代化的目标要求，对传统老旧社区从增量空间发展到空间存量优化的有机更新和品质提升，从而实现从过去20年到未来30年的社区升级，实现从高速度增长到高质量发展的转变。

结合当下上海市老旧社区亟需改造情况和疫情防控中出现的短板，社区更新微基建主要包括：老旧房屋改造更新（美丽家园）、既有多层住宅加装电梯、老旧车棚改造、社区立体车库建造、智能充电桩安装、门禁系统安装、邻里中心、社区花园、弄堂客厅、社区医疗站和留观点、社区健身苑点、社区综合为老服务中心、社区食堂、社区24小时便民商业点、社区智能快递柜、社区智能回收，等等。

社区更新微基建从其公共性——市场性程度来看，可以分为以下三大类：一是公共性强的社区微基建，类似于公共经济学中的公共物品（服务），比如社区文化活动中心、社区卫生服务中心（站）、社区综合为老服务中心，等等;二是市场性强的社区微基建，类似于公共经济学中的私人物品（服务），比如邻里中心、社区24小时便民商业点、社区智能快递柜、智能门禁、立体停车库、智能车棚、智能充电桩，等等;三是社会性强的微基建，类似于公共经济学中的社区公益物品（服务），比如社区花园、弄堂客厅，等等。

二、社区更新微基建的意义

基础设施是提供公共服务不可或缺的载体，也是贯彻党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出的“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”重大战略部署的重要举措 ②。在新冠疫情持续的时代大背景下，加快推进基础设施建设意义更不一般，特别是社区更新微基建，要与人民城市生产、生活、生态协调要求相契合，与联合国倡导的经济、社会、环境等三个城市发展支柱全球可持续发展目标相一致。因此社区更新微基建既有助于稳增长、调结构、惠民生、补短板、促创新，也有助于实现经济、社会、环境等三个系统的长远协调发展;既有助于增强城市发展的韧性，也是建设人民城市的题中应有之义。

1. 建设韧性城市的需要

近年来，随着国内外城市经历自然灾难、瘟疫等突发事件之后暴露出许多问题导致社会发展的不确定因素递增和民众的风险意识的提升，韧性城市规划越来越受到世界各大城市的重视 ③。2020年初，一场突如其来的新冠疫情，让武汉这个超过1000万人口的特大城市几近陷入停摆，更是引发各方对建设韧性城市的关注和讨论。上海作为一个人口超过2500万的超大城市，为防患于未然而加快建设有韧性的城市更是刻不容缓。在疫情防控中，社区作为上海韧性城市建设中的重要一环，通过人口排摸、封闭管理、口罩预约登记、居家隔离及其服务保障等方面，为新冠疫情“内防扩散、外防输入”起到了关键作用。但在基层防控实践中，依然暴露出货物配送、道口封闭、发热就医等方面基础设施和服务体系的不足。从后疫情社会发展而言，结合上海中心城区“市—区—街道（社区）—小区”和郊区“市—区—镇—社区或村”的结构特点，对标建设韧性城市和韧性社区的要求，坚持平战结合，规划建设、改造提升一批社区微基建项目，确保万一碰到重大疫情需要封闭管理小区时，在“15分钟步行交通圈”内，能保证最基本的正常生活 ④。2020年4月，上海出台《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》（简称上海公共卫生建设“20条”），明确4大方面、20条具体任务，提出在全市117家发热门诊“哨岗”的基础上，再增设182家社区卫生服务中心发热哨点诊室，进一步织密织牢老百姓家门口的公共卫生“防护网”，从而更好地应对突发公共卫生事件，是加强韧性社区建设的关键之举。

2. 做好“六稳”和落实“六保”的需要

2020年初以来，受新冠疫情和经济下行等不利因素叠加影响，全球经济发展面临的压力前所未有。根据国际货币基金组织2020年10月份的预计，2020年全球经济将同比下降4.4个百分点，低于此前的预测，为1930年大萧条以来最严重的经济衰退。我国虽然疫情防控形势持续向好、经济发展正常秩序逐渐恢复，成为全球唯一实现正增长的主要经济体，但是国内个别地区仍有零星散发病例和局部聚集性疫情，统筹抓好疫情防控和经济社会发展从“攻坚战”变成“持久战”，从“冲刺跑”变成“马拉松”。社区微基建单体投资规模小，但具有量广面大的特点，也会形成“蚂蚁雄兵”的磅礴能量。比如老旧住宅改造，按照国务院参事仇保兴接受《财经》杂志记者采访时的说法，“全国100亿平方米的存量老旧住宅改造，以每平方米1000元的政府補助的标准，就有10万亿政府投资，可以撬动5年平均每年2万亿的投资” ⑤。2020年4月14日召开的国务院常务会议明确提出2020年全国计划改造老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，比2019年增加一倍。上海老旧小区改造如果有1亿平方米的存量，就能有1000亿的投资拉动;如果有2亿平方米的存量，就可以有2000亿的投资拉动。与此前出台的数字化新基建3年投资2700亿对照，社区更新微基建的能量不算小。

3. 促进中小企业发展的需要

中小企业是保居民就业、保基本民生的“压舱石”和“稳定器”。社区更新微基建可以发挥中小企业的作用，有效带动就业。大基建投资慢、见效慢，往往要由大企业主导;社区微基建“时间短、见效快”，特别是微基建多样性强，老百姓要求高，中小企业灵活性大，可以充分发挥作用。与大企业相比，中小企业受疫情冲击的影响更大、生存更难。如果把微基建作为战略，中小企业就可以在社区微基建中寻求到商机，存活下去，发展起来，保住更多岗位，吸纳更多就业人员。

4. 创造高品质生活的需要

2020年和2021年在我国现代化进程中具有重要意义。2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，2021年是“十四五”开局之年，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。与此相对应，城市社区营造和生活质量也需要上一个台阶。上海目前已经跻身全球城市前十行列 ⑥，从中央活动区（城市中心）到各个城市副中心，乃至地区中心，大多建筑形态臻美、功能丰富完善、管理日趋精细，但是许多社区中心的现代化水平有待提高，需要有三种类型的社区更新和场景营造：第一种是基础式或脱贫式改造，大量2000年以前的老旧社区建设标准低、综合配套滞后、环境脏乱差、安全隐患多，需要进行现代化改造，例如老旧社区加装电梯等;第二种是补缺式改造，2000年以后的许多住宅小区达不到“15分钟生活圈”的要求，特别是郊区社区在卫生设施和健身设施上有许多短板，需要补充功能以适应日常生活和发生疫情时的安全防护需要;第三种是提升式改造，用智能技术和科技成果提升社区品质，消除数字化新基建的“最后一公里”难题。社区微基建与大基建是互补的，如果大基建是城市的“骨架”和“面子”，那么社区更新微基建就是城市的“血肉”和“里子”。两者结合可以使上海在迈向卓越的全球城市的征途中，呈现表里如一的自信和内外兼修的优雅。

三、社区更新微基建如何做

《上海城市总体规划（2017-2035年）》（简称“上海2035”）的一个亮点是提出要打造“15分钟生活圈”，每个圈约5万～10万人，占地3～5平方公里，即2035年2500万常住人口需要250～500个生活圈。社区更新微基建就是要对标对表“上海2035”规划的“15分钟生活圈”，补齐基础设施和公共服务的短板，特别是：一要针对疫情长时期发展的情况，加强社区健身和医疗、留观、物流快递、菜场等基础设施建设;二要区分小孩、成人包括老人的不同需求，因地制宜进行补缺，做到不同年龄层次人群的基础设施和基本服务均衡化;三要在郊区社区加强公共服务均等化的设施建设，实现都市圈内城乡一体化发展，争取到2035年，无论是主城区老旧社区，还是郊区新城的新建社区，都能在基础设施和公共服务均等化方面迈上一个大的台阶。

在明晰建设重点的基础上，推进社区微基建要以“人民城市”重要理念为引领，统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态保护等各方面，发挥好政府、社会、市民等各方作用，力争在参与主体、议题、过程等方面有所突破。

1. 着力构建政府市场社会多主体参与的格局

从全面理解和准确把握“人民城市”重要理念的内涵来看，“人民城市人民建”与“人民城市为人民”之于“人民城市”，犹如鸟之两翼、车之双轮，两者缺一不可。不仅要一切为了群众，还要一切依靠群众。在社区项目改造和基层治理过程中，政府主导有余，而市场和社会参与不足的问题，难以形成“参与式接受” ⑦的社会建设和社会治理格局。新的社区更新微基建要强调政府、市场、居民三者合作的伙伴关系（Public-Private Partnership，简称“PPP”），形成党委领导下的政府主导，其他利益相关者积极参与的合作治理模式。尤其要针对当前社区治理中政府主导有余、市场和社会参与不足的问题，更加注重发挥居民主体作用，更加注重市场机制力量，在一切为了群众的同时，还要学会一切依靠群众。

（1）对于公共性的强项目，更加注重政府主导的基层治理，例如社区党群、文化、卫生的“三个中心”建设、社区留观室、体育健身以及隔离期的物流设施等。这些项目主要提供地方性公共物品或公共服务，具有极强的社会正外部性，靠项目本身的运作，很难实现成本補偿，更难实现盈利。在项目运营过程中，政府可以委托企业或社会组织，并调动社区志愿者服务团队积极参与，提高服务质量、降低运行成本。

（2）对于市场性强的项目，更加注重企业推动合作治理，例如智能回收、立体车库、智慧车棚、共享充电桩、智能快递柜、邻里中心、便民商业等。这些项目带有准公共物品或公共服务的性质，可以由政府引导（如规划引领、制定标准），由企业主体、居民参与建设和运营，既有助于防止因政府大包大揽而产生对企业投资的挤出效应和保证公共财政的公平性和可持续性，也有助于防止公共资源因错配而低效，通过市场机制提高社区公用设施的运行效率。

（3）对于社区性强的项目，注重公民主导的合作治理，例如社区花园、弄堂客厅、“三微治理”（楼栋微整治、空间微改造、景观微更新）等。政府可以通过设立自治金项目的形式适当予以支持，由社区居民自发组织，在专业团队的指导下，进行项目的更新实施和日常管理。居民在项目实施过程中产生交流的平台和机会，既可以满足情感需求、交往需求，又可以提高小区的生活环境和品质，建设更加有温度的社区。由同济规划设计专业的老师指导建设的杨浦区“我们的百草园”“创智农园”和由居民自主或在社会组织指导下开展的“睦邻会客厅”、楼道美化实践，已呈现出从当初的“盆景”向“百花满园”的扩散态势。

2. 着力健全双向协商的沟通机制

党的十九大报告明确指出，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。 相对于老基建和新基建主要由国家自上而下的投资建设，社区更新微基建既需要政府自上而下地引导议题、规划引领、生成项目，更需要基于社区居民的自身感受从下而上地提出项目。虽然治理不能完全排除单向度的强制，但更多地靠自上而下和自下而上双向度的沟通协商，才能求得社区微基建的最大公约数，最大限度降低决策执行的成本。为此，建议从以下两方面作出改变：一方面，对于主要由从上而下发起的项目，要改变精英主义的思维，防止拍脑袋决策，要充分相信群众的智慧是无穷的，比如在“美丽家园”建设过程中，可以在小区中动员既热心公益，又有一定相关专业知识和工作经历的居民组成“美丽家园”建设协理小组，全程参与“美丽家园”项目方案设计、硬件建设以及建设后的管理;另一方面，对于主要是从下而上发起的议题或项目，可以由街道或居委通过传统“三会”（听证会、评议会、协调会）、小区微信群、网上E睦邻、小区公告栏等方式，就相关议题、方案、实施路径、后续管理等，充分听取居民意见（尤其是弱势群体意见），然后与规划专家、企业合作策划，研商建设和运营。

3. 着力探索更加广泛的资源投入机制

在预算硬约束和绩效评估相对滞后的情况下，公共部门没有足够动力去调动市场和社会资源。为此，一方面要改变对基层官员的评价机制，加强对公共财政使用的绩效评价，不仅要看行政结果，还要看为达到该结果的财政投入经济性，否则就会形成官员拼命争取公共资源打造不可持续的“盆景”的情况;另一方面要善用市场机制配置资源，比如对于上文提到的市场属性强、可收费的项目，鼓励优先引入社会资本，探索社区微基建的PPP模式，投资方通过一定时期的运营收回成本并获取一定的盈利。即便是政府要投资，也需要给予居民一定的比例匹配，防止政府大包大揽可能会产生的后期资金投入不足情况，以及居民使用与维护方面的道德风 险。

4. 着力形成规划—建设—管理的良性循环

社区微基建并非能一劳永逸，“三分建设、七分管理”，若后期维护和運营跟不上，社区改造更新的效果也难以保持。只有将前期规划、中期建设和后期管理系统考量、统筹谋划，才能保证项目的可持续性。比如在“美丽街区”建设中，政府不仅投资道路绿化种植、道路平整、立面美化，还要建立绿化市容部门、城管执法部门的问责制度，使管理提升与硬件提升同步，探索政府、单位和沿街商户、居民区多元参与的公约化治理，防止行政一元的运动式执法和商户行为的破窗效应。再比如“美丽家园”建设，不仅注重一次性投入改造，而且要统筹解决老旧小区普遍存在的楼道堆物清理难、装修垃圾清运难、加装电梯协调难、停车难等“四难”问题，考虑小区物业规范化建设、维修资金续筹、物业管理标准提升。只有这样才能使改建后的管理有所保障，确保小区老而不乱、旧而不破，防止陷入“破旧—改造—管理不善—再破旧—再改造”的恶性循环。

注释：

①2019年11月2日，习近平总书记在上海杨浦滨江考察时提出了人民城市人民建、人民城市为人民的重要论断。我们认为，总书记的“人民城市”重要理念可以从三个people的视角去理解。一是在城市发展的目标上，要坚持以人民为中心，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活，这是for people;二是在城市发展的内容上，要聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，这是of people;三是在城市发展的路径上，要履行好党和政府的责任，鼓励和支持企业、群团组织、社会组织积极参与，发挥人民群众主体作用，这是by people。

②刘鹤：《加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局（学习贯彻党的十九届五中全会精神）》，《人民日报》2020年11月25日， 第6 版。

③董苏华：《韧性城市规划的理论与实践》，中国工业建筑出版社，2018年版，第3页。

④在有些情况下，社区韧性的提高会大大减轻城市的压力，比如，如果要阻断疫情传播，就可能要封城、封路，但这往往会增加社区和市民个体的压力，发生类似武汉因为封城导致的没有感染的市民生活质量降低、无法正常就医等次生灾害，而社区韧性的增强，则有助于大大缓解这种压力。

⑤仇保兴：《老旧小区改造既可对冲投资下滑，又可改变城市肌理》，2020年4月17日， http：//finance.ifeng.com/c/7vk7CI8Q9wr.

⑥《2020全球城市综合实力排名：上海跃居第十名北京在经济领域保持第三（2）》，2020年12月10日，https：//news.china.com/international/1000/20201210/39060995_1.html.

⑦菲利浦·科特勒：《社会营销——变革公共行为的方略》，华夏出版社，2003年版，第197页。

诸大建系同济大学可持续发展与管理研究所所长，经济与管理学院教授，博士生导师;孙辉系杨浦区殷行街道办事处主任

（责任编辑 熊易芳）