民族地区农村小额保险巩固脱贫攻坚成果的机制与路径——来自宁夏Y县“扶贫保”的案例证据

吴本健，杨思琪，李 哲

中央民族大学 经济学院，北京 100081

2020年，中国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的任务。民族地区是脱贫攻坚时期深度贫困的集中地带，也自然成为当前巩固脱贫攻坚成果的主要场域。民族地区的发展除了易受自然灾害的威胁，还有脱贫人口生计不可持续、易受市场波动风险冲击、自我发展能力较弱等诸多困境，这对提升民族地区脱贫质量、抑制返贫风险、巩固脱贫攻坚成果等是一个巨大的挑战。以往通过政府救助、直接补贴等救助式帮扶措施，难以有效应对灾害、疾病等致贫风险，其减贫效果的可持续性较为有限[1]。而“小额人身保险+农业保险”等形式的农村小额保险作为国家以保险形式帮扶弱势群体的重要手段[2]，不仅为民族地区编织了一张应对风险的“安全网”，还为民族地区巩固脱贫攻坚成果提供了有力支撑。相关数据显示，截至2019年底，宁夏Y县建档立卡贫困户财产保险投保7 457户共1 639.1万元，理赔金额达到4 054户共279.5万元，人身保险参保率达到了100%[3]。农户选择农村小额保险，既兜住了因病、因灾等意外返贫的底线，又为农户发展产业增收致富保驾护航。

理论上，农村小额保险在补偿灾害损失和稳定收入方面具有独特优势，是农户风险管理的选择之一。但是，已有研究发现，农村小额保险的保障水平存在区域异质性，其差异化的保障水平导致不同地区的农户可选择农村小额保险的机会不平等。一方面，受自然环境和地势地形的限制，民族地区的农户主要依靠当地特色产业或养殖业来获得收入，其生计常常面临自然灾害不可预测性和市场波动性的两大威胁。而传统的农村小额保险只以玉米、水稻、小麦、能繁母猪、乳牛等主要粮食作物和畜牧种类为保障对象，没有实现各地特色种类作物的全覆盖。这使得从事特色产业的农户无法选择合适的保险种类，从而无法充分发挥农村小额保险的保障作用。另一方面，由于民族地区的保险市场发展程度较低，农户获取信息和增收的能力有限，往往对农村小额保险保障的预期低于保费。这在一定程度上降低了农户参与农村小额保险的积极性，忽视健康保障所引发更大的风险损失，不利于农村小额保险在民族地区发挥抗风险、稳收入、补损失等作用，农户仍然面临着灾害、事故和疾病的威胁。

那么，针对民族地区的特殊性，应该如何更好地利用农村小额保险这一工具实现防止返贫、巩固脱贫攻坚成果的目标？在乡村振兴的实践中，农村小额保险在民族地区巩固脱贫攻坚成果的机制是怎样的？回答上述问题，有助于优化民族地区保险机构资源配置，预防返贫风险，继而巩固拓展脱贫攻坚成果。

一、文献综述：农村小额保险与民族地区脱贫

农村小额保险作为金融扶贫的重要工具，对优化配置社会扶贫资源产生了积极作用[4]36-37。随着绝对贫困人口的清零和区域性整体脱贫工作的完成，脱贫户的家庭生计能力提升工作被提上了日程[5]。理论上，与农业信贷的扶贫效应相比，以“互助共济”为基础理念、以“小额人身保险+农业保险”为代表的农村小额保险，具有天然的防贫属性，切实保障了农户的利益，在提高扶贫的精准度、预防返贫、增强农户发展信心等方面发挥了极其重要的作用。

一方面，农村小额保险具有分散农业生产经营风险的重要功能，可对冲农业风险。农村小额保险作为市场经济条件下支持和保护农业的风险管理工具[6]，凭借其非营利性、政府提供补贴等属性[7]，在帮助脱贫户抵御风险、稳定现有收入、增加预期收入等方面发挥了重要作用[8-9]。农村小额保险不仅在纠正市场失灵方面产生了积极影响[10]，还可对冲种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失，如为农户提供直接物化成本保险[11]，避免了因自然灾害和大幅度市场波动所带来的毁灭性打击。在自然灾害频繁发生的情况下，农村小额保险提供的风险保障降低了民族地区农户因灾致贫和返贫现象的发生概率[4]31-38。

另一方面，农村小额保险可帮助农户有效应对健康风险。人们往往因遭受各种意外和疾病而给个人健康带来严重威胁，甚至给家庭带来沉重的经济、心理负担。虽然2021年初发布的《全国第六次卫生服务统计调查报告》显示，调查地区基本医疗保险覆盖率较高，达到了96.8%，其中城市地区和农村地区的居民基本医疗保险参保率分别为96.1%和97.6%[12]，但是，多项研究也证明了居民医保未能减少农村居民的医疗负担[13-15]，难以降低灾难性医疗支出对家庭财务脆弱状态的冲击。农村小额保险立足于脱贫户的保险需求，以“政府引导、市场运行、保本微利”为原则为脱贫户的保险需求保驾护航。其中，小额人身保险风险保障体系在民族地区已初见成效，其增强了民族地区抵御风险的能力，减少了民族地区因灾返贫的现象。以云南省楚雄市为例，全市15个乡(镇)参保人数从2014年的2万人增加到2019年的11.8万人，覆盖面从2014年的0.3%增加到2019年的35%，增长117%[16]。更为重要的是，对脱贫户而言，农村小额保险不仅降低了投保人对保险成本的预期，增加了对农村小额保险的需求，提高了抵抗风险的能力，拓宽了扶贫资金的来源渠道[17]，为巩固脱贫攻坚成果提供了持续的动力[18]，还能够通过增信和融资功能，缓解农户的信贷约束、增强脱贫户的信贷水平和信心[19]，激励脱贫户进行投资与建设，提高其资信水平和自我发展能力，解决农户“融资难、融资贵、融资慢”的问题，有助于生产资料的保障和维持，增强农户发展的造血能力和发展信心[20]，增强民族地区的内生发展动力[21]。因而，政界和学界对农村小额保险寄予较大期望，认为其是巩固脱贫攻坚成果的有效手段之一[22]。

然而，从现实情况来看，脱贫户由于自身资源禀赋不足、金融素养较差等原因，普遍存在着对农村小额保险认识不足的情况[23]。而且农村小额保险对每个地区的扶贫效果各不相同[24]，存在区域异质性。农村小额保险在富裕地区的发展较好，农户的参与度也较高[25]。与非民族地区相比，民族地区的农户普遍存在着保险意识淡薄、地方政府支持力度不够、保险公司下乡积极性不高等问题。这也是阻碍民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果的难点所在。在继续推动脱贫地区发展和巩固拓展脱贫攻坚成果的背景下，对农村小额保险如何化解返贫风险、巩固脱贫攻坚成果的研究还有进一步拓展的空间：一是从当前“十四五”时期防止返贫的政策设计来看，尤其是民族地区脱贫户在面临内外部因素冲击下，该如何巩固脱贫攻坚成果。二是现有研究多关注农村小额保险应对自然、健康风险的因素和机制、农村小额保险与脱贫的关系分析，较少对民族地区农村小额保险巩固脱贫攻坚成果的机制进行深入分析。

鉴于此，考虑到后脱贫攻坚时代民族地区脱贫户的抗风险能力和恢复能力，首先，本文提出以“减法与加法”机制构建民族地区农村小额保险巩固脱贫攻坚成果的分析框架。农户有必要有的放矢地选择农村小额保险，通过补偿风险损失产生的“减法”效应，与通过增加保费补贴、提高健康保障和增强脱贫信心等路径而产生的抵御风险的“加法”效应，共同助力农户兜住返贫底线，巩固脱贫攻坚成果。其次，基于宁夏Y县“2+X”菜单式“扶贫保”(1)“2”代表2项基础险，即家庭综合意外伤害保险和大病补充医疗保险。“X”代表选择性险种，即农牧业保险、金融信贷保险等多个可供选择的保险。的案例证据，本文试图通过理论与案例分析相结合，分析农村小额保险在巩固脱贫攻坚成果中的关键举措及其成效，总结其成熟经验，为民族地区有效实现返贫阻断、巩固脱贫攻坚成果提供借鉴和参考。

二、分析框架：民族地区农村小额保险巩固脱贫攻坚成果的机制

保险集保障、增信、融资三大功能于一体。在巩固脱贫攻坚成果时期，由于返贫风险成因复杂多元、乡村治理与新形势要求不匹配、扶贫产业可持续发展能力不强等因素，农村小额保险这一政策工具在理论上来说，需要侧重脱贫户自我发展能力的保障和培养这两个方面，即针对事后补偿和增加收入这两个方面来开发相应的保险产品。

有效防止返贫、巩固脱贫攻坚成果，需要巧用“减法”和“加法”机理。所谓“减法”之策就是尽可能地减少脱贫户风险损失和风险应对支出，从而降低风险引发的“成本”，减缓风险冲击对生计水平的负面影响；而“加法”之策就在于通过农村小额保险来化解风险，帮助低收入农户提升发展信心，增进物质资本投资，改进人力资本水平，增加脱贫户的收入。鉴于此，如图1所示，可以从事前的减缓风险、事后的应对风险两个方面，结合“减法”与“加法”的作用路径，来理解农村小额保险促进脱贫户增收、进而巩固脱贫攻坚成果的作用机理。

图1 农村小额保险巩固脱贫攻坚成果的作用机制

(一)“减法”：“风险无阻”，保险有效降低风险冲击造成的损失，防止返贫

“双重作用并驾齐驱。”农村小额保险具有风险阻隔和风险补偿功能[26]，尤其表现在减少因病、因灾、因意外事故带来的损失等方面。以“农业保险+小额人身保险”为代表的农村小额保险，在“减法”效应上主要体现在风险阻隔和风险补偿这两方面。

从风险阻隔的角度来看，适宜的农村小额保险为农业生产和农村经济发展提供了风险保障，保障了粮食安全，有助于农户规避、转移和分散农业风险。农村小额保险通过保费补贴的形式，最大限度降低了农业投资者的风险，满足了大多数农户的收入风险分散预期[27]，切实保障了农户利益。

从风险补偿的角度来看，农村保险作为重要的风险管理工具[28]，通过对农户遭受风险时所遭受的损失进行一定的补偿，减小了农业风险所带来的收入波动。小额人身保险能够减少农户自我承担医疗费用的支出，缓解因病、因意外带来的损失，有助于缓解因病返贫。此外，小额人身保险有助于农户平滑消费，减缓因灾害或意外伤害导致的收入波动对消费的影响[29]，提升农户的有效需求能力，促进有效供给的增加。

(二)“加法”：“履险若夷”，保险增强脱贫户信心，提高发展能力

“由被扶者变主动者。”农村小额保险作为一种风险管理手段，可以增加人力资本的保障水平，增强农户抓住发展机会的信心，培养适度“冒险”精神，改进农户家庭资产配置结构，实现增收致富。

从保障脱贫户人力资本的角度来看，一方面，农村小额保险的建立和完善能够优化要素配置，进而增加农户的就业机会和增收机会，改进需求侧管理绩效，提高人力资本保障水平；另一方面，小额人身保险能够减少农户自我承担医疗费用的支出[30]，缓解因病、因意外带来的损失，减轻因病、因意外造成的人力资本受损程度，帮助低收入农户维持和改善人力资本水平。此外，农村小额保险加快了农户灾后能力的恢复，提升了人力资本水平。

从提升脱贫户发展信心的角度来看，良好的社会保护和适宜的保险发展，能够有效地增强农户采用专业化、市场化、现代化生产结构的信心，并减少脱贫户自我保险(储蓄、保守的多样化种植模式等方式)所带来的资源配置损失(机会成本)。与此同时，农村小额保险可以通过降低农户信贷风险，增加农户的信贷可得性，进而增强农户的社会融入感，缓解农村地区普遍存在的金融排斥等问题，提高农户的主观能动性，增强农户的自我认同感与发展信心。

三、研究方法：宁夏Y县农村小额保险调研

本文基于案例研究的方法[31]，以宁夏Y县“2+X”菜单式“扶贫保”作为农村小额保险的代表，探讨农村小额保险在民族地区巩固脱贫攻坚成果的作用机制问题。笔者及其团队在2018年赴宁夏Y县通过实地观察和结构化访谈，对Y县管辖范围内的7个乡镇的农户进行调研。调研内容包括农户家庭及成员的收入情况和“2+X”菜单式“扶贫保”保险种类、保费、保额、理赔金额、政府补贴等。笔者及其团队于2020年又进行了相关内容的回访。

首先，本文梳理了2016年(“2+X”菜单式“扶贫保”实施年)[32]和2020年“2+X”菜单式“扶贫保”在保费、保额、保障细节的变化，以此来说明政府和保险公司合作开创“2+X”菜单式“扶贫保”措施及成效。其次，宁夏Y县是典型的农业县，以枸杞和滩羊为代表的特色产业发展独具优势，“2+X”菜单式“扶贫保”是农村小额保险特色化和本土化相结合的产物。本文探究了这种创新型农村小额保险如何为农户提供最优选择，以及怎样有的放矢地满足农户对农村小额保险需求。最后，本文对比了宁夏Y县实施“2+X”菜单式“扶贫保”前后农户抵御风险能力，即比较考察了农户获得风险损失补偿和其农户收入的变化，“加法”与“减法”效应的作用。通过这一系列的探究，本文拟推论：以“2+X”菜单式“扶贫保”为代表的农村小额保险对巩固脱贫攻坚成果作用的可信度，为其他民族地区推广农村小额保险、保障农户正常的生产生活提供借鉴和参考。

四、案例证据：宁夏Y县农村小额保险模式创新

(一)宁夏Y县发展情况

1.宁夏Y县发展现状

宁夏Y县地处毛乌素沙漠南缘，总人口17.3万人，其中农业人口14.3万人，以回族为主的少数民族4 000余人。2014年，Y县精准识别出贫困村74个、贫困户11 203户、贫困人口32 998人。截至2017年底，脱贫人口共计10 792户32 078人，剩余贫困人口411户920人。2018年9月，根据国家贫困县退出专项评估检查结果，Y县综合贫困发生率为0.66%，群众认可度97.71%，Y县由此退出贫困县，实现全面脱贫[33]。

2016年，Y县政府与保险公司合作，为Y县建档立卡贫困户提供了创新性的农村小额保险。该保险即“2+X”菜单式“扶贫保”，具有“低保费、微利、针对性强、保障全”等特点，由2项作为基础险的小额人身保险和X项可选菜单上的农业保险这两部分组成。建档立卡贫困户在免费享受小额人身保险的同时，可以根据自身生产实际选择相应的农业保险项目，如种植保险、养殖保险等。自“2+X”菜单式“扶贫保”实施以来，建档立卡贫困户的收入得到了增加，其遭受风险的损失得到了补偿，基本的生产生活得到了全方位的保障，脱贫机会大大提高。2018年9月29日，宁夏回族自治区人民政府正式批复《关于申请批准Y县脱贫》，并发布《关于Y县退出贫困县的公告》[34]，Y县成为宁夏9个国家级贫困县区中首个脱贫“摘帽”的县区，为全国减贫事业贡献了“Y经验”，提供了小额保险扶贫助农的可持续运营经验。2020年，Y县按照“扩面、提标、增品”的要求，进一步完善了农业保险政策，提高了农业保险服务能力，优化了农业保险运行机制，推动了农业保险高质量发展，促进了农村经济持续健康发展。

数据显示，截至2020年，Y县农村居民人均可支配收入达到13 922.1元，较2015年增幅达到了81.4%；从农村居民人均可支配收入构成来看，经营性净收入、财产性净收入与转移性净收入增幅分别达到了79%、177%与109%，其中，在经营性净收入中，牧业收入增幅达到102%(如表1所示)。

表1 宁夏Y县2015年与2020年农村居民人均可支配收入构成变化表

2. 宁夏Y县可能的返贫成因

总体来看，宁夏Y县存在生态环境脆弱、自然灾害频发、产业发展难度大、脱贫人口自身发展能力不足等多维特征，脱贫人口中因病和因灾等意外返贫比例仍然较高(如图2所示)，Y县巩固脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。具体表现为以下4个方面：一是大病或残疾造成的劳动能力丧失的比例较高。二是脱贫户家庭极易出现重病患者或遭遇重大灾祸而返贫。三是个别地区的脱贫户自身发展动力不足，缺技术、缺资金、缺劳动的比例较高。四是产业项目经营失败以及就业困难导致收入锐减的风险仍存在。

数据来源：实地调研。

(二)宁夏Y县农村小额保险扶贫的主要做法

宁夏Y县在保障风险可控的前提下，整合了各项帮扶资金，以“政府引导、市场运行、保本微利”为原则，发挥保险行业的风险管理优势，使全县农村居民都参加了“2+X”菜单式“扶贫保”(2)宁夏Y县“2+X”菜单式“扶贫保”在2018年以前，实施对象为建档立卡贫困户。2018年该县实现全部脱贫摘帽后，实施对象为全县所有农村居民。，做到了参与主体的多元化、风险保障体系的广泛化、优惠保障政策的全方位和运营机制的可持续，实现了脱贫路上“零风险”。“2+X”菜单式“扶贫保”兼具保障农户的基本生存权和发展权的双重任务。

1.多元化的参与主体

宁夏Y县农村小额保险模式中，政府主导、保险公司积极参与、基层队伍高效协作，形成多元化的参与主体。长期以来，农村地区的逆向选择与道德风险问题较为严重。为克服逆向选择、道德风险和传统农村保险市场供给不足等问题，Y县政府承担“中间人”角色，推行“政府+商业保险”模式，参与供应链的运行，依靠当地村干部协助开展信息对接(识别脱贫户和信用评级)、资金管理、保费收缴、理赔核算等供应链环节，解决了保险市场由于信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题，有效降低了保险公司的运营成本。原宁夏Y县扶贫开发办公室积极发挥政治优势和制度优势，驻村工作队、帮扶责任人和基层组织积极帮助保险市场主体减少工作成本，引导商业保险公司更好地为老百姓服务(如图3所示)。

资料来源：实地调研。

具体来看，在保费收缴方面，为了增强保险公司到农村地区开展保险业务的意愿，政府帮助保险公司降低了成本。对于全额补贴的农村小额保险产品，政府为建档立卡贫困户统一购买相关保险产品，解决了保险公司上门收缴保费的问题，为保险公司节省了经营成本。对于部分补贴的农村小额保险产品，政府通过基层有关部门，协助保险公司进行保费的收缴。

在信用评级方面，“扶贫保”采用“本地人”评级授信。由村里乡村干部、扶贫干部、农村商业银行支行行长等组成评级授信小组对农户进行评级授信，能够充分了解农户的信息，缓解了保险公司和农户之间信息不对称问题，降低了保险公司的风险，并降低保费收缴和理赔成本。

2.广泛化的风险保障体系

“2+X”菜单式“扶贫保”拟从家庭意外综合保险、大病补充医疗保险、金融信贷保险、农牧业保险4个方面，建立起一揽子产品体系，实现对建档立卡人口在保人身、保大病、保信贷、保收入上的全面、精准对接。这既兜住了脱贫户因病、因灾等因意外致贫、返贫的底线，又为其发展产业、增收致富保驾护航。

具体来说，一方面，针对因病、因灾等意外致贫比重大的问题，“扶贫保”为脱贫户构筑健康“防火墙”。为防止出现“辛苦脱贫奔小康，一场病痛全泡汤”的情况，Y县政府和当地保险机构共同设立了两种健康扶贫惠农险种：大病补充医疗保险和家庭意外综合保险，并实现建档立卡脱贫户家庭意外综合保险和大病补充医疗保险两种基础险全覆盖，量身定制12项扶贫保险，包括老年人意外伤害保险、借款人意外伤害保险、残疾人意外伤害保险等人身保险多种供脱贫户选择。另一方面，“扶贫保”创新开发优势特色产业保险。为促进产业扶贫提标扩面，保障优势特色农业发展，Y县推出黄花菜、马铃薯、玉米、荞麦等多种特色农作物种植保险、养殖保险以及相应产业的价格指数保险和收益保险，从自然灾害、疾病疫情、价格收益等多个方面对农户的产业发展保驾护航，管理农户面临的农业风险，从而减缓农户收入波动，推动Y县特色产业发展。此外，Y县还设立了风险保证基金，建立盈亏互补机制来应对保险公司存在亏损或盈利的不同情况，确保了群众脱贫路上“零风险”。

“2+X”菜单式“扶贫保”的具体细则随着Y县农户实际需求的变化而变化，真正实现了对农户需求的“精准对接”。2020年Y县“2+X”菜单式“扶贫保”较2016年以来实施的“2+X”菜单式“扶贫保”政策有所调整(如表2所示)，具体表现在保险种类增多、保费降低、保障范围扩大等方面。

表2 宁夏Y县“2+X”菜单式“扶贫保”2016年与2020年实施细则比较

续表

首先，从保险种类变化来看，在原有保险种类基础上新增了枸杞成本保险和日光温室种植保险两种，并将黄花菜种植保险划分为黄花菜成本保险与黄花菜价格指数保险，“2+X”菜单式“扶贫保”将宁夏Y县主要产业隐含风险囊括在其中，农户投入成本与未来收益的中间差得到最大限度保障，尤其表现为农户的收入会在稳中有增。其次，从保费变化角度来看，一是部分保险种类项目的保费有所增加，但相应的保险额度也有很大的提高，例如人身保险中的家庭意外综合保险由以前的以户为单位投保调整为以人为单位进行投保，降低了由个人人身风险给家庭带来的成本。二是保险费的缴费方式，在综合考量农户的经济能力后，将原有的全部由政府补贴调整为补贴和农户自筹两个部分，在保费调整后，农户的各项人身财产权益的保障会得到显著增加。最后，“2+X”菜单式“扶贫保”的保障范围有所扩大，主要表现在包含了家庭意外综合保险和大病补充医疗保险的人身保险。如图4所示，“2+X”菜单式“扶贫保”从人身保险与财产保险两大主要保险种类给予了农户较为全面的保障，为农户生产生活编织了一张“安全网”。除此之外，扶贫小额信贷保险和村级互助社成员互助资金借款保险为农户提供了致富机会。

资料来源：实地调研。

3.全方位的优惠保障政策

针对建档立卡脱贫户，宁夏Y县政府在保费补贴和保额方面推出了许多优惠政策。一是对两种人身保险(家庭意外综合保险和大病补充医疗保险)每人补助80%。二是在家庭意外综合保险和大病补充医疗保险的基础上，Y县为脱贫户设计了老年人意外伤害综合保险，凸显了对弱势群体的关注，提高了老年人的人身保障水平。并且，为防止脱贫户因意外伤害增加家庭负担，Y县基于事后保障机制，创新性地推出了借款人意外伤害保险，主要保障对象为在金融机构贷款的建档立卡脱贫户。三是采取保险与信贷相结合方式。为促进金融扶贫的持续推进，提升农户的融资增信能力，Y县还将保险与信贷相互结合，推出了有助于提升脱贫户资信水平的借款人意外伤害保险和村级互助社成员互助资金借款保险两种金融信贷险。四是为进一步帮助农户享受“2+X”菜单式“扶贫保”待遇，Y县还率先推行“一站式结算”服务，“数据跑起来，群众少跑路”实现了农户大病补充医疗保险赔款的出院自动结算。因此，发展养殖业是Y县脱贫攻坚成果巩固的重要途径之一，但环境多变、疫病多发、养殖户抵御风险能力弱等因素可能导致滩羊养殖规模下降、羊肉价格下跌。而养殖业保险恰恰为巩固Y县脱贫攻坚成果提供了强有力的保障。2020年，“2+X”菜单式“扶贫保”继续在不收取建档立卡脱贫户人身保险(包括家庭意外综合保险和大病补充医疗保险)保费的基础上，对农业保险中具体各项产品的自费比例和保额进行了调整。自费比例上升的同时，保额也相较以前有很大提升，即保障有很大提升。

4.可持续的运营机制

2020年，在完成全面脱贫目标后，为有效管理返贫风险、防止脱贫人口再次返贫，宁夏Y县接续推动商业保险与产业发展、市场需求的有机融合，以探寻以农村小额保险扶贫助农的可持续运营之路。具体做法如下：

一是建立了保费分担机制，提高了农户的参保积极性。为了实现可持续发展，同时考虑农户的经济承受能力，“2+X”菜单式“扶贫保”采取政府补助和个人自筹相结合的形式购买，逐年提高个人自筹资金占比，坚持自愿原则，极大提高了农户的参保积极性，进而促进了农村小额保险的良性可持续发展。二是优化了理赔程序机制，提升了服务质量。为了更好地服务于农户，推动农村小额保险的可持续发展，各承保保险公司对理赔程序进行了全面优化。例如，中国人寿保险公司对简易案件5个工作日内结案。中国人民财产保险公司对简易案件10个工作日内结案。结案时保险公司会向农户讲清理赔政策，并在次月按案件数的5%回访，确保服务质量和政策知晓度。三是落实了风险调节机制，提高了投保资金的使用效益，实现农村小额保险的可持续发展。在每年保险周期结束后，对投保和理赔情况进行审计核算。按照保本微利的原则，如果存在盈利，盈利部分按照约定比例，归保险公司留作利润，或抵顶下年度保费；如果存在亏损，亏损部分按照约定比例，由县政府和保险公司共同分担。审计核算工作的逐步完善，有助于风险调节机制落到实处。

(三)宁夏Y县农村小额保险创新的成效

自2016年施行“2+X”菜单式“扶贫保”政策以来，Y县将保险与农户看病就医、产业发展、融资增信等方面结合起来，用设计与执行保险项目的方式对农户进行保障性帮扶，为全县农户构建起了一张有效防范因病、因灾、因市场波动致贫返贫风险的“安全网”。具体成效主要体现在以下3个方面：

一是返贫风险降低，守住了脱贫攻坚成果，发挥了“风险无阻”的“减法”效应。2014年，Y县仍有脱贫户11 203户，贫困人口32 998人。在2015年“回头看”过程中，贫困人口增加了25户1 048人，这说明存在非人口陷入或已脱贫人口返贫现象。然而，自Y县2016年实施“2+X”菜单式“扶贫保”计划后，Y县每年“回头看”过程中再未出现返贫现象，并且，Y县于2018年完成脱贫“摘帽”。由此可见，Y县的农村小额保险兜住了致贫底线，保住了脱贫攻坚成果。

二是农户看病就医成本降低，增加人力资本保障，凸显了“履险若夷”的“加法”效应。“2+X”菜单式“扶贫保”将家庭综合意外伤害保险和大病补充医疗保险的人身保险纳入保障范围中，给予农户较为全面的保障。目前，Y县推行“2+X”菜单式“扶贫保”成效明显。截至2018年10月，Y县共计各类理赔2 320起，赔付金额1 332.9万元，理赔数量和金额与2017年同期相比实现翻番，其中，建档立卡户理赔766起，赔付金额382.5万元。Y县的农村小额保险有助于提升农户的健康保障，有效防止因灾、因病等意外事故致贫返贫。如表3所示，脱贫户1是家庭主要劳动力，参与了家庭意外综合保险和大病补充医疗保险，因大病死亡后，保险公司理赔了50 000元，在一定程度上缓解了其家庭成员因丧失主要劳动力带来的伤害。

表3 宁夏Y县2018年“2+X”菜单式“扶贫保”案件理赔举例

三是农户参保意愿和金融保险意识提升，发展信心增强，体现了“履险若夷”的“加法”效应。政府补贴和保险公司让利，在一定程度上缓解了“保费贵”的问题，提高了脱贫户参与保险的积极性。“2+X”菜单式“扶贫保”实现了全县建档立卡脱贫户的全覆盖。截至2019年末，建档立卡脱贫户财产保险投保7 457户1 639.1万元，理赔4 054户279.5万元，人身保险参保率100%。保费补贴的提高，减少了农户的自费比例，从而提高了农户参与保险的积极性。此外，农户的金融保险意识得到有效提升。Y县“2+X”菜单式“扶贫保”计划在运行实施阶段，需要农户先行签字付款购买保险，后期政府再将保费返还给农户，这一流程提高了农户的参保意识。在日常生活中，保险公司通过发放宣传手册、推广保险产品等方式，为全县农户提供了保险和金融知识的普及教育，提升了农户的金融素养，促进当地保险业的发展，激发农户的内生动力。

五、结论、讨论与建议

(一)结论

2020年，中国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行贫困线标准下的绝对贫困得以消除，巩固脱贫攻坚成果自然成为今后重要的任务之一。本文通过对宁夏Y县农村小额保险的研究发现：第一，农村小额保险巩固脱贫攻坚成果的效果主要通过“减法”作用机制和“加法”作用机制实现。“减法”即保险降低风险冲击造成的损失，防止返贫。“加法”即保险增强脱贫户信心，提高发展能力。第二，宁夏Y县通过参与主体多元化、风险保障体系广泛化、优惠保障政策全面化、运营机制持续化，使得农村小额保险在巩固脱贫攻坚成果方面产生了积极正面影响。第三，宁夏Y县农村小额保险的推行有助于降低返贫风险，守住脱贫攻坚成果，降低就医成本，增加人力资本保障，提升农户参保意愿和金融保险意识，增强发展信心。以宁夏Y县为代表的农村小额保险的推行有利于防止民族地区返贫、助力乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果。

(二)讨论：宁夏Y县农村小额保险经验隐含的问题与推广

保险扶贫计划的推行，能够有效应对贫困农户因病、因灾、因市场风险致贫和返贫的主要风险。然而，在调研中我们发现，可能有以下隐含的问题值得关注。其他地区借鉴推广时，也应当注意以下问题，并针对不同地区，不同农户的具体情况，设计农村小额保险的多元化项目，建立和完善应对农户多元化的风险管理需求的应对机制。

1.农村小额保险财务可持续性问题

宁夏Y县“2+X”菜单式“扶贫保”计划存在潜在的财务可持续性问题。一方面，Y县“2+X”菜单式“扶贫保”的赔付率普遍较高，这将降低保险公司的盈利空间和积极性，过高的赔付率也可能导致保险公司陷入财务困境。根据实地调研，截至2017年5月底，小杂粮产量保险、羊肉价格指数保险、羊只养殖保险和玉米收益保险的简单赔付率分别为118.67%、171.33%、108.85%和81.63%，4类保险累计赔付户数为9 020户，赔付金额930.27万元，简单赔付率高达134.1%。另一方面，“2+X”菜单式“扶贫保”计划保费的财政补贴比例很高。在保险赔付率很高时，为维持保险公司的可持续发展，政府还要提供一定比例的补贴，但长期大额度的补贴会加重政府财政的负担。

2.农村小额保险设计尚待完善

宁夏Y县农村小额保险仍处于探索完善环节，保险设计环节尚待完善。首先，保费定价不是通过精算确定的，而是由扶贫办和保险公司协商确定，缺乏精确性。其次，在Y县“一县一业、一村一品”的产业发展状况下，保险的大数法则难以发挥作用。正是因为投保基数太小，扶贫保险前期开展难度大。再次，保险责任设定不合理。对于人身保险，有既往病史的建档立卡户，保险公司也给予赔付，这显著增加了保险公司的负担。最后，基层协保员激励机制缺失。由于法律规定公务员不能有其他性质的收入，担任基层协保员的村干部未得到额外收入补偿，同时，没有设置其他激励机制，这将对其工作积极性产生负面影响。

3.农村小额保险政策与意识的宣传教育工作尚需提升

一些农村的基层干部以及脱贫户依然存在不懂农村小额保险、不知道自己获得的保险保障、不清楚如何办理保险理赔等实际问题。并且，部分农户对于农村小额保险还没有形成一个正确的认识，保险意识不强，自主投保的能力还需要进一步提升。

(三)对策建议

第一，提供保险运营协助或对提供农村小额保险服务的机构给予奖励，或适度补偿保险机构的运营费用。第二，针对民族地区的具体情况，建立和完善的农村小额保险保障机制，以多样化的保险产品，应对农户的风险管理需求。第三，提升民族地区保险与信贷在治贫工作中的协同作用，积极推动“政府、银行、保险”的互动与合作。第四，加大对民族地区农户的保险宣传与教育，提高民族地区农户在致富过程中“学保险、懂保险、用保险”的意识。